Accesibilidad
Opinión Jurídica : 109 - del 10/09/2019
10 de setiembre de 2019
OJ-109-2019
Señora
Erika Ugalde Camacho
Jefe de Área
Comisiones Legislativas
III
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador General de la República,
me refiero a su oficio No. CPEM-118-2018 de 19 de octubre de 2018, en el cual
requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el
proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 20952,
denominado “Ley constitutiva de las
juntas cantonales para generación de empleo” publicado en el Alcance No.
176 a La Gaceta No. 180 de 1° de octubre de 2018.
1) Carácter de este pronunciamiento:
En virtud de lo regulado por nuestra Ley
Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este
órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no
poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del
ejercicio de la función administrativa y por esa razón, este criterio es
vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un
insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.
Por otra parte, al no encontrarnos en los
supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días
en él establecido.
2) Consideraciones sobre el proyecto de ley:
El proyecto de ley
consultado tiene como fin la creación de juntas cantonales adscritas a las
municipalidades o intendencias territorialmente competentes, cuya finalidad es
fomentar el desarrollo económico del cantón o intendencia a través de la
generación de empleo. Para ello, dota a las juntas cantonales de personería
jurídica instrumental propia en aras de contribuir a
la planificación del desarrollo económico del cantón o intendencia, en procura
del interés general de sus pobladores.
Tal y como hemos indicado en otras ocasiones sobre
proyectos de ley que pretenden crear órganos administrativos nuevos, la técnica
legislativa exige que se dé una ponderación adecuada en el momento de su
elaboración, en cuanto a si lo propuesto responde a una necesidad real o no de
nuestro ordenamiento jurídico y si existen otras alternativas viables.
Además, es necesario que se determine si las
funciones que se encomendarían al órgano administrativo que se pretende crear,
son competencias nuevas que pueden ser asumidas por otros organismos ya existentes
o incluso, si se trata de competencias que actualmente ya son ejercidas por
algún órgano, y, por tanto, si la aprobación del proyecto produciría duplicidad
de funciones (al respecto véanse las opiniones jurídicas de esta Procuraduría
Nos. 111-2014 de 18 de setiembre de 2014, OJ-121-2014 de 1° de octubre de 2014
y OJ-10-2015 de 9 de febrero de 2015).
En ese sentido, debe tomarse en cuenta que el
Código Municipal (Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998), en el artículo 4°
inciso h), contempla dentro de las atribuciones municipales el deber de
promover el desarrollo local participativo e inclusivo, considerando las
necesidades e intereses de los habitantes. De igual modo, el artículo 17
contempla como parte de las atribuciones de la alcaldía el deber de establecer
dentro de su gestión una estrategia para impulsar el desarrollo del cantón.
Tales artículos indican lo siguiente:
“Artículo 4.-La municipalidad posee la
autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución
Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:
h) Promover un desarrollo local participativo e
inclusivo, que contemple la diversidad de las necesidades y los intereses de la
población.”
“Artículo 17. - Corresponden a la persona
titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones:
p) Impulsar una estrategia municipal para la
gestión del desarrollo que promueva la igualdad y equidad de género tanto en el
quehacer municipal como en el ámbito local, con la previsión de los recursos
necesarios.”
Además, de conformidad con el artículo 13
inciso n), los Concejos Municipales pueden establecer las comisiones especiales
y permanentes que estimen oportunas según las necesidades del cantón.
Por lo anterior, es posible afirmar que existen
disposiciones normativas que contemplan la posibilidad de que los Municipios
atiendan los fines propuestos en el proyecto de ley, mediante los mecanismos o
estrategias que estimen acordes a las necesidades del cantón.
Debe señalarse que, con base en la autonomía
municipal garantizada Constitucionalmente, el Código Municipal ha dotado a las
Municipalidades de cierto margen de actuación para la consecución de los fines
de desarrollo local que les son encomendados, de modo que las competencias
específicas que se pretenden establecer con este proyecto de ley, se encuentran
englobadas en las competencias generales reguladas en dicho cuerpo normativo.
Por tanto, debe valorarse si resulta necesaria
la aprobación de una iniciativa como la propuesta, que, al crear un nuevo
órgano con personalidad jurídica instrumental, implica ampliar la estructura de
la organización interna de las Municipalidades, generando nuevas relaciones interorgánicas.
En todo caso, el proyecto de ley supondría un
grave problema de aplicación en cuanto indica que las juntas cantonales de
empleo también estarán adscritas a las “intendencias territorialmente
competentes”, pues entendemos que la intención es que los Concejos Municipales
de Distrito cuenten también con ese nuevo órgano. De conformidad con la Ley
General de Concejos Municipales de Distrito (No. 8173 de 7 de diciembre de
2001), esos Concejos son órganos desconcentrados de la Municipalidad
correspondiente que poseen personalidad jurídica instrumental, y, por tanto, de
aprobarse el proyecto, se estaría creando un órgano con personalidad jurídica
instrumental dentro de otro órgano que ya de por sí cuenta con ese mismo grado
de desconcentración dentro de la Municipalidad correspondiente.
Además, con el fin de lograr una mayor precisión
terminológica, se sugiere revisar el texto propuesto considerando que la
“personalidad jurídica” hace referencia a la existencia del ente, mientras que
la “personería jurídica” alude al funcionario que ostenta el poder para actuar
a nombre y cuenta del ente (al respecto véase la Opinión Jurídica de esta
Procuraduría No. OJ-104-2003 de 1° de julio de 2003) pues pareciera que se
confunden dichos conceptos.
3) Conclusión:
Si bien la aprobación del proyecto de ley No.
20952, denominado “Ley constitutiva de
las juntas cantonales para generación de empleo”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se
recomienda valorar las observaciones expuestas.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
SHM
OJ-109-2019.
JUNTAS
CANTONALES PARA LA GENERACIÓN DE EMPLEO. MUNICIPALIDADES. CREACIÓN DE ÓRGANOS
ADMINISTRATIVOS.
La señora Erika Ugalde Camacho, Jefa de Área
de Comisiones Legislativas III de la Asamblea Legislativa, requiere la opinión
jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se
tramita en el expediente legislativo número 20952, denominado “Ley constitutiva
de las juntas cantonales para generación de empleo” publicado en el Alcance No.
176 a La Gaceta No. 180 de 1° de octubre de 2018.
Esta Procuraduría, en la opinión
jurídica OJ-109-2019 de 10 de setiembre de
2019, suscrito por la Procuradora Elizabeth León
Rodríguez, concluye que:
La creación de órganos administrativos
nuevos, exige que la técnica legislativa dé una ponderación adecuada en el
momento de su elaboración, en cuanto a si lo propuesto responde a una necesidad
real o no de nuestro ordenamiento jurídico y si existen otras alternativas
viables. Además, es necesario que se determine si las funciones que se
encomendarían al órgano administrativo que se pretende crear, son competencias
nuevas que pueden ser asumidas por otros organismos ya existentes o incluso, si
se trata de competencias que actualmente ya son ejercidas por algún órgano, y,
por tanto, si la aprobación del proyecto produciría duplicidad de funciones.
Debe valorarse si resulta necesaria la
aprobación de una iniciativa como la propuesta, que, al crear un nuevo órgano
con personalidad jurídica instrumental, implica ampliar la estructura de la
organización interna de las Municipalidades, generando nuevas relaciones interorgánicas.
En todo caso, el proyecto de ley supondría
un grave problema de aplicación en cuanto indica que las juntas cantonales de
empleo también estarán adscritas a las “intendencias territorialmente
competentes”, pues entendemos que la intención es que los Concejos Municipales
de Distrito cuenten también con ese nuevo órgano. De conformidad con la Ley
General de Concejos Municipales de Distrito (No. 8173 de 7 de diciembre de
2001), esos Concejos son órganos desconcentrados de la Municipalidad
correspondiente que poseen personalidad jurídica instrumental, y, por tanto, de
aprobarse el proyecto, se estaría creando un órgano con personalidad jurídica
instrumental dentro de otro órgano que ya de por sí cuenta con ese mismo grado
de desconcentración dentro de la Municipalidad correspondiente.