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Opinión Jurídica : 073 - del 30/07/2019
30 de julio, 2019
OJ-073-2019
Señor
Leonardo Alberto Salmerón Castillo
Jefe de Área a.i.
Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos
Económicos
Asamblea Legislativa
Estimado señor:
Me refiero al atento oficio N.
AL-CPOECO-C-14-2019 de 4 de junio último, mediante el cual comunica que la
Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicas acordó consultar el
criterio de la Procuraduría General de la Repúblico, sobre el proyecto de ley intitulado,
“Adición de un nuevo inciso g) al artículo 132 de la Ley Orgánica del Banco
Central de Costa Rica, Ley N. 7558, de 3 de noviembre de 1995 y sus reformas,
que se tramita bajo el Expediente N. 20522.
De previo a referirnos al fondo de
proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene
carácter vinculante, dado que la consulta se plantea respecto de un proyecto
que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde
exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su
solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo,
en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente
le es atribuida.
Asimismo, cabe aclarar que el plazo de
ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos
encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de
Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución
autónoma).
El presente proyecto de ley tiene como objeto adicionar una
excepción a la prohibición contenida en el artículo 132 de la Ley Orgánica del
Banco Central. Excepción que permitiría a las comisiones legislativas establecidas
con base en el inciso 23 del artículo 121 de la Constitución Política, el
acceso a documentos, informes u operaciones de las entidades fiscalizadas por
la Superintendencia General de Entidades Financieras. Propuesta que debe ser
examinada de conformidad con los principios y disposiciones constitucionales
que rigen el acceso a la información pública y a la información privada. Lo
anterior tomando en cuenta que constituye un derecho fundamental la libertad de
acceso a la información que sea de interés público, derecho que tiene como
restricción la imposibilidad de acceso a la información de interés privado,
protegida por la garantía de inviolabilidad. Lo que no excluye que el
ordenamiento establezca excepciones
La Procuraduría analiza el proyecto de ley a partir de los
siguientes elementos:
A-. La información de las
entidades financieras fiscalizadas es confidencial.
B-. Las amplias facultades
de las Comisiones de Investigación legislativas tienen como límite los derechos
fundamentales de las entidades financieras fiscalizadas.
A-.
CONFIDENCIALIDAD DE LA INFORMACION SOBRE ENTIDADES FISCALIZADAS
La Superintendencia
General de Entidades Financieras (SUGEF) ejerce una competencia dirigida a
mantener la estabilidad, solvencia y liquidez del sistema financiero del país.
En cumplimiento de esos fines, la SUGEF fiscaliza y supervisa entidades
financieras, para lo cual tiene acceso a información económica, comercial,
financiera de las entidades que fiscaliza.
Para efectos del ejercicio de las competencias de
fiscalización de la SUGEF otorgadas en la Ley Orgánica del Banco Central de
Costa Rica, el término entidad financiera está referido a las entidades
financieras que realizan intermediación
financiera, sea aquellas entidades financieras cuya actividad es la captación de recursos financieros del público con el fin de destinarlos
al crédito e inversión en valores. Según lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley Orgánica del
Banco Central:
“Para efectos
de esta ley, se entiende por intermediación financiera la captación de recursos
financieros del público, en forma habitual, con el fin de destinarlos, por
cuenta y riesgo del intermediario, a cualquier forma de crédito o inversión en
valores, independientemente de la figura contractual o jurídica que se utilice
y del tipo de documento, registro electrónico u otro análogo en el que se
formalicen las transacciones”.
El término entidad financiera fiscalizada abarca
-según el artículo 117 de la Ley- las entidades bancarias, las empresas
financieras no bancarias, las mutuales de ahorro y préstamo, las cooperativas
de ahorro y crédito y las asociaciones solidaristas,
así como cualquier otra entidad que esté autorizada para realizar
intermediación financiera. No comprende, ciertamente, todas las entidades que
realizan una actividad financiera en el país, sino solo las que pueden ser
consideradas intermediarias financieras.
La naturaleza, pública o privada, del ente es
irrelevante a efectos de la intermediación que se fiscaliza. En consecuencia,
elemento importante por considerar es que la SUGEF tiene acceso a información
no solo de entes públicos sino también de entes privados, en la medida en que
ejercen intermediación financiera.
La
Superintendencia ejerce funciones de fiscalización sobre entidades no
financieras en virtud de disposiciones legales específicas. Es el caso de lo
dispuesto en los artículos 15 y 15 bis de la Ley sobre estupefacientes,
sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas,
legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo. Supervisión que se
ejerce no en razón de la estabilidad, solvencia y liquidez del sistema
financiero sino en prevención de la legitimación de capitales, el
financiamiento al terrorismo y el financiamiento de la proliferación de armas
de destrucción masiva (dictamen C-033-2019 de 12 de febrero de 2019). Importa
resaltar, para efectos de esta consulta, que estas entidades no son entidades
financieras aun cuando sean fiscalizadas. Y no les está permitido ejerce
intermediación financiera. Por consiguiente, la información a que se refiere el
proyecto de ley no cubre la información de estas entidades fiscalizadas, porque
no pueden ser consideradas intermediarios financieros.
Las entidades financieras fiscalizadas están
obligadas a suministrar a la Superintendencia información sobre su actividad;
en general, deberán suministrar toda la información que la Superintendencia
requiera para el ejercicio de sus competencias. Lo que comprende sus estados
financieros y económicos, contabilidad, informes de auditoría interna y
externa, operaciones realizadas. Incluye, necesariamente, información sobre su
actividad crediticia, los créditos otorgados a personas físicas y jurídicas,
manifestación de la actividad de intermediación financiera.
La
información que recabe la Superintendencia relativa a documentos, informes u
operaciones de las entidades financieras fiscalizadas no puede ser objeto de
divulgación o comunicación a terceros. Le resulta prohibido a la
Superintendencia y a sus funcionarios el suministrar a terceros no autorizados
la referida información. Dispone el artículo 132 de la Ley 7558:
“Artículo
132.- Prohibición
Queda prohibido al Superintendente, al Intendente, a los miembros del Consejo
Directivo, a los empleados, asesores y a cualquier otra persona, física o
jurídica, que preste servicios a la Superintendencia en la regularización o
fiscalización de las entidades financieras, dar a conocer información
relacionada con los documentos, informes u operaciones de las entidades
fiscalizadas. La violación de esta prohibición será sancionada según lo
dispuesto en el artículo 203 del Código Penal. Tratándose de funcionarios de la
Superintendencia constituirá, además, falta grave para efectos laborales.
Se exceptúan de la prohibición anterior:
a) La
información que la Superintendencia deba brindar al público en los casos y
conforme a los procedimientos expresamente previstos en esta ley.
b) La
información requerida por orden de autoridad judicial competente.
c) La
información solicitada por la Junta Directiva del Banco Central, por acuerdo de
por lo menos cinco de sus miembros, en virtud de ser necesaria para el
ejercicio de las funciones legales propias de ese órgano. En estos casos, los
miembros de la Junta Directiva y demás funcionarios del Banco Central estarán
sujetos a la prohibición indicada en el párrafo primero de este artículo.
d) La
información de interés público, calificada como tal por acuerdo unánime del
Consejo Directivo.
e) La
información que requiera la Contraloría General de la República en ejercicio de
sus atribuciones.
(Así adicionado
el inciso anterior por el artículo 67 de la Ley N° 8422 Ley contra la
Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, de 6 de octubre
de 2004)
f) La
información que requiera la (UIF), del Instituto Costarricense sobre Drogas, en
ejercicio de sus atribuciones para combatir la legitimación de capitales y el
financiamiento al terrorismo.
(Así adicionado
el inciso anterior por el artículo 3°, aparte b) de la Ley de Fortalecimiento
de la Legislación contra el Terrorismo, N° 8719 de 4 de marzo de 2009)
Salvo en los casos que esta ley establece, ningún funcionario de la
Superintendencia o miembro del Consejo Directivo podrá hacer público su
criterio acerca de la situación financiera de las entidades fiscalizadas.
Sin perjuicio de las sanciones aplicables, el Superintendente deberá informar
al público, por los medios y en la forma que estime pertinentes, sobre
cualquier persona, física o jurídica, nacional o extranjera, que realice
actividades de intermediación financiera en el país sin estar autorizada de
conformidad con esta ley”.
De la interpretación
literal de dicho artículo, habría que concluir que:
·
Se establece la
confidencialidad de documentos, informes, información que la SUGEF tiene en su
poder.
·
Esa confidencialidad
está establecida en relación con la información de las entidades financieras
fiscalizadas. Por consiguiente, no cubre la información de entidades
fiscalizadas que no sean entidades financieras.
·
No toda la información
de esas entidades es confidencial. Cuando esta información es de interés
público la información puede comunicarse al público.
·
La Superintendencia
solo puede comunicar la información recibida en los supuestos que la propia Ley
N. 7558 establece, o bien, cuando la información ha sido calificada de interés
público por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero.
·
Las excepciones han
sido establecidas considerando el ejercicio de las competencias constitucional
o legalmente establecidas en favor de los organismos a quien la SUGEF puede
comunicar la información.
·
La causa que determina la comunicación de la
información es precisamente el ejercicio de funciones de regulación o
fiscalización en un caso determinado.
·
El artículo 132 de mérito
se refiere a información de las entidades financieras, no a la información de
las personas deudoras de esas entidades.
·
La información que la Superintendencia tiene de
estos deudores es regulada por el artículo 133 de la misma Ley Orgánica del
Banco Central. Por consiguiente, las excepciones del artículo 132 no abarcan la
información de esos deudores.
Puesto
que la confidencialidad no abarca toda la información de la entidad financiera
fiscalizada, importa resaltar que el legislador ha dispuesto que determinada
información de esa entidad debe ser suministrada al público. Las entidades
financieras están obligadas a publicar sus estados financieros, así como
informes de las auditorías externas y los documentos que la Superintendencia
establezca. La negativa a proporcionar esa información en los plazos o forma
establecidos constituye una infracción sancionable con la prohibición de
participar en el mercado cambiario por un período de uno a noventa días o con
la obligación de encajar el 100% de todos los recursos provenientes del
incremento de sus pasivos por un período de uno a noventa días, según lo
dispone el artículo 155, inciso a iii), de la Ley Orgánica del Banco Central
de Costa Rica. Esa publicidad puede abarcar otra información sobre su situación
jurídica, económica y financiera, pero también sobre los costos de los
servicios y operaciones activas y pasivas. Por demás, se reconoce por ley la
facultad tanto de la SUGEF como del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema
Financiero para
definir qué otra información debe ser suministrada por la entidad
fiscalizada al público.
Si existe obligación de publicar esa información, es
evidente que esta no está cubierta por el deber de confidencialidad. Y ello con
independencia de que la entidad financiera fiscalizada constituya una persona
jurídica privada o pública.
Por otra parte, debe tomarse en consideración que para la Sala Constitucional en el tanto la información sea de interés público, por estar involucrados entes públicos o bien, fondos públicos o de origen público, la información sobre el intermediario financiero debe ser suministrada por la SUGEF. Así, en la sentencia N. 9855-2005 de 9:15 hrs. de 29 de julio de 2005 estimó el recurso de Amparo de un particular que pretendía acceso a información sobre la situación financiera del Banco Nacional de Costa Rica, respecto de supuestas pérdidas sufridas por el otorgamiento de determinados créditos. La Sala estima que la información solicitada es de interés público no solo porque “el funcionamiento de la banca nacionalizada -la forma en que se emplean sus recursos- es de interés público, sino también la adecuada fiscalización que de tal funcionamiento haga la Superintendencia General de Entidades”. La sentencia reafirma que todos los habitantes del país tienen derecho a conocer “la información relacionada con la gestión de los funcionarios y administradores del Banco como institución pública, así como con la fiscalización del destino de los recursos públicos y a la transparencia como garantía para los ahorrantes e inversores, fuente de confianza en el sistema”.
La SUGEF debe respetar, entonces, el derecho de acceso a la información de interés público, por su rango constitucional, por sobre la confidencialidad de parte de esa información dispuesta en el numeral 132 que nos ocupa.
En el caso específico objeto de Amparo, la Sala consideró, además, que la Superintendencia no había razonado por qué resultaba comprendido dentro del artículo 132 el suministro de la información solicitada, concerniendo esta un ente público y recursos públicos.
Aspecto que es importante. Tratándose del sistema
financiero para el cual un elemento fundamental es la confianza, la
confidencialidad de la información satisface no solo al titular de la
información sino también el orden público económico. Aspecto que, consideramos,
debe ser valorado frente a la propuesta de incluir entre las excepciones la
referida a las comisiones de investigación de la Asamblea Legislativa.
B-. LA INFORMACION PRIVADA CONSTITUYE UN LÍMITE PARA LA
COMISION DE INVESTIGACION
Se
pretende adicionar un inciso g) al artículo 132 de manera que se exceptúe la
confidencialidad tratándose de las comisiones de la Asamblea Legislativa.
Dispondría el inciso g) que se agregaría como excepción a la confidencialidad:
“g) La información que requieran las comisiones de la Asamblea
Legislativa, de conformidad con el inciso 23) del artículo 121 de la
Constitución Política, para los asuntos específicos que se encuentren
investigando”.
La referencia al inciso 23 del numeral 121 constitucional determina
que las comisiones excepcionadas serían las de investigación nombradas en
ejercicio del control político. Dispone la Constitución en lo que interesa:
“ARTÍCULO 121.- Además de las otras
atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la
Asamblea Legislativa:
(…).
23) Nombrar Comisiones de su seno para que
investiguen cualquier asunto que la Asamblea les encomiende, y rindan el
informe correspondiente.
Las Comisiones tendrán libre acceso a
todas las dependencias oficiales para realizar las investigaciones y recabar
los datos que juzgue necesarios. Podrán recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer
ante sí a cualquier persona, con el objeto de interrogarla”;
La constitución de comisiones de
investigación se ha convertido en el mecanismo de control privilegiado de los
Parlamentos contemporáneos. Máxime que a
través de estas comisiones no se controla exclusivamente al Gobierno, sino que
el Parlamento puede controlar también al resto de organizaciones públicas:
entes administrativos, entes corporativos, empresas públicas. Además, las
comisiones pueden investigar cualquier asunto de interés público.
Se reconoce que, como forma de control
político, la formación de una comisión investigativa responde a criterios de oportunidad política libremente valorados por el
Parlamento. Este escoge a quién investiga, cuándo investiga, cómo investiga y
cómo valora lo investigado. EL Parlamento ejerce control motivado en razones
políticas y dirigido por un fin político: sentar responsabilidad política, en relación
con asuntos de interés público: “…Simplemente, las comisiones son órganos impulsados por móviles
políticos, están al servicio de finalidades políticas”, en criterio de la Sala
Constitucional, resolución N. 2875-2006 de 14:44 hrs.
del 1 de marzo de 2006.
No se trata de
un control de legalidad o de la valoración de una situación a partir de
criterios técnicos o científicos que, en todo caso, no son del resorte del
Parlamento. Criterios técnicos que, por el contrario, deben guiar la actuación
de la SUGEF.
Como forma de control, la comisión de investigación
permite a la Asamblea informar al pueblo sobre los asuntos públicos objeto de
investigación. Ha indicado la Sala Constitucional al respecto:
“La labor de una Comisión Investigadora, va dirigida a formar opinión
pública, a través del debate nacional de un determinado asunto, a fin de que se
conozcan hechos que, de otra forma, podrían permanecer ocultos y en los que
están comprometidos, de una u otra forma, intereses públicos. Es decir, las
Comisiones Investigadoras cumplen una función de desvelar, de sacar a la luz pública,
hechos que pueden resultar moral o políticamente reprochables -aún cuando pudieran no ser sancionables jurídicamente-, en
los que haya un interés público de por medio, a fin de que la población conozca
de determinadas situaciones de interés general o de ciertas actuaciones de
servidores públicos, que se consideren lesivas de los intereses públicos. La
eficacia de lo que, en definitiva, acuerde la Asamblea Legislativa, con base en
el o los informes rendidos por la Comisión Investigadora, está en la credibilidad
que ese acuerdo encuentre ante la opinión pública…”. Sentencia N. 1898-1997 de
13:18 hrs. de 4 de abril de 1997.
No obstante, ha sido criterio de la Sala
Constitucional que la constitución de una comisión de investigación, la
selección del asunto por investigar debe responder al interés público y estar
sujeta a los principios constitucionales de separación de funciones,
razonabilidad y proporcionalidad de toda actuación pública, por lo que debe
respetar los derechos fundamentales de las personas investigadas. Esa misma
resolución aclara que:
“Ahora bien, las Comisiones de Investigación deben respetar los
derechos fundamentales de los comparecientes, no el debido proceso -que no es
aplicable en el caso de las Comisiones Investigadoras, según lo expuesto-, sino
todos aquellos reconocidos por la propia Constitución Política, la legislación
internacional e interna y que, aún cuando puedan
relacionarse con el debido proceso, tienen autonomía propia y, como tales,
forman parte de los derechos que el ordenamiento le reconoce a todas las
personas… Dadas las graves consecuencias sociales y políticas que pueden
derivarse para terceras personas del ejercicio de ese control, es que éste debe
ser ejercido en forma responsable y seria, por parte de los Diputados, con
abstracción de las preferencias políticas de cada uno, ya que sólo así la labor
de la Asamblea Legislativa encontrará credibilidad ante la opinión pública.
Resulta evidente que el control político sólo puede ser ejercido por el
Plenario, no sólo por disponerlo así la Constitución Política, sino por cuanto
es en él donde todas las tendencias políticas, mayoritarias y minoritarias,
están representadas, lo que permite el cumplimiento del principio democrático.
En definitiva, es el pueblo, a través de sus representantes, el que va a
determinar en el Plenario Legislativo, si encuentra o no reprochables
determinados hechos y si determinadas personas, relacionadas con esos hechos,
merecen una reprobación moral o política, sin perjuicio de la obligación que todo
ciudadano tiene de denunciar, ante el Ministerio Público, hechos que
constituyan delito, en caso de que no estuvieren siendo ya juzgados. De igual
modo, si de la investigación realizada por la Comisión se desprende que un
servidor público ha incurrido en alguna falta, bien puede ser ese hecho puesto
en conocimiento del órgano respectivo para que éste, dentro de su competencia,
inicie, en su caso, el respectivo procedimiento administrativo sancionatorio, o
el jurisdiccional, contra el funcionario en cuestión, en el cual -como se dijo-
sí ha de observarse el debido proceso…. ".
Salvado
ese elemento del interés público, los medios para ejercer el control son
también amplios: poder de recabar
información sobre asuntos públicos, que comprende un “acceso institucional
privilegiado a la información administrativa” (Sala Constitucional, N.
1739-2006 de 18:07 hrs. del 14 de febrero de 2006, N.
12226-2010 de 20 de julio de 2010, entre otras); facultad de hacer comparecer
ante sí “a cualquier persona” para interrogarla, facultad de recabar las
pruebas que considere necesarias. Es
decir, la Constitución atribuye poderes específicos a las comisiones, a efecto
de que cuenten con los medios necesarios para el cumplimiento de la función.
Una facultad que corresponde a la comisión y no a sus miembros individualmente
considerados.
Acceso privilegiado a la información
administrativa que es, por definición, de interés público.
Por el
contrario, uno de los límites que enfrenta la comisión legislativa es la
inviolabilidad de la información de interés privado. En la sentencia N.
1652-2008 de 9:43 hrs. del 1 de febrero de 2008, la
Sala Constitucional transcribe la que indica es la resolución N°3967-98 de 12
de junio de 1998, en la cual habría desarrollado el tema de los límites a las
facultades de las comisiones investigadoras (en el sistema Nexus
dicha sentencia si bien se refiere a las comisiones legislativas tiene otro
contenido):
“Sobre los límites materiales a la función de control
de las Comisiones Especiales Investigadoras. Además de haber tenido que
garantizar el derecho de defensa del compareciente, la Asamblea Legislativa
tiene que someterse, en cuanto al contenido del informe que produzca y sus
recomendaciones, a ciertos límites situados también en el Derecho de la
Constitución. Sobre este punto, la jurisprudencia constitucional ha determinado
por lo menos dos que ahora merecen ser destacadas: que las recomendaciones
contenidas en los informes no se refieran a la inhabilitación para el ejercicio
de funciones públicas por plazo indeterminado (artículo 40 constitucional), así
como que las mismas invadan la independencia otros órganos o entes públicos o
privados (Supremos poderes, partidos políticos, entre otros)».
En este orden de ideas, otro límite que el Derecho de
la Constitución impone a la actividad desplegada por las comisiones
legislativas de investigación es, en términos generales, la imposibilidad de
requerir la exhibición de documentos privados o confidenciales que están
protegidos por fuerza del artículo 24 constitucional, en que se reconoce el
derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las telecomunicaciones,
así como en el artículo 11.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en
cuya virtud: “Nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en
su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia,
ni de ataques ilegales a su honra o reputación”. En efecto, a todas luces es
evidente que tales documentos únicamente pueden ser requeridos por un Juez Penal
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una vez que el Ministerio
Público así lo haya solicitado. De ahí que las comisiones legislativas de
investigación no tengan la facultad de exigirlos por sobre el secreto bancario,
a menos que se trate de una situación muy calificada, excepcional, en la cual
se acrediten verdaderas razones de interés publico
que así lo justifiquen, todo lo cual lo deberá examinar la Sala Constitucional
en el caso concreto, en sus funciones de interprete último y de guardián de la
Constitución, así como de garante de los derechos fundamentales. De otra parte,
si las comisiones legislativas, en el ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, determinan que una situación concreta eventualmente puede
constituir un delito, bien pueden formular la denuncia correspondiente al
Ministerio Público, a quien el ordenamiento jurídico le asigna la facultad de
perseguir las actividades delictivas, y requerir de los jueces penales la
imposición de las sanciones correspondientes, para quienes resulten
responsables de una actividad típica, antijurídica y culpable.
De modo que las actividades privadas de los
particulares, así como la de los funcionarios públicos o de los políticos, no
pueden ser objeto de investigación, a menos que transciendan de la esfera de lo
meramente privado, caso en el cual cede la protección del derecho reconocido en
el artículo 24 constitucional, todo lo cual debe ser apreciado, se repite, en
el caso concreto por el Tribunal Constitucional. Tampoco es irrestricta la
facultad las comisiones de acceder libremente a las dependencias oficiales y de
recabar los datos que juzguen necesarios en función del objeto de su
investigación; por el contrario, es evidente que esta actividad está supeditada
al Derecho de la Constitución y, en particular, a la observancia oportuna de
los derechos reconocidos en la Constitución Política, como en los Instrumentos
Internacionales en materia de Derechos Humanos aplicables en la República. De
ahí que las comisiones legislativas no puedan ordenar al Superintendente
General de Entidades Financieras que suministre información o exhiba documentos
privados que están protegidos por el artículo 24 constitucional, como son los
que han solicitado los recurrentes en el caso presente, los cuales claramente
son de carácter confidencial y cuya exhibición está desprovista de todo interés
público”.
Criterio reiterado en otras
resoluciones: la inviolabilidad de la información de interés privado determina
una imposibilidad de acceso por parte de las comisiones legislativas.
Ahora bien, es sabido que conforme lo dispone el
artículo 24 de la Constitución Política, por medio de una ley reforzada
(votación calificada) la Asamblea Legislativa puede autorizar el acceso de un
organismo público a información y documentación de interés privado, a efecto de
que este organismo pueda cumplir sus funciones de regulación y vigilancia. Lo
que no implica, sin embargo, que la información o documentación así revisada
por el organismo público, pierda su carácter de información y documentación
privada. En consecuencia, esa autorización legal de revisión no autoriza que el
organismo autorizado para revisar la documentación o información pueda darla a
conocer a terceros. Antes bien, le está prohibido divulgar la información que
recibe en el tanto esta es de interés privado. Debe, entonces, mantener la
confidencialidad de la información privada.
Es con base en esta disposición del
artículo 24 constitucional que el legislador ha podido establecer el acceso de
la SUGEF a información de entes privados para ejercicio de sus competencias de
fiscalización. En la misma forma, es el fundamento para permitir que
determinados organismos reguladores o fiscalizadores puedan ver comunicada la
información y documentación recabadas por la SUGEF.
Importa recalcar lo anterior: los
intermediarios financieros, sujetos a fiscalización de la SUGEF, le han
entregado información y documentos para el ejercicio de sus potestades de
fiscalización y supervisión. En tratándose de entes privados, esa información
es de carácter privado, así como son de naturaleza privada los documentos que
entrega. En razón de ese carácter privado, la Superintendencia solo puede
darlos a conocer a terceros con base en una norma legal que lo autorice. Por
ende, norma legal que determine la finalidad de la entrega. No obstante, la
información continúa siendo amparada constitucionalmente: no pierde la
protección constitucional. Por lo que el organismo que reciba dicha información
debe mantener la confidencialidad. Se exceptúa el caso de la información que
debe suministrar la entidad al público en general. Información que, por ser de
interés público, no se encuentra dentro de la esfera de protección del artículo
24 constitucional.
El carácter privado de la información, la obligación de confidencialidad, plantea un problema delicado en tratándose de suministro de información privada que no es de interés público a una comisión legislativa, cuyas sesiones son, por principio, públicas. Como señaló la sentencia N 2875-2006 antes citada los trabajos de las comisiones investigativas se rigen por el principio de publicidad, al punto de que “existe una relación fundamental entre el carácter público de los trabajos legislativos y el control político: las deliberaciones o debates públicos permiten transmitir a la colectividad las informaciones recabadas con motivo de las encuestas, de manera que la opinión pública tenga acceso a los motivos de las actuaciones, omisiones y decisiones que constituyen el objeto de la investigación, circunstancias y hechos que de otro modo pueden permanecer velados y por ende vedados a la vista y al juicio del público”.
La
comisión legislativa que recibe documentación privada estaría obligada a mantener
la confidencialidad que amerita el manejo de datos privados, el secreto de
estos datos y solo podría acceder a las informaciones
estrictamente necesarias para el adecuado control. Por tanto, las sesiones de
las comisiones son públicas, como públicas son sus actas. Lo que implica un
fuerte riesgo de divulgación de la información privada. Por ende, de
vulneración del derecho fundamental de la entidad privada.
Y es
que la sola excepción frente a esa inviolabilidad y el deber de guardar
confidencialidad está referida a que la información de la entidad privada
implique un claro interés público, por ejemplo, en caso de disfrute de un
régimen fiscal de favor.
Así se deriva de la resolución 2108-2000 de 9:18 hrs. de 8 de marzo de 2000, en que la Sala Constitucional conoció de un suministro de documentos privados de entidades turísticas a la comisión legislativa que estudiaba el otorgamiento y uso de exoneraciones fiscales. En dicha ocasión, la Sala manifestó:
“ II.- Considera esta
Sala que no existe la violación constitucional alegada. La Constitución
Política es una unidad orgánica de significado que debe ser interpretada en
forma sistemática. Desde ese punto de vista, es cierto que el artículo 24
–dedicado entre otros a la protección de los datos sensibles- establece que
únicamente la Contraloría General de la República, el Ministerio de Hacienda y
los otros órganos especialmente autorizados por Ley aprobada por mayoría
calificada, pueden acceder a los libros de contabilidad y sus anexos de
empresas privadas. No obstante, también es verdad que el inciso 23) del
artículo 121 de la Ley Fundamental –que regula la actuación de las Comisiones
Legislativas Especiales de Investigación, dispone la posibilidad que- que para el logro de sus objetivos, estas comisiones podrán
"...recibir toda clase de pruebas...", sin hacer la Carta
Fundamental distinción alguna. Podría así afirmarse que la Asamblea Legislativa
está legitimada constitucionalmente para requerir y analizar la información
necesaria al cumplimiento de sus fines, conservando, claro, el deber de
preservar el secreto de aquellas informaciones confidenciales que lleguen a su
poder. Es así como la simple lectura sistemática del texto constitucional nos
permite arribar a la conclusión de que existe una autorización genérica dada a
la Asamblea Legislativa cuando realice funciones de control político, a fin de
hacer traer y examinar informaciones necesarias al cumplimiento regular de sus
atribuciones constitucionales.
III.- Finalmente, resta por discutir si la petición de la
Comisión guarda relación con los fines para los que fue constituida, al punto
de entender que la entrega de los documentos por parte del Instituto
Costarricense de Turismo fue también ajustada a Derecho. Sobre este punto, debe
tenerse presente que la investigación realizada por la Asamblea Legislativa
está dentro del ámbito de sus competencias de control político, precisamente
para determinar el uso que había sido dado a fondos públicos (impuestos no cobrados
por concepto de exención) por parte de empresas beneficiarias de contratos de
incentivos turísticos. El uso que de recursos públicos se dé es un tema de
marcado interés general, cuya verificación por parte del órgano legislativo
competente constituye una atribución regular. Claro, siempre que tal actividad
sea desarrollada con la confidencialidad que amerita el manejo de datos
contables privados y empleando apenas aquellas informaciones estrictamente
necesarias para el adecuado control respecto del uso de fondos públicos.
Confidencialidad
que se torna más imperativa en el tanto en que se esté en presencia de
información de interés privado. Pero, además, no se debe desconocer que la
difusión indiscriminada de datos o informes sobre la situación financiera,
económica, contable de las entidades financieras fiscalizadas por la SUGEF
puede afectar no solo el desenvolvimiento de la entidad expresamente
concernida, sino fundamentalmente de la totalidad del sistema financiero
nacional y, con ello, la economía del país. Riesgo que existe tanto si se trata
de una entidad privada como si se trata de una entidad pública. En uno y otro
caso, la divulgación de informaciones incorrectas, especulaciones o malas
interpretaciones sobre situaciones financieras es susceptible de afectar la
estabilidad y solvencia del sistema financiero y la confianza del público en su
desempeño, al punto que puede producirse una corrida bancaria que genere una
crisis sistemática.
De
allí que aún en los supuestos en que se autoriza a la Superintendencia para dar
a conocer esa información en los casos de excepción, los organismos y personas
que reciban la información con base en una norma de excepción deben guardar la
confidencialidad de la información recibida.
CONCLUSION:
Por lo antes expuesto, es criterio
no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:
1-. El acceso a la información económica,
comercial, financiera de las entidades financieras fiscalizadas por parte de la
Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) tiene como objeto
permitirle el ejercicio de sus potestades de fiscalización y supervisión y, por
ende, el velar y mantener la estabilidad, solvencia y liquidez del sistema
financiero del país.
2-. El término “entidad financiera” en el artículo 132 de la Ley
Orgánica del Banco Central de Costa Rica comprende las entidades financieras
que realizan intermediación financiera,
sea aquellas entidades financieras cuya actividad es la captación de recursos financieros del público con el fin de destinarlos
al crédito e inversión en valores. Intermediarios que pueden ser de naturaleza
pública o privada.
3-.
Por disposición del artículo 132 de cita, la información que recabe la
Superintendencia relativa a documentos, informes u operaciones de las entidades
financieras fiscalizadas no puede ser objeto de divulgación o comunicación a
terceros. Le resulta prohibido a la Superintendencia y sus funcionarios el
suministrar a terceros no autorizados la referida información. Terceros en que
se incluyen otras autoridades públicas. Se exceptúan los casos expresamente
indicados por la Ley 7558 y, en general, la información que sea de interés
público o que, por disposición de ley, deba ser publicada.
4-. El artículo
132 de mérito se refiere a información de las entidades financieras, no a la
información de las personas deudoras de esas entidades. La información que la
Superintendencia tiene de estos deudores es regulada por el artículo 133 de la
misma Ley Orgánica del Banco Central.
5-. Frente a los intermediarios financieros de naturaleza pública, la jurisprudencia constitucional privilegia el derecho de acceso a la información de interés público, por su rango constitucional, por sobre la confidencialidad dispuesta en el numeral 132 de la Ley Orgánica del Banco Central. Por consiguiente, en el tanto, la información sea de interés público, por estar involucrados entes públicos o bien, fondos públicos u otro motivo de interés público, la SUGEF debe suministrar la información sobre el intermediario financiero.
6-.
Conforme lo dispone la Constitución Política, artículo 24, por medio de una ley
reforzada (votación calificada) la Asamblea Legislativa puede autorizar el
acceso de un organismo público a información y documentación de interés
privado, a efecto de que este organismo pueda cumplir sus funciones de
regulación y vigilancia.
7-.
La información o documentación no pierde su carácter de información y
documentación privada. En consecuencia, la autorización legal de revisión no
permite que el organismo autorizado para revisar la documentación o información
pueda darla a conocer a terceros.
8-.
Con base en esta disposición del artículo 24 constitucional el legislador ha
establecido el acceso de la SUGEF a información de entes privados para
ejercicio de sus competencias de fiscalización. Dicho numeral es, también, el
fundamento para permitir que determinados organismos reguladores o
fiscalizadores puedan ver comunicada la información y documentación recabadas
por la SUGEF. Organismos obligados a mantener la confidencialidad de la
información que reciben.
9-.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 121, inciso 23 de la
Constitución Política, las comisiones de investigación pueden investigar
cualquier asunto de interés público y cuentan con amplios poderes de
investigación. No obstante, están sujetas a los principios constitucionales de
separación de funciones, razonabilidad y proporcionalidad de toda actuación
pública, por lo que deben respetar los derechos fundamentales de las personas
investigadas; entre ellos, la inviolabilidad de la información de interés
privado.
10-.
Razón por la cual en el caso de que una comisión legislativa recibiera
documentación privada estaría obligada a mantener la confidencialidad que
amerita el manejo de datos privados, por ende, resguardar el secreto de estos
datos y solo puede acceder a las informaciones
estrictamente necesarias para el adecuado control.
Dra.
Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora
General Adjunta
MIRGH/gtg
OJ-073-2019
ACCESO A LA INFORMACION DE INTERES PUBLICO. INFORMACIÓN DE INTERES
PRIVADO. INFORMACION ENTIDADES FINANCIERAS. CONFIDENCIALIDAD DE LA INFORMACION.
SUPERVISION FINANCIERA. COMISIONES
LEGISLATIVAS.
La Comisión Permanente Ordinaria
de Asuntos Económicos de la Asamblea Legislativa, en oficio N. AL-CPOECO-C-14-2019
de 4 de junio 2019, acordó consultar el criterio de la Procuraduría General de
la Repúblico, sobre el proyecto de ley intitulado, “Adición de un nuevo inciso
g) al artículo 132 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, Ley N.
7558, de 3 de noviembre de 1995 y sus reformas, que se tramita bajo el
Expediente N. 20522.
Mediante la Opinión Jurídica N.
073-2019, la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta,
concluye que:
1-.
El acceso a la información económica, comercial, financiera de las entidades
financieras fiscalizadas por parte de la Superintendencia General de Entidades
Financieras (SUGEF) tiene como objeto permitirle el ejercicio de sus potestades
de fiscalización y supervisión y, por ende, el velar y mantener la estabilidad,
solvencia y liquidez del sistema financiero del país.
2-. El término “entidad
financiera” en el artículo 132 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa
Rica comprende las entidades financieras que realizan intermediación
financiera, sea aquellas entidades financieras cuya actividad es la captación de recursos financieros del
público con el fin de destinarlos al crédito e inversión en valores.
Intermediarios que pueden ser de naturaleza pública o privada.
3-. Por disposición del artículo 132 de cita, la información que recabe la Superintendencia relativa a
documentos, informes u operaciones de las entidades financieras fiscalizadas no
puede ser objeto de divulgación o comunicación a terceros. Le resulta prohibido
a la Superintendencia y sus funcionarios el suministrar a terceros no
autorizados la referida información. Terceros en que se incluyen otras autoridades
públicas. Se exceptúan los casos expresamente indicados por la Ley 7558 y, en
general, la información que sea de interés público o que, por disposición de
ley, deba ser publicada.
4-. El
artículo 132 de mérito se refiere a información de las entidades financieras,
no a la información de las personas deudoras de esas entidades. La información
que la Superintendencia tiene de estos deudores es regulada por el artículo 133
de la misma Ley Orgánica del Banco Central.
5-. Frente a los
intermediarios financieros de naturaleza pública, la jurisprudencia
constitucional privilegia el derecho de acceso a la información de
interés público, por su rango constitucional, por sobre la confidencialidad
dispuesta en el numeral 132 de la Ley Orgánica del Banco Central. Por
consiguiente, en el tanto, la información sea de
interés público, por estar involucrados entes públicos o bien, fondos públicos
u otro motivo de interés público, la SUGEF debe suministrar la información
sobre el intermediario financiero.
6-. Conforme lo dispone la
Constitución Política, artículo 24, por medio de una ley reforzada (votación
calificada) la Asamblea Legislativa puede autorizar el acceso de un organismo
público a información y documentación de interés privado, a efecto de que este
organismo pueda cumplir sus funciones de regulación y vigilancia.
7-. La información o
documentación no pierde su carácter de información y documentación privada. En
consecuencia, la autorización legal de revisión no permite que el organismo
autorizado para revisar la documentación o información pueda darla a conocer a
terceros.
8-. Con base en esta disposición
del artículo 24 constitucional el legislador ha establecido el acceso de la
SUGEF a información de entes privados para ejercicio de sus competencias de fiscalización.
Dicho numeral es, también, el fundamento para permitir que determinados
organismos reguladores o fiscalizadores puedan ver comunicada la información y
documentación recabadas por la SUGEF. Organismos obligados a mantener la
confidencialidad de la información que reciben.
9-. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 121, inciso 23 de la Constitución Política, las
comisiones de investigación pueden investigar cualquier asunto de interés
público y cuentan con amplios poderes de investigación. No obstante, están
sujetas a los principios constitucionales de separación de funciones,
razonabilidad y proporcionalidad de toda actuación pública, por lo que deben
respetar los derechos fundamentales de las personas investigadas; entre ellos,
la inviolabilidad de la información de interés privado.
10-. Razón por la cual en el caso
de que una comisión legislativa recibiera documentación privada estaría
obligada a mantener la confidencialidad que amerita el manejo de datos
privados, por ende, resguardar el secreto de estos datos y solo puede acceder a
las informaciones estrictamente necesarias para el
adecuado control.