Opinión Jurídica : 082 - del 12/08/2019

12 de agosto de 2019

OJ-082-2019

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número AL-CPAJ -O FI -0447-2018, de fecha 10 de diciembre de 2018, mediante el cual nos pone en conocimiento que, por moción aprobada, dicha Comisión Permanente solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en torno al proyecto denominado “REFORMA AL ARTÍCULO 12 DE INCENTIVOS A LOS PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS, LEY N.° 6836 DE 22 DE DICIEMBRE DE 1942 y sus REFORMAS, ANTERIORMENTE DENOMINADO "LEY PARA ELIMINAR EL ENGANCHE SALARIAL DE LOS PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo número 20.976 y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-130-2018 de 21 de diciembre de 2018 y OJ-061-2019 de 12 de junio de 2019).

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado. Y para ello utilizaremos como base las consideraciones jurídicas que al respecto hemos externado anteriormente ante un proyecto de ley similar, tramitado bajo el expediente No. 19.168, denominado “Ley para frenar los aumentos abusivos a los profesionales en ciencias médicas y hacer justicia a los trabajadores de menos ingresos”.

II.- Proyecto de Ley consultado No. 20.976.

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

REFORMA AL ARTÍCULO 12 DE INCENTIVOS A LOS

PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS, LEY N.° 6836

DE 22 DE DICIEMBRE DE 1982 Y SUS REFORMAS

ARTICULO 1- Reformase el artículo 12 de la Ley N.° 6836, de 22 de diciembre de 1982, Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas1y sus reformas, para que en adelante se lea de la siguiente manera:

Articulo 12- El salario total promedio de los profesionales en ciencias médicas con grado académico de licenciatura o uno superior no podrá ser inferior al salario total promedio de otros profesionales del Gobierno central o de las instituciones autónomas en escalafones equivalentes; se entiende que no se considerarán los ingresos que perciban los notarios por dicho trabajo o función.

Rige a partir de su publicación.”

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

Revisados nuestros precedentes administrativos, nos encontramos el pronunciamiento no vinculante contenido en la OJ-149-2015, de 16 de diciembre de 2015, referido al expediente legislativo No. 19.168, en el que se tramitó el proyecto de Ley denominado “Ley para frenar los aumentos abusivos a los profesionales en ciencias médicas y hacer justicia a los trabajadores de menos ingresos”, cuyo contenido es muy similar al ahora consultado. Entonces, partiendo de esa identidad inequívoca, por la precisión, coherencia y claridad de los criterios jurídicos vertidos sobre la materia en aquel pronunciamiento, estimamos innecesario ahondar en extensas exposiciones al respecto, y nos limitaremos en trascribir y reiterar lo dicho en aquél, a fin de responder su consulta.

En aquel pronunciamiento indicamos:

“II. SOBRE EL REGIMEN SALARIAL PREVISTO EN LA LEY N.° 6836

A efecto de tener un panorama general con respecto al proyecto de ley sobre el cual se solicita nuestro criterio, conviene indicar que la ley n.° 6836 de 22 de diciembre de 1982, creó un régimen salarial especial para los profesionales en ciencias médicas[1] destacados en instituciones públicas. Lo anterior con el objetivo de equilibrar los ingresos de esos funcionarios en comparación con el resto de profesionales del sector público que –al momento de publicarse la ley– disfrutaban de mejores condiciones salariales. (Sobre esto último puede consultarse, de esta Procuraduría, los dictámenes C-85-93 del 16 de junio de 1993 y el C-299-2005 del 19 de agosto de 2005).

Para lograr su propósito, la ley n.° 6836 estableció un sistema retributivo que acuerda aumentos, sobresueldos, pluses e incentivos para esos profesionales del sector público, independientemente de que estén protegidos por el Régimen de Servicio Civil. (Ver, de esta Procuraduría, los dictámenes C-428-2006 del 24 de octubre de 2006 y C-38-2012 del 2 de febrero de 2012).

Cabe señalar que los beneficios salariales que debe recibir cada profesional en ciencias médicas depende del grupo profesional al que pertenezca, según se trate de médicos, odontólogos, nutricionistas, farmacéuticos, microbiólogos químicos, psicólogos clínicos, entre otros. Lo anterior con excepción del ajuste automático de salario (artículo 12 de la ley n.° 6836 citada) y el incentivo de zona rural (numerales 10 y 19 de la misma ley), los cuales se aplican a la totalidad de profesionales en ciencias médicas.

En particular, en lo que se refiere al ajuste automático de salario, el artículo 12 de la citada ley establece un mecanismo de revaloración para los profesionales en ciencias médicas, según el cual, su salario se incrementa en un porcentaje equivalente al aumento que se acuerde para los funcionarios del “Gobierno Central”. En lo que interesa, el artículo 12 dispone lo siguiente:

“Artículo 12.— Cada vez que se efectúe un aumento general de salarios para los empleados o funcionarios públicos del Gobierno Central, incluso por incentivos generales o aumentos de carácter general, que no se integren a la base salarial, las personas profesionales en Ciencias Médicas, con grado académico de Licenciatura o uno superior, tendrán como mínimo un aumento porcentual, igual al porcentaje en que aumentó el salario promedio de los empleados y funcionarios públicos. Sin embargo, por ningún motivo el salario total promedio de los profesionales en Ciencias Médicas podrá, ser inferior al salario total promedio de otros profesionales del Gobierno Central o de las instituciones autónomas, en escalafones equivalentes; se entiende que no se considerarán los ingresos que perciban los notarios por dicho trabajo o función.”

Nótese que la norma recién transcrita prevé un vínculo, o “enganche”, que implica que cualquier incremento en el salario de los funcionarios del “Gobierno Central” debe repercutir automáticamente en el salario de los profesionales en medicina.

Pero además, tenemos que el régimen retributivo de la ley n.° 6836 constituye un mínimo de referencia, que puede ser ampliado con beneficios propios de las instituciones públicas contratantes, en tanto el beneficio se justifique de manera objetiva y razonable, y no resulte de igual naturaleza a los previstos en la ley especial en estudio. Sobre el particular, los numerales 13 y 15 de la ley n.° 6836 indican lo siguiente:

“Artículo 13.- El salario total será el salario base más los sobresueldos, incentivos, aumentos, anualidades o pasos y las demás sumas que legalmente se tienen como salarios. Los incentivos a que se refiere esta ley, se reconocerán al profesional mientras se mantenga en las condiciones requeridas para el otorgamiento del beneficio respectivo.”

“Artículo 15.- Las instituciones públicas contratantes de profesionales en ciencias médicas quedan autorizadas por esta ley, a establecer los ajustes y mecanismos, y a destinar las partidas presupuestarias necesarias para cumplir con los incrementos e incentivos que por esta ley se establecen; así como para reajustar los salarios proporcionalmente en lo que se refiere a los aumentos para los empleados públicos, otorgados durante el año de 1982, en relación con la proporción que le corresponda a los profesionales en ciencias médicas.”

Por ello, el régimen salarial previsto en la ley en estudio se ha catalogado como “incompleto” ya que puede ser complementado, y puede también ser superado en caso de que la institución maneje una escala salarial diferente o superior a la dispuesta para ese tipo de profesionales. (Ver, de esta Procuraduría, el dictamen C-38-2012 del 2 de febrero de 2012).

Desde esa perspectiva, se trata de un régimen salarial exclusivo para los profesionales en ciencias médicas, el cual, además de establecer un ajuste automático del salario, puede ser completado con otros beneficios económicos diferentes a los establecidos en esa ley, o incluso, mejorar los existentes.

III. SOBRE EL PROYECTO DE LEY EN ESTUDIO

El proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia procura eliminar la fórmula de reajuste automático del salario del personal médico, fórmula que toma como parámetro los incrementos salariales que se practiquen en el “Gobierno Central”.

De acuerdo con la exposición de motivos, el fundamento de la modificación legal propuesta radica en que el salario del personal médico crece no solo con los reajustes semestrales generales de la Administración Central, sino también con los incrementos salariales extraordinarios y específicos que les son reconocidos, por lo que con este proyecto se busca:

“(…) generar justicia y equidad en los estratos de servidores públicos menos calificados, por medio de la desvinculación de las modificaciones generales de salarios que se dan en el Gobierno Central, tanto las de orden general (cada semestre), como las que se otorgan a grupos específicos como los policías, oficinistas, técnicos misceláneos, choferes y otros; y cualquier incremento en sobresueldos de estos y otros grupos del Poder Ejecutivo con las de los profesionales contemplados en la Ley de Incentivos Médicos.”

(…) Tal y como está planteado, a juicio de este órgano asesor, la eliminación del reajuste automático del salario del personal médico a partir de la derogatoria del artículo 12 y la reforma del artículo 15 de la ley n.° 6836, no contiene roces de constitucionalidad.

Desde nuestra perspectiva, el legislador ordinario está facultado para utilizar su potestad legislativa con el objeto de establecer la forma en que ha de remunerarse a un determinado grupo profesional, aun cuando ello implique modificar las condiciones originalmente previstas.

Es importante aclarar que de llegar a aprobarse la reforma, las condiciones laborales del personal médico se mantendrían incólumes, ya que no se plantea eliminar los aumentos salariales, sino que se modifica la forma en que se computaría ese aumento a futuro. En ese sentido, esta Procuraduría ha sostenido que el funcionario carece de un derecho adquirido general al mantenimiento de una determinada regulación de sus condiciones de trabajo, por lo que no existe impedimento alguno para acordar legislativamente su modificación. (Dictamen C-156-2015 del 19 de junio de 2015).

Cabe agregar que en varias oportunidades la Sala Constitucional ha indicado que el reajuste automático previsto en la actual ley n.° 6836 no resulta desproporcionado o irracional, pues las diferencias salariales encuentran sustento y justificación en el tipo de funciones que desempeñan los profesionales en medicina[2]; sin embargo, ello no es óbice para que pueda dársele un tratamiento legislativo distinto y suprimir esa metodología de cálculo, sin que ello necesariamente sea, por sí mismo, contrario a la Constitución.

También es importante anotar que si bien el proyecto elimina el reajuste automático del salario, no establece un nuevo mecanismo para su cálculo, por lo que corresponderá a cada institución pública contratante establecer el aumento que deberá aplicarse a los profesionales en medicina[3].

Finalmente, estimamos necesario recalcar que establecer la forma en que han de ser remunerados los profesionales en medicina −cuando presten sus servicios al sector público− es una materia que puede ser regulada por el legislador. Por ello, si este último considera que el método de reajuste automático en los ingresos del personal médico previsto en la ley n.° 6836 es excesivo, está facultado para realizar los correctivos que estime necesarios.” (Pronunciamiento OJ-149-2015, op. cit.).

Ergo, reafirmamos que el legislador, dentro del ámbito de su discrecionalidad, puede modificar la redacción actual de lo dispuesto en el numeral 12 de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas (En igual sentido véanse los pronunciamientos OJ-168-2016, de 21 de diciembre de 2016 y OJ-068-2018, de 23 de julio de 2018).

Conclusión:

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado no presenta mayores inconvenientes a nivel jurídico.

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg

[1] Entiéndase “profesionales en ciencias médicas o de la salud”, como farmacéuticos, médicos, microbiólogos, odontólogos, enfermeras tituladas, nutricionistas y psicólogos clínicos que prestan servicios en instituciones públicas.

[2] Véase, entre otras, las resoluciones Nos. 1320-97 de las 14:54 hrs. del 4 de marzo de 1997 y 3530-97 de las 15:57 hrs. del 24 de junio de 1997, ambas de la Sala Constitucional.

[3] Entiéndase “profesionales en ciencias médicas o de la salud”, como farmacéuticos, médicos, microbiólogos, odontólogos, enfermeras tituladas, nutricionistas y psicólogos clínicos que prestan servicios en instituciones públicas.