Dictamen : 215 - del 01/08/2019

1 de agosto, 2019

C-215-2019

Señores

José Luis Araya Alpízar

Subdirector General de Presupuesto Nacional

Ana Miriam Araya Porras

Directora Ejecutiva

Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria

Ministerio de Hacienda

Estimados señores:

Me refiero al oficio N. DGPN-SD-401-2018 STAP-1590-2018 de 6 de noviembre de 2018, en que conjuntamente consultan el criterio de la Procuraduría General de la República sobre los siguientes temas:

“1- Cuando los artículos que van del 55 al 57 de la Ley N.° 8131 se refieren a evaluación, ¿Los alcances del concepto son amplios o se limitan a la realización de acciones de seguimiento? ¿Esta misma valoración habría que hacerla en torno a lo normado en los artículos 51 y 52 de la referida Ley? ¿Cuál es el ámbito de competencia del Ministerio de Hacienda (haciéndose énfasis en la Dirección General de Presupuesto Nacional) y del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica en esta materia?

2- En relación con lo anterior ¿evaluación y seguimiento a tenor de la Ley N.° 8131 puede interpretarse como sinónimos?

3- Teniendo en cuenta la expresa remisión que realiza el artículo 55 de la Ley N.° 8131 a los incisos a), b), c), y d) del artículo 1, cuando el primero de dichos artículos se refiere al Ministerio de Hacienda, está aludiendo a la DGPN, extremo que podría resultar claro con los primeros dos incisos por estar referidos a quienes sí se encuentran en el Presupuesto Nacional, no obstante ¿no queda claro si las competencias en materia de evaluación de la DGPN se extienden también a la administración descentralizada, las empresas públicas, las municipalidades, las universidades y la Caja Costarricense de Seguro Social.”

Adjunto a la consulta se nos remitió el criterio jurídico emitido por la Unidad de Asuntos Jurídicos de Presupuesto Nacional, oficio DE-490-2018 del 6 de noviembre del 2018.

En lo que se refiere a la primera interrogante planteada, el criterio legal aludido indica que la incorporación de los artículos 51, 52, 55 y 57 a la Ley N.° 8131 tuvo como propósito la evaluación de las metas, objetivos, productos institucionales, como parte de un ejercicio de rendición de cuentas a cargo de la Administración Pública. Sostiene que para determinar cuál es la evaluación que le compete al Ministerio de Hacienda, a la Dirección General de Presupuesto y al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, resulta útil retomar lo manifestado por el entonces Ministro de Hacienda en su comparecencia ante la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y del Gasto Público, durante el trámite legislativo del proyecto que posteriormente pasó a ser la Ley N.° 8131. Ocasión en la que señaló que la propuesta pretendía que la evaluación presupuestaria fuese responsabilidad fundamental de la Dirección General de Presupuesto Nacional. De ahí que al ser esa Dirección una dependencia del Ministerio de Hacienda, al menos resulta claro que el Ministerio de Hacienda es competente para la evaluación del presupuesto nacional. En lo que concierne a la evaluación de las acciones estratégicas, esa forma de evaluación a largo plazo debe ser desarrollada por el MIDEPLAN, evaluación que se diferencia de la encomendada a la Dirección General de Presupuesto Nacional, en que ésta última tiene un enfoque inmediato.

Sobre la segunda pregunta, el criterio de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria indica que la Ley 8131 no menciona el término seguimiento, ya que se refiere a la evaluación, correspondiéndole a la propia Administración definir qué utilizará para evaluar y cómo lo hará, según las reglas de la técnica, y los objetivos de la ley n.° 8131.

En lo concerniente a la tercera consulta, el criterio legal bajo análisis indica que debe diferenciarse los supuestos que plantea la aplicación del ámbito de la Ley 8131. Así, los órganos mencionados en el inciso a) del artículo 1° de dicha Ley, es decir, los que integran la Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias, están bajo la evaluación presupuestaria de la Dirección General de Presupuesto Nacional. Agrega que los del inciso b), que comprende los Poderes Legislativo, Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, así como sus dependencias y órganos auxiliares, están sujetos al deber de informar al Ministerio de Hacienda para el ejercicio de las funciones de rectoría del sistema financiero, pero no están sujetos a algún tipo de evaluación por parte de ese Ministerio. Afirma que no todo deber de informar está referido al tema de la evaluación Luego, sobre los entes del inciso c), que incluye la Administración descentralizada y las empresas públicas del Estado, indica que “… el problema sería determinar a qué órgano compete realizar la evaluación, porque según nuestro criterio, de la delimitación ya realizada de las competencias tanto de la Dirección General de Presupuesto Nacional, así como del Ministerio de Hacienda y de MIDEPLAN, no se encuentra en la ley al órgano que se encargue de la evaluación presupuestaria de esas instituciones". Finalmente, sobre las instituciones mencionadas en el inciso d), donde están las universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social, indica que esas instituciones únicamente están sujetas al cumplimiento de los principios establecidos en el Título II de la ley n.° 8131, “… por lo que a pesar de que el artículo 55 señale que las entidades del inciso d) también deben presentar informes sobre evaluación, esta disposición contrasta con lo preceptuado con la norma que delimita el ámbito de aplicación de la Ley en cuestión”.

Es interés de los consultantes que se determine si el concepto de evaluación presupuestaria que ordena la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos es una forma de seguimiento, así como se establezca la diferencia con la evaluación que corresponde al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica. En último término, que se defina el ámbito orgánico de la evaluación presupuestaria y, en particular, la competencia de la Dirección General de Presupuesto Nacional y del Ministerio de Hacienda en materia de evaluación de los presupuestos de los entes descentralizados.

La Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, N. 8131 de 18 de septiembre de 2001, establece como parte del proceso presupuestario la evaluación de los resultados presupuestarios a cargo de la Dirección General de Presupuesto Nacional respecto de los órganos que integran la Administración Central del Estado, según el artículo 1 de la misma Ley. Sin perjuicio del deber de informar que les impone la Ley, corresponde a cada uno del resto de los órganos y entes sujetos a la Ley evaluar los resultados de la ejecución de sus presupuestos. Evaluación que es distinta a la que corresponde al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica en orden a la planificación y políticas públicas.

A-. LA EVALUACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS: UNA FASE DEL PROCESO PRESUPUESTARIO

El presupuesto es un proceso que integra varias fases; entre ellas, el control y la evaluación presupuestarias.

Una evaluación presupuestaria que solo es posible a partir de que se conceptualiza el presupuesto como parte de un proceso de programación y de planificación. Más concretamente, que el presupuesto implica un plan, del cual es la expresión financiera. Un engarce del presupuesto en la planificación que está presente en la Ley de Administración Pública de la República y Presupuestos Públicos, N. 8131. En el dictamen N° C-125-2003 de 6 de mayo de 2003 indicamos respecto de la relación entre presupuesto y planificación a partir de dicha Ley:

" La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos postula una administración financiera fundada, entre otros, en los principios de programación, eficacia y eficiencia. Cobra, entonces, una particular importancia la actividad destinada a verificar que dicha gestión se dirija a alcanzar los fines, objetivos y metas como medio de satisfacer el interés general. En ese sentido, pilar fundamental del Sistema que se crea es la programación y la evaluación. En orden a la primera se ha previsto una relación concreta entre el presupuesto público y el Plan Nacional de Desarrollo: El presupuesto debe ser un plan, y reflejar "con claridad" los objetivos, metas y productos que se pretende alcanzar, los recursos para obtenerlos y los costos de esos productos. Como plan parcial, el presupuesto debe enmarcarse dentro del Plan Nacional de Desarrollo. Se establece una relación entre el presupuesto, los planes operativos institucionales y entre estos y el Plan Nacional de Desarrollo. El presupuesto de los entes descentralizados debe responder a los planes operativos institucionales que a su turno deben ser orientados por el Plan Nacional de Desarrollo, así como por la programación macroeconómica que realiza el Poder Ejecutivo con la colaboración del Banco Central. En ese sentido debe tomarse en consideración que las directrices de la Autoridad Presupuestaria deben tomar en consideración el Plan de Desarrollo. .."

Se establece el Plan Nacional de Desarrollo como orientador de los planes operativos institucionales, “capacidad de orientación” determinada por el nivel de autonomía del organismo de que se trate. Lo cual implica que la capacidad de orientar debe establecerse a partir del régimen jurídico de cada organismo a que se dirige la Ley. En particular, diferenciando si el ente tiene una autonomía política plena o bien, si está sujeta a la ley.

Uno de los principios presupuestarios a que se somete todo presupuesto público, conforme el artículo 5 en relación con el 1 de la citada Ley, es, precisamente, el de programación, que obliga a que se definan objetivos, metas y los productos que se pretende alcanzar, así como los recursos para cumplirlos, de forma que se pueda establecer el costo de alcanzarlos. La evaluación se refiere a esos resultados obtenidos. Cabría afirmar, con base en el Reglamento a la Ley, articulo 75, que los resultados físicos refieren a los bienes producidos y los servicios finales que alcanzaron los órganos ejecutores, valorados respecto de las metas estimadas de producción retenidas para el ejercicio presupuestario que se evalúa. Puesto que estos resultados se valoran respecto de los objetivos proyectados para el ejercicio presupuestario correspondiente, cabe admitir con el criterio legal que se adjunta que la evaluación presupuestaria a cargo del Ministerio de Hacienda es de corto plazo.

Evaluación presupuestaria cuya inclusión legal responde no solo a criterios técnicos, a los imperativos recientes de la técnica presupuestaria, sino también a la incorporación en el Texto Constitucional del concepto de rendición de cuentas y de evaluación de resultados. Dispone la Constitución en su artículo 11 a partir de la reforma introducida por la Ley 8003 de 8 de junio de 2000:

“ARTÍCULO 11.-Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas”.

Texto Constitucional que obliga a todo organismo público a evaluar los resultados de su gestión y a rendir cuentas de su accionar, incluso sobre su actividad financiera.

Ciertamente, la Ley de Administración Financiera de la República no contiene una definición de evaluación presupuestaria ni tampoco refiere expresamente a los mecanismos por medio de los cuales se evalúa el presupuesto. Definición que sí se encuentra en el Reglamento Ejecutivo a la Ley, que en su artículo 2 la define como:

“Evaluación de resultados: Es el proceso comparativo entre lo planificado y lo realizado, desde el punto de vista cualitativo y cuantitativo, mediante la aplicación de medidas de desempeño, verificando el grado de cumplimiento de las previsiones contenidas en los instrumentos de planificación y presupuesto, en relación con los logros obtenidos”.

Nótese que conforme esa definición se compararía lo planificado y lo alcanzado, para verificar el cumplimiento de lo dispuesto en las previsiones presupuestarias y de planificación respecto de los logros alcanzados. Una verificación que es cuantitativa pero también cualitativa. Aspecto que no es gratuito. Por el contrario, el proceso de programación se inscribe en una tendencia en que cobra particular importancia la calidad de la gestión pública y, en particular, de la prestación de los servicios públicos.

Esa valoración de la calidad está presente en las Normas Técnicas sobre Presupuesto, N-1-2012-DC-DFOE, emitidas por la Contraloría General de la República, mediante resolución R-DC-24-2012 de 9:00 hrs. de 26 de marzo de 2012, aplicables a los organismos cuyo presupuesto corresponde aprobar a dicho Organo, Normas que definen esta fase como:

“Evaluación presupuestaria: Fase del proceso presupuestario que comprende el conjunto de normas y procedimientos sistemáticos y ordenados de carácter técnico, legal y administrativo, mediante los cuales se analiza y valora en forma sistemática, objetiva y oportuna los resultados físicos y financieros de la administración de los ingresos y la ejecución de los programas presupuestarios, con criterios de eficiencia, eficacia, economía y calidad. Todo lo anterior de acuerdo con la planificación, la programación y las estimaciones contenidas en el presupuesto institucional aprobado, así como del valor público que la institución debe aportar a la sociedad”.

Con lo cual se enfatiza en los resultados obtenidos por la ejecución de los programas presupuestarios, valorados a partir de criterios de eficacia, eficiencia, economía y calidad.

Valoración que en otros ordenamientos es considerada una parte del control de eficiencia y eficacia presupuestarias. En efectos, en estos ordenamientos, en la fase de control de ejecución presupuestaria se comprende no solo el tradicional control de legalidad, financiero, contable sino también el control de eficiencia, por medio del cual se constata el grado de cumplimiento de los objetivos propuestos en los programas presupuestarios y se verifica el coste efectivo de cada uno de esos objetivos, (así, F. CARRERA RAYA: Manual de Derecho Financiero, III, Tecnos, 1995, p. 119). Cabe señalar que la Ley General Presupuestaria española concibe el control como un instrumento adicional para asegurar la efectividad de esos objetivos, así como que el concepto de evaluación se emplea sobre todo para referirse al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, pero no para el cumplimiento de otros objetivos, objeto del control de eficiencia. Dentro de esta conceptualización el fin último del control es conocer si ha habido una buena gestión financiera.

La Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos tiene como uno de sus pilares que la gestión financiera, ergo la presupuestaria, se realice de conformidad con los principios de economía, eficacia y eficiencia y considerando los intereses generales de la sociedad. El inciso b) del artículo 5 de dicha Ley expresamente indica que la administración de los recursos financieros del sector público se orientará hacia los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley. La consecución de estos principios está en la base del control y la evaluación de la ejecución presupuestaria, a que refiere la citada Ley.

Importa resaltar que la Ley sí acentúa sobre los resultados de la ejecución en relación con los objetivos de los programas presupuestarios. Ese es el objeto del informe de resultados dispuesto en el artículo 51 de la Ley:

“ARTÍCULO 51.- Informe final sobre resultados

Para conocimiento de los Ministros de Hacienda y Planificación Nacional y Política Económica, la Dirección General de Presupuesto Nacional deberá preparar un informe sobre el resultado de los programas ejecutados durante el período económico correspondiente.

Resultados de los programas, concreción de objetivos que se constituye en el resultado físico de la ejecución presupuestaria, sobre el cual la Dirección General de Presupuesto Nacional debe rendir su informe.

De la literalidad del artículo se determina que ese informe se realiza una vez ejecutados los programas y, por ende, fenecido el período presupuestario correspondiente. Luego, que el objeto sobre el que se informa es el resultado final de los programas. Ergo, debe determinarse cuál es ese resultado.

Lo anterior no implica que ese resultado sea apreciado solamente una vez ejecutado el presupuesto al final del período correspondiente. Por el contrario, se ha previsto que la Dirección General de Presupuesto debe dar seguimiento a la ejecución de los programas presupuestarios a efecto de determinar si los objetivos a que estos se refieren se están cumpliendo. Es por ello que uno de los objetivos del Subsistema de Presupuesto, según el artículo 31 de la Ley 8131 es:

“d) Dar seguimiento a los resultados financieros de la gestión institucional y aplicar los ajustes y las medidas correctivas que se estimen necesarias para garantizar el cumplimiento de los objetivos y las metas, así como el uso racional de los recursos públicos”.

El término seguimiento no tiene, evidentemente, una connotación jurídica específica. Pero en el contexto permite considerar que la evaluación, al igual que sucede con el control, es una función continua, sistemática, realizada a intervalos regulares y a través de actos y procesos establecidos por las distintas normas que regulan el proceso presupuestario y dirigidos a determinar, en este caso, el cumplimiento de los objetivos retenidos y de los principios que rigen la gestión financiera, así como los resultados obtenidos. Para lo cual se requiere que los centros gestores del presupuesto informen periódicamente al Sistema respecto de ese cumplimiento, a partir de lo cual este puede establecer correctivos. Por ende, el término indica que el proceso se realiza tanto durante la ejecución del presupuesto (monitoreo) como al concluirse el período presupuestario.

El informe es, ciertamente, un mecanismo para establecer el cumplimiento de los objetivos, el resultado obtenido y el costo incurrido, entre otros elementos.

Un deber de informar que está previsto en la Ley no solo por el numeral 51 antes transcrito. Este numeral establece que la Dirección General de Presupuesto Nacional debe presentar a los Ministros de Hacienda y Planificación Nacional y Política Económica un informe sobre los resultados de los programas ejecutados durante el período económico correspondiente. Ese informe se constituye en el insumo indispensable para que estos Ministros remitan a la Contraloría General de la República los informes que ordena al artículo 52 de la misma Ley. Pero también ese informe es la base de los informes, periódicos, que dichos Ministerios deben aportar a la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos de la Asamblea Legislativa, así como para elaborar el “informe de cierre del ejercicio presupuestario” para la Autoridad Presupuestaria, que dispone el artículo 56 de la misma Ley . Es por ello que los órganos sujetos a la evaluación deben presentar informes, igualmente periódicos, sobre la ejecución presupuestaria que llevan a cabo y los resultados que van alcanzando. Así los informes que los organismos presentan a la Dirección General de Presupuesto Nacional y el que este Órgano elabora permiten el cumplimiento de las funciones de los Ministros de Hacienda y Planificación respecto de los órganos externos de control, sea la Contralorìa General de la República y la Asamblea Legislativa. En último término, que se rinda cuentas al pueblo sobre la gestión financiera realizada.

En la medida en que los numerales antes citados se refieren a una evaluación de resultados de la gestión institucional por parte del Ministerio de Hacienda y del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, artículo 56, que el 55 legal refiere a que los órganos a que se aplica la ley deben elaborar sus informes de gestión, resultados y rendimiento de cuentas siguiendo las disposiciones de ambos Ministerios para evaluar el sector público y que el 52 impone a MIDEPLAN presentar ante la Contraloría el informe final sobre los resultados de la ejecución del presupuesto, el cumplimiento de las metas, los objetivos, las prioridades y acciones estratégicas del Plan Nacional de Desarrollo y su aporte al desarrollo económico-social del país, se hace necesario referirnos en concreto a la evaluación a cargo de ese Ministerio.

No obstante, desde ya, se puede decir que la evaluación propia de la Dirección de Presupuesto es respecto de la planificación operativa y del propio presupuesto que debe dar sustento a ese plan operativo y, por ende, a los objetivos, metas que la acción institucional pretende alcanzar. Esa evaluación no tiene como parámetro inmediato el Plan Nacional de Desarrollo. Por el contrario, podría decirse que es una evaluación inmediata y directa en relación con la planificación institucional a nivel operativo.

En esa medida se diferencia y no se confunde con la evaluación de la planificación que establece la Ley de Planificación Nacional, N. 5525 de 2 de mayo de 1974 y sus reformas.

B-. UNA EVALUACION RESPECTO DE LA PLANIFICACION DEL DESARROLLO NACIONAL

Con el objeto de propiciar el desarrollo económico y social del país, la Ley de Planificación establece un proceso de planificación que implica el diagnóstico continuo de la economía y de las condiciones sociales, de modo que se elaboren políticas y planes de desarrollo económico y social y, en general de desarrollo sostenible. Para lo cual se considera indispensable la coordinación de los planes y programas de los distintos organismos públicos parte del sistema nacional de planificación. Se ordena la elaboración de un Plan Nacional de Desarrollo, que se constituye en el marco de referencia de los planes de inversión de los distintos organismos del sistema (artículo 9), así como planes regionales, sectoriales e institucionales.

El Plan Nacional contiene los fines, objetivos que se pretende alcanzar en un período determinado por la Administración Pública y las empresas públicas. Refleja las políticas públicas consideradas indispensables para alcanzar el desarrollo social y económico y, por ende, hacer realidad el Estado Social de Derecho. Así, el Plan se elabora conforme los lineamientos de política general del Estado establecidos por el Poder Ejecutivo (artículos 4 y 14 de la Ley de Planificación). En ese sentido, la planificación y el Plan Nacional son consecuencia de la potestad directiva del Estado sobre el resto de entidades públicas, potestad que es constitucional y de principio.

EL Plan, y en general la planificación nacional, tiene como objetivos intensificar el crecimiento de la producción y de la productividad del país; promover la mejor distribución del ingreso y de los servicios sociales que presta el Estado; y propiciar una participación cada vez mayor de los ciudadanos en la solución de los problemas económicos y sociales. La Ley prevé que el logro de estos objetivos requiere indispensablemente un proceso de evaluación de los resultados derivados de la ejecución de los planes, políticas y programas. Justamente, el artículo 2 de la Ley de Planificación Nacional dispone en lo que interesa:

“Artículo 2º.- Para alcanzar sus objetivos el Sistema Nacional de Planificación realizará las siguientes funciones:

(…..).

e) Evaluar de modo sistemático y permanente los resultados que se obtengan de la ejecución de planes y política, lo mismo que de los programas respectivos.

f) Elaborar propuestas de política y planes de carácter multiétnicos y pluriculturales como ejes transversales del Sistema Nacional de Planificación, con el fin de construir propuestas que promuevan la igualdad étnica, y una evaluación sistemática de su aplicación”.

De modo que la evaluación es concomitante a todo proceso de planificación. Pero también a toda política pública. Como señala el Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación, Decreto Ejecutivo N. 37735 de 6 de mayo de 2013, la evaluación es una de las fases del ciclo de la planificación. Esta norma define esa evaluación como:

“ 21) Evaluación: proceso limitado en tiempo y alcance con el que se valoran de manera sistemática políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo en ejecución o concluidos y en aplicación de criterios preestablecidos.”

Evaluación de políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo en aplicación de criterios preestablecidos por el artículo 64, inciso c) de ese Reglamento: los objetivos y las metas del PND y de otros instrumentos de planificación.

Una evaluación dirigida a asegurar el mejor servicio público en términos de eficiencia y calidad del servicio para la mayor parte de la población. Todo con el objeto de asegurar el desarrollo económico dentro del objetivo de redistribución de la riqueza, de equidad y respeto de las particularidades culturales y étnicas que funda el Sistema de Planificación. Se trata, entonces, de una evaluación de planes y políticas públicas en función de las estrategias relativas al desarrollo del país. De allí que el segundo párrafo del artículo 52 de la Ley 8131 obligue a MIDEPLAN a presentar a la Contraloría General un informe en relación con el Plan Nacional de Desarrollo y una valoración de los resultados del presupuesto en lo que atañe al desarrollo económico social:

“También, a más tardar en esa misma fecha, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica remitirá, a la Contraloría General de la República, el informe final sobre los resultados de la ejecución del presupuesto, el cumplimiento de las metas, los objetivos, las prioridades y acciones estratégicas del Plan Nacional de Desarrollo y su aporte al desarrollo económico-social del país”.

El tercer párrafo de ese numeral reafirma esa diferencia en torno a la evaluación a cargo de MIDEPLAN, precisando que es un informe sobre el cumplimiento de las acciones estratégicas, pero reafirma que ese informe debe contener elementos para medir la efectividad de los programas, el costo unitario de los servicios y la eficiencia en el uso de los recursos públicos.

Puesto que la evaluación que corresponde a MIDEPLAN está relacionada con el proceso de planificación, se sigue que esa evaluación será ejecutada respecto de los entes y órganos sujetos al proceso de planificación que establece la Ley de Planificación Nacional. A contrario sensu, si un organismo no está sujeto al Plan, tampoco MIDEPLAN podrá evaluar en los términos que establece la Ley de Planificación. Aspecto que se analizó en el dictamen C-125-2003 de 6 de mayo antes citado y en el C-228-2009 de 25 de agosto de 2009. En el primero de dichos dictámenes concluimos acerca de esta evaluación:

“1.- De conformidad con las Leyes de Planificación Nacional, N° 5525 de 2 de mayo de 1974, y de Administración Financiera y de Presupuestos Públicos, N° 8131 de 4 de setiembre de 2001, los Ministerios de Gobierno, así como cualquier órgano que integre la Administración Central del Estado, en los términos de esta Ley, están sujetos al Plan Nacional de Desarrollo y son objeto de evaluación por parte del Ministerio de Planificación y Política Económica.

2.- Esa sujeción no puede predicarse respecto de los órganos constitucionales, en razón de los principios de separación de poderes e independencia de funciones que rigen su accionar y las relaciones con el Poder Ejecutivo.

3.- Los entes autónomos, semiautónomos y las empresas públicas como parte de la Administración Descentralizada del Estado están sujetos al Plan Nacional de Desarrollo y pueden ser objeto de evaluación por parte de MIDEPLAN, con las salvedades que se indican de seguido.

4.- Dado que la autonomía de gobierno que la Constitución les reconoce no está sujeta a la Ley, la Caja Costarricense de Seguro Social y las universidades estatales no están sujetas al Plan Nacional de Desarrollo.

5.- Dichas entidades están obligadas a suministrar información al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, pero no pueden ser objeto de evaluación por parte de ese órgano ministerial.

6.- En razón de la amplia autonomía que la Constitución les garantiza y que ha sido desarrollada por la jurisprudencia constitucional, las municipalidades no están sujetas a una planificación elaborada por el Poder Ejecutivo. Lo cual implica que mientras el Plan Nacional de Desarrollo no sea aprobado por ley, no pueden resultar vinculadas por éste. Las municipalidades están obligadas a presentar los informes que prevé la Ley de Administración Financiera, pero esa presentación no faculta a MIDEPLAN a evaluar la actividad municipal en los términos en que dicha Ley lo establece.

Conclusiones que deben ser reafirmadas en tanto permiten establecer el ámbito de competencia de MIDEPLAN en orden a la evaluación y respecto de la información que dicho órgano requiere para elaborar los informes a que le obliga la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

C-. EN ORDEN AL AMBITO COMPETENCIAL DEL MINISTERIO DE HACIENDA

Es interés de los consultantes que se defina el ámbito de competencia de la Dirección General de Presupuesto Nacional respecto del Ministerio de Hacienda y frente a la administración descentralizada, las empresas públicas, las municipalidades, las universidades y la Caja Costarricense de Seguro Social.

La Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República establece el presupuesto del Estado; comprende, así, el presupuesto de los diferentes Poderes públicos y órganos constitucionales, así como los órganos de estos. Mediante dicho presupuesto el Estado financia otros organismos públicos que, en consecuencia, resultan concernidos por la Ley y por el proceso presupuestario. Lo que podría llevar a considerar que existe una competencia de principio de la Dirección General de Presupuesto Nacional y del Ministerio de Hacienda sobre las distintas fases del proceso presupuestario. Máxime que la citada Dirección General tiene una competencia derivada del artículo 177 constitucional.

Empero, el régimen del proceso presupuestario deriva fundamentalmente de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, que, como es conocido, por propia disposición del artículo 1 de dicha Ley, no establece un ámbito de aplicación uniforme. Falta de uniformidad que no solo es en orden a la aplicación de disposiciones específicas de la Ley sino que se constituye en un límite para el ejercicio de las competencias de los órganos de la Administración Financiera del Estado. Dependiendo del ámbito de aplicación, así podrá afirmarse o no la competencia de la Dirección General y otros órganos del Ministerio de Hacienda. Además, en la determinación del ámbito de la Ley y de la competencia del Poder Ejecutivo en tratándose de otros organismos del Estado debe estarse a lo dispuesto por la Sala Constitucional, al conocer de las consultas facultativas sobre el proyecto de ley que le dio origen.

Conforme a lo anterior, cabe señalar que si bien todos los distintos programas y partidas inscritas en el presupuesto deben ser objeto de evaluación, esa evaluación no siempre es competencia de la Dirección General de Presupuesto. Por el contrario, cabe afirmar dicha competencia plena en relación con la Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias, según la conceptualización del artículo 1 inciso a) de la citada Ley 8131. Por el contrario, tratándose de los otros Poderes y órganos constitucionales y auxiliares a que refiere el inciso b), debe admitirse que son estos Poderes y órganos los encargados de realizar la evaluación presupuestaria; por ende, evaluar el resultado de cada uno de los programas que financia el Presupuesto Nacional.

Interpretación que encuentra fundamento en la resolución de la Sala Constitucional que valoró la constitucionalidad del proyecto de ley que dio origen a la Ley 8131. En efecto, en la sentencia N. 919-1999 de 9:15 hrs. del 12 de febrero de 1999, la Sala enfatizó en que el principio de separación de funciones impide considerar que los órganos del inciso b) constituyan parte del Gobierno Central para efectos de la aplicación de la Ley, así como que es este principio el que determina la extensión de las competencias de los órganos del Poder Ejecutivo sobre la ejecución y control del presupuesto que es asignado. Refiriéndose a la posibilidad de la Dirección General de Presupuesto de participar en la programación presupuestaria de estos órganos, manifestó la Sala en dicha resolución:

“Sobre el particular, debe decirse que la independencia funcional, propia de los órganos mencionados en el inciso b) del artículo 1° del proyecto (Poder Judicial, Poder Legislativo, Tribunal Supremo de Elecciones, etc.), impone la necesidad de que los mismos puedan disponer de un margen suficientemente amplio de autodeterminación, en los aspectos propios de sus competencias específicas, así como en todos aquellos que por su importancia favorezcan dicha independencia. Uno de tales aspectos es el referente a la elaboración de los presupuestos de cada uno de estos órganos, así como a la programación de su ejecución, aspectos éstos que inciden ampliamente sobre la esfera de autodeterminación del órgano, pues lo eximen de la posibilidad de verse supeditado a la influencia que en determinado momento pueda ejercer el Poder Ejecutivo sobre sus decisiones, utilizando el presupuesto como mecanismo de presión. En ese sentido, en materia presupuestaria, la independencia de los órganos constitucionales se refleja en la posibilidad de que sean los mismos los que elaboren su plan anual de gastos, así como la programación de su ejecución, de acuerdo con las necesidades propias de cada institución. Supeditar las referidas atribuciones a la actuación previa del Ejecutivo equivale a cercenar una de las principales garantías de independencia de que disponen tales órganos, y que les permite realizar efectivamente sus funciones activas y contraloras. Dada la definición, que el proyecto contiene, de Gobierno Central, esta norma resulta inconstitucional según lo dicho en el considerando II de esta sentencia”.

Si la programación presupuestaria en sus diferentes fases corresponde a esos órganos, se entiende que también les compete evaluarse. Facultad que abarca la evaluación de sus acciones estratégicas, en el tanto el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica encuentra como límite de su función evaluadora de la planificación, la independencia funcional de esos órganos, tal como se indicó en el dictamen C-125-2003 de repetida cita.

No obstante, puesto que la evaluación de estos programas presupuestarios de los Poderes y órganos constitucionales y sus auxiliares debe estar comprendida en el informe de resultados que la Dirección General debe presentar el Ministerio de Hacienda, sobre estos órganos pesa una obligación legal de remitirle el resultado de su propia evaluación, a lo cual nos referiremos más adelante. Es por ello que en el dictamen C-228-2009 de 25 de agosto de 2009 indicamos en lo que interesa:

“Dentro de los numerales que prevén un deber de informar se encuentra, ciertamente, el artículo 51 de la Ley. Esta norma dispone que la Dirección General de Presupuesto Nacional preparará un informe para los Ministros de Hacienda y Planificación Nacional y Política Económica sobre los resultados de los programas ejecutados durante el período económico correspondiente.

Ahora bien, importa el ámbito orgánico de este informe. Si tomamos en cuenta el contexto del artículo 51, se determina que su ámbito de aplicación está dado por los organismos que encuentran financiamiento en la Ley de Presupuesto. En efecto, el artículo 51 forma parte del Capítulo II: Proceso Presupuestario, Sección III intitulada Control y Evaluación del Presupuesto de la República. Sección que regula la emisión de las normas técnicas para el control y evaluación de la ejecución de la Ley de Presupuesto, artículo 49, así como la liquidación contable del presupuesto nacional (artículo 50). Por demás, si bien la Dirección General de Presupuesto Nacional tiene la facultad de emitir criterios sobre el proceso de programación, presupuestación y evaluación presupuestaria del sector público, el dictado de normas técnicas sobre estos temas está referido a la Administración Central (artículo 32). Por consiguiente, lo que puede normar es la evaluación del presupuesto nacional. Respecto del resto del sector público sólo puede dar asesoría. Máxime que el inciso h) del artículo 51 expresamente restringe su competencia en materia de control y evaluación a los planes y presupuestos de la Administración Central. De lo que se sigue que aún cuando la Ley 8131 fuera plenamente aplicable al INS, a este no le resultaría aplicable el numeral 51.(NOTA DE SINALEVI: El texto refiere el inciso h) del artículo 51. Siendo lo correcto el inciso h) del artículo 32.

Por el contrario, dado que para la Ley y conforme esa sentencia, “Administración Central” comprende los distintos órganos del Poder Ejecutivo, debe entenderse que la competencia de evaluación de la Dirección General de Presupuesto Nacional abarca el presupuesto asignado a los distintos órganos desconcentrados de ese Poder, incluidos aquéllos que tienen personalidad jurídica instrumental. Procede recordar que los presupuestos de esas personas instrumentales se incorporarán a la Ley de Presupuesto a partir de la entrada en vigencia de la Ley Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, N° 9524 del 7 de marzo de 2018.

Es pretensión de los consultantes que se establezca si las competencias en materia de evaluación de la Dirección General de Presupuesto Nacional se extienden a los entes a que se refieren los incisos c) y d) de la Ley 8131. Duda que se generaría por la redacción de la Sección V relativa a la Evaluación, que se refiere a los entes y órganos de los incisos a), b), c) y d) del artículo 1, lo que permitiría comprender entes y órganos financiados por presupuestos aprobados por la Contraloría General de la República.

Es preciso señalar que la obligación que la Ley establece a estos entes es de proporcionar información a los Ministerios de Hacienda y de Planificación. Los artículos 55 y 57 no disponen esa información respecto de la Dirección General de Presupuesto:

“ARTÍCULO 55.- Informes sobre evaluación.

Las entidades y los órganos indicados en los incisos a), b), c) y d) del artículo 1 de esta Ley, presentarán los informes periódicos y finales de evaluación física y financiera de la ejecución de los presupuestos, así como los informes de gestión, resultados y rendimiento de cuentas, conforme a las disposiciones tanto del Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica como de la Contraloría General de la República, para los efectos de evaluar el sector público. Las fechas para presentar los informes periódicos serán fijadas por el Reglamento de esta Ley. Sin embargo, los informes finales deberán presentarse a más tardar el 1° de marzo de cada año.

Estos órganos establecerán la coordinación necesaria a fin de que los requerimientos de información sean lo más uniformes posible y consistentes con las necesidades de cada uno, sin que esto implique duplicidad de funciones.

ARTÍCULO 57.- Suministro de información

Las entidades y los órganos comprendidos en el artículo 1 de esta Ley estarán obligados a suministrar la información económica, financiera y de ejecución física de los presupuestos, que el Ministerio de Hacienda les solicite para el cumplimiento de sus funciones”

Es de advertir, como se señaló en el dictamen C-228-2009 de 25 de agosto de 2009, que la obligación de informar no implica que los entes estén sujetos a la evaluación del Ministerio de Hacienda; como se dijo allí: “no todo deber de informar está referido a esa evaluación”. En efecto, el deber de informar no está referido exclusivamente a la evaluación del presupuesto o de las políticas públicas.

Existe un deber de informar que puede derivarse directamente de los principios de publicidad y transparencia y de la obligación de rendir cuentas y que se aplica a todos los órganos del Estado y a todo ente público.

La información que se brinda al Ministerio de Hacienda permite concretizar uno de los fines de la Ley de Administración Financiera, artículo 3 inciso b), que es contar con información oportuna y confiable sobre el comportamiento financiero del sector público nacional y no únicamente del sector central. Información que no solo permite la evaluación de la gestión sino la toma de decisiones financieras.

Por otra parte, el deber de informar no solo está referido al ámbito de competencia de la Dirección General de Presupuesto Nacional. Dentro de la información que los entes deben suministrar al Ministerio de Hacienda está comprendida la necesaria para la integración de las cifras contables del sector público en el Sistema de Cuentas Nacionales y proveer la información que se requiera para este efecto, artículo 91: registro sistemático de todas las transacciones que afecten la situación económica financiera del sector público, posibilitar la integración de las cifras contables del sector público en el Sistema de Cuentas Nacionales, establecer el estado de la deuda pública, los estados consolidados del sector público y sobre la gestión financiera consolidada del sector público.

Nótese que este objetivo, la necesidad de establecer los estados consolidados del sector público, artículo 95, de establecer el estado de la deuda pública y el análisis de la gestión financiera consolidada del sector público, artículo 96, determina la obligación de todos los entes y órganos del artículo 1 de suministrar la información que requiere la Contabilidad Nacional.

Y es que entre los informes que el Ministerio de Hacienda debe presentar a la Contraloría se encuentran no solo el relativo a la evaluación del presupuesto, sino el resultado contable del período, el estado de tesorería, el estado de la deuda pública interna y externa. De allí el deber de proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios, que se impone incluso a los entes del inciso d).

La información que se suministra al Ministerio de Hacienda permite, además, establecer la programación macroeconómica, artículo 20 de la Ley 8131, puesto que esta consiste en la evaluación y proyección del estado de la economía a efecto de elaborar estrategias de orden económico y social. Variables económicas y sociales que se conocen con la información sectorial y parcial, que es relativa y elaborada por parte de estos entes de la administración descentralizada.

De ese modo, cabría decir que la sujeción de los entes descentralizados concierne el deber de informar al Ministerio de Hacienda. Pero que ese deber no se dobla a una evaluación de sus resultados presupuestarios por parte del Ministerio de Hacienda.

Falta de competencia de la Dirección General, según lo indicado. Pero también de la Autoridad Presupuestaria. De conformidad con el artículo 21 de dicha Ley, la función de este órgano colegiado está referida a la formulación de las directrices y lineamientos generales y específicos de política presupuestaria, para los organismos de los incisos a, b) y c) del artículo 1 de la Ley, así como velar por el cumplimiento de esas directrices, artículo 21. Si bien el artículo 24 de la Ley dispone que los entes descentralizados sujetos a la competencia de la Autoridad le remitirán sus documentos presupuestarios, lo cierto es que esa remisión es para que el Órgano Colegiado determine si han cumplido las directrices y lineamientos, generales y específicos, de la política presupuestaria. La Autoridad informa a la Contraloría sobre los resultados de esta verificación, Verificación e informe que se realiza en fase de formulación de presupuesto.

¿Significa lo anterior que los entes de los incisos c) y d) del artículo 1 de la Ley 8131 no deben evaluar sus presupuestos? Se ha indicado que la evaluación es parte del proceso presupuestario, que es consecuencia de la obligación de rendir cuentas; por lo que la respuesta es negativa. Por el contrario, cabe afirmar que deben evaluarse aplicando las Normas Técnicas que al respecto haya emitido la Contraloría General de la Republica. Normas que establecen la evaluación como una responsabilidad del jerarca, de los titulares subordinados y de los demás funcionarios de la entidad y que no disponen que esa evaluación corresponda a órganos externos o que estos participen en esa evaluación de los entes a los que dichas Normas se aplican.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. Evaluar los resultados de la gestión presupuestaria y rendir cuentas es una obligación que la Constitución Política impone a toda Administración Pública, Central o Descentralizadas, con independencia del grado de autonomía que la misma Constitución le garantice.

2-. La evaluación se refiere a los resultados físicos y financieros obtenidos, conceptuando los primeros como los bienes producidos y los servicios finales que alcanzaron los órganos o entes en la ejecución de cada programa presupuestario, valorados respecto de las metas estimadas de producción retenidas para el ejercicio presupuestario que se evalúa.

3-. Los programas del Poder Ejecutivo financiados con el Presupuesto Nacional deben ser evaluados por la Dirección General de Presupuesto Nacional. Por el contrario, los órganos del inciso b) del artículo 1 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos realizan la evaluación de sus programas presupuestarios, pero están obligados a informarle del resultado a que lleguen.

4-. Con esos insumos, la Dirección elabora un informe final sobre los programas ejecutados durante el período presupuestario correspondiente. Informe que se dirige a los Ministros de Hacienda y de Planificación Nacional y Política Económica.

5-. Ese informe se constituye en el insumo indispensable para que estos Ministros remitan a la Contraloría General de la República los informes que les ordena al artículo 52 de la misma Ley. Asimismo, es la base de los informes, periódicos que dichos Ministros deben aportar a la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos de la Asamblea Legislativa, así como para el “informe de cierre del ejercicio presupuestario” para la Autoridad Presupuestaria, que dispone el artículo 56 de la misma Ley. En último término, que se rinda cuentas al pueblo sobre la gestión financiera realizada.

6-.Si bien el proceso de evaluación se plasma en el citado informe final del artículo 51 de la Ley, es lo cierto que la evaluación es un proceso continuo y sistemático, que durante el ejercicio presupuestario puede llevar a la aplicación de medidas correctivas destinadas a garantizar el cumplimiento de los objetivos o a mejorar el uso racional de los recursos públicos.

7-. El parámetro de evaluación del presupuesto contempla la planificación operativa, los programas presupuestarios con los objetivos, metas que allí se establecen. En ese sentido, es una evaluación distinta a la que corresponde al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.

8-. La evaluación de la planificación que establece la Ley de Planificación Nacional, N. 5525 de 2 de mayo de 1974 está referida a las políticas públicas, a los objetivos de la planificación del desarrollo económico y social, y en particular de las prioridades y acciones estratégicas del Plan Nacional de Desarrollo y otros instrumentos de planificación. Por lo que requiere que el evaluado esté sujeto a ese Plan.

9-.El deber de informar que la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos establece para los entes de los incisos c) y d) de su artículo 1 tiene como objeto el cumplimiento de las funciones propias del Ministerio de Hacienda.

10-. Dicho deber de informar no implica sujeción a una competencia de evaluación ejercida por la Dirección General de Presupuesto Nacional. Por el contrario, corresponde al propio ente evaluarse en los términos en que lo establecen las Normas Técnicas dictadas por la Contraloría General de la República.

Atentamente,

Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora General Adjunta

MIRCH/gt

C-215-2019

PRESUPUESTO. PROCEDIMIENTO. FASE DE CONTROL. FASE DE EVALUACION PRESUPUESTARIA. EVALUACIÓN DE PLANIFICACION. EVALUACION PRESUPUESTARIA DE LOS ENTES DESCENTRALIZADOS Y EMPRESAS PUBLICAS. COMPETENCIA

Mediante oficio N. DGPN-SD-401-2018 STAP-1590-2018 de 6 de noviembre de 2018, el Subdirector General de Presupuesto Nacional y la Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, consultan el criterio de la Procuraduría General de la República sobre los siguientes temas:

2- En relación con lo anterior ¿evaluación y seguimiento a tenor de la Ley N.° 8131 puede interpretarse como sinónimos?

La Procuraduría analiza lo consultado partiendo de que la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, N. 8131 de 18 de septiembre de 2001, establece como parte del proceso presupuestario la evaluación de los resultados presupuestarios a cargo de la Dirección General de Presupuesto Nacional respecto de los órganos que integran la Administración Central del Estado, según el artículo 1 de la misma Ley. Sin perjuicio del deber de informar que les impone la Ley, corresponde a cada uno del resto de los órganos y entes sujetos a la Ley evaluar los resultados de la ejecución de sus presupuestos. Evaluación que es distinta a la que corresponde al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica en orden a la planificación y políticas públicas.

Por dictamen N. C-215-2019 de 1 de agosto, la Procuraduría concluye que: