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Dictamen : 229 - del 19/09/1985
C-229-85
19 de
setiembre de 1985
Señor
Gerardo
Cruz Zurchini
Gerente
General
PIMA/CENADA
Estimado
señor:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República, me refiero a su oficio 105-GG-85, de 30 de abril
de 1985, junto con el cual se nos remitió el criterio del Departamento Legal
por oficio 238-GG-85 de 31 de julio del mismo año, y damos respuesta a su
estimable consulta de la siguiente forma:
PROBLEMA
PLANTEADO:
Se solicita el criterio de esta
Procuraduría sobre la posibilidad legal de establecer exenciones o tarifas
diferenciales con carácter preferencial a las Instituciones Públicas o empresas
que contratan locales con el PIMA/CENADA.
NORMAS
JURÍDICAS APLICABLES:
El Reglamento al funcionamiento
del Programa Integral de Mercado Agropecuario (PIMA) (Reglamento N° 7863-A de
31 de diciembre de 1977 establece, en lo que nos interesa:
“Artículo
13.-Son atribuciones del Consejo:
1) Definir la
política referente a la organización y administración del Centro Nacional de
Abastecimiento y Distribución de Alimentos (CENADA);
2) Dictar los
acuerdos y resoluciones de interés agropecuario y de mercadeo relacionados con
el CENADA, así como reformarlos, derogarlos y darles interpretación auténtica;
…
8) Aprobar el
reglamento para su régimen interno y los reglamentos necesarios para el
funcionamiento del CENADA, los cuales sólo podrán ser reformados o derogados
por votación de los dos tercios del total de sus miembros;
9) Autorizar
las concesiones y las tarifas de los servicios que preste el CENADA; …”
“Artículo 17.-
Además del capital inicial, el PIMA contará con los siguientes recursos
provenientes de: a) Alquileres de locales…”
Con fundamento en la Ley N° 6142 de 25 de noviembre
de 1977, y en el Decreto Ejecutivo N°7863 antes citado, el Consejo Directivo
del PIMA omitió el Reglamento de Operación del CENADA.
El artículo 4° de ese Reglamento establece que, en
la selección de los usuarios, el CENADA tiene como finalidad social el
siguiente orden de preferencia: a) Cooperativas y asociaciones de productores,
b) Productores individuales, c) Mayoristas individuales y d) Sociedades Civiles
o Comerciales.
Ahora bien, el artículo 5° de ese mismo reglamento
establece, con fundamento en la resolución de la Contraloría General de la
República publicada en La Gaceta N° 223 del 24 de noviembre de 1983, que “es actividad ordinaria del CENADA, como
departamento del PIMA. Para la consecución de sus objetivos, la concesión de
derechos de uso de sus instalaciones a título oneroso y por plazo determinado a
los diferentes usuarios…” (El subrayado no es del original).
Los artículos 11 y 12, del mismo Reglamento,
señalan en lo que nos interesa:
“Artículo 11. -Contrato de derecho de uso:
El contrato de derecho de uso es el documento por
el cual el PIMA otorga la concesión para el uso de sus instalaciones (bodegas,
locales, puestos, sodas y áreas de estacionamiento o de cámaras de
refrigeración) a un usuario permanente a título oneroso por un plazo
determinado, y para su utilización en un fin establecido y concreto según
el artículo 4°.
Este contrato está caracterizado además por los
siguientes aspectos:
a) Está regido por una tarifa básica y genérica
establecida por el Consejo Directivo y pagadera en cánones mensuales
adelantados.
b) La tarifa puede variar durante la vigencia del
contrato por disposición del Consejo Directivo…
i) Está sujeto por razón de la materia a la
jurisdicción contencioso-administrativa y regido por las leyes y reglamentos de
administración pública y financiera aplicable. No le son aplicables las leyes
sobre contratación civil, comercial ni inquilinaria.
El Consejo Directivo define el contenido del
contrato de derecho de uso y aprueba sus cláusulas estándar o modelo. Es el
único organismo autorizado para disponer variaciones en las tarifas
establecidas y en el contenido del contrato.” (El subrayado
es nuestro)
“Artículo 12.-Concesión de derechos de uso a
usuarios ocasionales:
La concesión de derechos de uso de locales,
puestos, áreas de estacionamiento y espacios de cámaras de refrigeración a los
usuarios ocasionales se concretará mediante el pago de las tarifas diarias o
por hora que en forma genérica establezca el Consejo Directivo,
efectuadas en la forma y condiciones que se dispongan.
El Consejo Directivo es el único organismo
autorizado para establecer variaciones a las tarifas, formas y condiciones de
pago.” (El subrayado es ilustrativo)
ANÁLISIS
DEL CASO PLANTEADO Y CONCLUSIÓN:
De acuerdo con las normas
transcritas anteriormente al Consejo Directivo del PIMA le corresponde aprobar,
reformar y derogar los Reglamentos relativos al CENADA.
En virtud de esa potestad, el
Consejo Directivo promulgó el Reglamento de Operación del CENADA, en el cual se
reguló la forma en que serían administrados los locales que se construyeron,
señalándose, reiteradamente, que se regirían por contratos de derechos de uso,
a título oneroso y a plazo determinado, con una tarifa básica y genérica
establecida por el Consejo Directivo.
Si en las normas se establece
reiteradamente que el contrato de uso es a título oneroso, se excluye
totalmente la posibilidad de exonerar el pago de las tarifas, porque se iría en
contra del mandato expreso de la norma.
La única posibilidad factible
para realizar la exoneración de las tarifas, sería modificar las normas en que
se establece que el contrato de uso es a título oneroso.
Tanto es así, que la exoneración
de las tarifas de estacionamiento se realizó por medio de una norma expresa
incluida en el Reglamento de Operación del CENADA (artículo 58).
Lo anterior nos lleva a la
conclusión de que no es posible, siendo el contrato a título oneroso, exonerar
del pago de las tarifas a cualquier usuario.
En cuanto a la posibilidad de variar el monto de
las tarifas, hay que tomar en cuenta que tal potestad debe ejercerla al igual
que las fija, esto es, siempre que conserve su carácter de generalidad. Lo
contrario, rebajar o variar tarifas a una determinada cooperativa, por ejemplo,
iría en contra de la generalidad y sería contrario a lo dispuesto por el
artículo 11 inciso a) del Reglamento de Operación del CENADA anteriormente
citado y del artículo 13.1 de la Ley General de la Administración Pública, en
el que se establece que:
“Artículo 13.-
1.
La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no
escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del
mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos.” (Principio de inderogabilidad singular de
los reglamentos).
Lo que sí podría hacerse, por
parte del Consejo, es fijar una tarifa básica y genérica para las
cooperativas y asociaciones.
De usted atentamente,
Lic. Farid Beirute Brenes Licda. Ana Lorena Brenes
E.
Procurador
Constitucional Asistente
de Procuraduría
FBB/gchr/ALBE
cc.: Biblioteca
Secretaría
Prosecretaría
Copiador
C-229-85
PROGRAMA INTEGRAL DE MERCADO
AGROPECUARIO. CONSEJO DIRECTIVO INSTITUCIONAL. CENTRO
NACIONAL DE ABASTECIMIENTO Y DISTRIBUCIÓN DE ALIMENTOS. EXENCIÓN Y RÉGIMEN
ESPECIAL DE TARIFAS EN CONTRATACIÓN DE LOCALES.
Me refiero a su oficio 105-GG-85, de 30 de abril
de 1985, por medio del cual se solicita a esta Procuraduría criterio sobre la
posibilidad de establecer exenciones o tarifas diferenciales, con carácter
preferencial, a las Instituciones Públicas o empresas que contratan locales con
el PIMA/CENADA.
Nuestra legislación
establece que:
“Es actividad ordinaria del CENADA, como departamento del PIMA... la
concesión de derechos de uso de sus instalaciones a título oneroso y por plazo
determinado a los diferentes usuarios…”
“… el PIMA otorga
la concesión para el uso de sus instalaciones (bodegas, locales, puestos, sodas
y áreas de estacionamiento o de cámaras de refrigeración) a un usuario
permanente a título oneroso por un plazo determinado…”
De tal manera, al ser el contrato de uso “oneroso”,
se excluye toda posibilidad de exonerar del pago de tarifas, salvo modificación
legal. No obstante lo anterior, en cuanto a la
posibilidad de variar su monto, hay que tomar en cuenta que tal potestad se debe
ejercer de manera general.