Dictamen : 187 - del 05/07/2019

05 de julio de 2019

C-187-2019

 

Señora

Silvia Navarro Romanini

Secretaria General

Corte Suprema de Justicia

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio SP-83-19 del 7 de mayo del 2019, por medio del cual nos comunicó el acuerdo adoptado por la Corte Plena en el artículo IV, de su sesión n.° 17-19, celebrada el 6 de mayo del 2019.  En ese acuerdo se nos solicitó emitir el dictamen al que hace referencia el artículo 173, inciso 1), de la Ley General de la Administración Pública, para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo adoptado por el Consejo Superior del Poder Judicial en el artículo XXXIV, de su sesión n.° 75-08, del 7 de octubre del 2008, relacionado con el reconocimiento a la señora xxx, para efectos de anualidades y jubilación, de 16 años, 6 meses y 13 días laborados en el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación.

 

 

I.- ANTECEDENTES

 

            A efecto de pronunciarnos sobre la gestión que se nos plantea, consideramos necesario mencionar los siguientes hechos de importancia para la decisión de este asunto:

           

1. El 4 de agosto del 2008, la señora xxx solicitó a las autoridades administrativas del Poder Judicial el reconocimiento del tiempo servido fuera de ese Poder. (Ver folio 37 vuelto del expediente administrativo).

 

2. El 20 de agosto del 2008, con base en el informe RTFPJ-0123-2008, el Departamento de Personal del Poder Judicial emitió un “Reporte de Tiempo Servido Fuera del Poder Judicial” según el cual, a la señora xxx debería reconocérsele, para efectos de anualidades y de pensión, 16 años, 6 meses y 13 días de servicio en el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación. (Ver folios 85 al 88 del expediente administrativo).

 

3. El 7 de octubre del 2008, el Consejo Superior del Poder Judicial, en su sesión n.° 75-2008, artículo XXXIV, decidió “Con vista en el informe del Departamento de Personal y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 231 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, reconocer para efectos de anualidades y jubilación a la señora xxx, 16 años, 6 meses y 13 días laborados para el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, que se le deducirán de su salario en el tanto de un 7%, o si lo prefiere, podrá depositarla en las cuentas corrientes números 174961-7 del Banco de Costa Rica o 1234-0 del Banco Nacional de Costa Rica, previa coordinación con el Departamento Financiero Contable; el cual tomará nota de lo resuelto para que solicite en favor del Fondo mencionado el traslado de cuotas correspondientes, para cuyos efectos se le enviará copia de los informes elaborados por el Departamento de Personal, el que también tomará nota para lo que corresponda. Se declara acuerdo firme.” (Ver folio 19 del expediente administrativo).

 

4. El 22 de agosto del 2018, mediante el oficio 3039-UCS-AS-2018, la Unidad de Componentes Salariales del Poder Judicial comunicó a la Secretaría General de la Corte que existía una inconsistencia en el informe n.° RTFPJ-0123-2008, siendo lo correcto reconocer a la señora xxx, para efectos de anualidades y jubilación, 15 años 7 meses y 13 días.  Ello de conformidad con el estudio n.° RTFJP-2018097. Por tal motivo, solicitó modificar lo acordado por el Consejo Superior en su sesión n.° 75-08, artículo XXXIV, del 7 de octubre del 2008. (Ver folios 90 al 100 del expediente administrativo).

 

5. El 5 de setiembre del 2018, el Consejo Superior del Poder Judicial, en su sesión n.° 79-2018, artículo XXVIII, acordó solicitar el criterio de la Dirección Jurídica del Poder Judicial sobre los derechos conferidos a la señora xxx. (Ver folio 20 del expediente administrativo).

 

6. El 9 de octubre del 2018, el Consejo Superior del Poder Judicial, en su sesión n.° 88-2018, artículo XXIV, conoció el oficio DJ-AJ-543-2018 emitido por la Dirección Jurídica del Poder Judicial y acordó “1.) Tener por rendido el informe del máster Rodrigo Campos Hidalgo, Director Jurídico interino. 2.) Deberá la Dirección Jurídica a la brevedad realizar el procedimiento más idóneo, sea de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en vía administrativa o el proceso de lesividad en sede jurisdiccional”. (Ver folios del 21 al 24 del expediente administrativo).

 

7. El 30 de octubre del 2018, el Consejo Superior del Poder Judicial, en su sesión n.° 94-2018, artículo XLIII, acordó aprobar la jubilación de la señora xxx, reconociendo 14 años, 7 meses y 13 días de tiempo servido fuera del Poder Judicial. (Ver folios 71 y 72 del expediente administrativo).

 

8. El 12 de noviembre del 2018, la Corte Plena, en su sesión n.° 52-2018, artículo IX, acordó: “1.) Ordenar el inicio de un procedimiento para determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo adoptado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en sesión N° 88-18 celebrada el 9 de octubre del año en curso, artículo XXIV, en el que se reconoció para efectos de anualidades y jubilación a la señora xxx, 16 años, 6 meses y 13 días laborados para el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación. 2.) Acoger la solicitud del señor Director Jurídico, por ende, designar a la licenciada Wendy Jiménez Cambronero, Profesional en Derecho 1 del Área de Procedimientos Disciplinarios y Jurisdiccionales de esa Dirección, como Órgano Director de ese procedimiento.” (Ver folio 25 del expediente administrativo).

 

9. El 8 de febrero del 2019, por resolución n.° 195-2019, de las 13:48 horas de ese día, el órgano director ordenó la apertura del procedimiento ordinario dirigido a determinar la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta “…del acuerdo tomado por el Consejo del Poder Judicial en sesión número 75-08 celebrada el siete de octubre de dos mil ocho, artículo XXXIV, en el que se acordó reconocer para efectos de anualidades y jubilación a la señora xxx, 16 años, 6 meses y 13 días laborados para el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación”.  A su vez, en el acto de apertura y traslado de cargos se convocó a la señora xxx a la comparecencia oral y privada a celebrarse a las 8:30 horas del 6 de marzo del 2019. (Ver folios 103 al 110 del expediente administrativo).

 

10.  El 12 de febrero del 2019, el órgano director notificó a la señora xxx, personalmente, el auto de apertura del procedimiento administrativo con la citación a la audiencia oral y privada. (Ver folios 111 y 112 del expediente administrativo).

 

11.  El 5 de marzo del 2019, la señora xxx se refirió por escrito a la resolución que ordenó la apertura del procedimiento. (Ver folios 113 al 115 del expediente administrativo).

 

12.  El 6 de marzo del 2019, al ser la hora señalada para celebrar la comparecencia oral y privada, el órgano director del procedimiento constató la ausencia de la señora xxx, por lo que ordenó continuar con la tramitación del procedimiento. (Ver folio 116 del expediente administrativo).

 

13.  El 27 de marzo del 2019, el órgano director del procedimiento rindió su informe final en el que concluyó que “… sí existe vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el acuerdo tomado por el Consejo Superior del Poder Judicial en la sesión número 75-08, celebrada el siete de octubre de dos mil ocho, artículo XXXIV, en la cual se aprobó el reconocimiento para efectos de anualidades y jubilación a la señora xxx, 16 años, 6 meses y 13 días. Lo anterior por cuanto fue adoptado con base en un informe de la Dirección de Gestión Humana que contenía un error aritmético y que generó derechos subjetivos a la señora xxx, respeto a los años reconocidos con motivo de haber laborado para el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER), siendo lo correcto, según indicó la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial, en oficio 3093-UCS-AS-2018 del veintidós de agosto de dos mil dieciocho, reconocer para efecto de anualidades y jubilación 15 años, 7 meses y 13 días.”  (Ver folios 117 al 131 del expediente administrativo).

 

14.  El 6 de mayo en curso, la Corte Plena, en su sesión n.° 17-2019, artículo XV, comunicado a ésta Procuraduría el 8 de mayo siguiente, acordó: “1.) Tener por rendido el informe del órgano director del procedimiento, que concluye que “… sí existe vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el acuerdo tomado por el Consejo Superior del Poder Judicial en la sesión número 75-08, celebrada el siete de octubre de dos mil ocho, artículo XXXIV, en la cual se aprobó el reconocimiento para efectos de anualidades y jubilación a la señora xxx, 16 años, 6 meses y 13 días. Lo anterior por cuanto fue adoptado con base en un informe de la Dirección de Gestión Humana que contenía un error aritmético y que generó derechos subjetivos a la señora xxx, respeto a los años reconocidos con motivo de haber laborado para el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER), siendo lo correcto, según indicó la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial, en oficio 3093-UCS-AS-2018 del veintidós de agosto de dos mil dieciocho, reconocer para efecto de anualidades y jubilación 15 años, 7 meses y 13 días.” 2.) De conformidad con lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, remitir las diligencias correspondientes a la Procuraduría General de la República para la emisión del dictamen que en derecho corresponda. Se declara acuerdo firme.” (Oficio n.° SP-83-19 citado).

 

 

II.        SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS

 

            En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo. 

 

            La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

 

            A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración.  Esa excepción está contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que aquél presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta.  En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino solo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83 del 21 de junio de 1983; C-062-88 del 4 de abril de 1988; C-165-93 del 10 de diciembre de 1993; C-012-1999 del 12 de enero de 1999; C-183-2004 del 8 de junio de 2004; C-346-2009 del 17 de diciembre de 2009; C-025-2011 del 7 de febrero de 2011; C-013-2013 del 30 de enero de 2013; C-010-2015 del 3 de febrero de 2015 y el C-033-2017 del 16 de febrero de 2017, los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgrweb.go.cr/scij/).

 

            Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que, de previo a la declaratoria de nulidad, debía obtenerse un dictamen de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto versase sobre actos directamente relacionados con el proceso presupuestario o sobre contratación administrativa) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. Ese dictamen debe solicitarse luego de tramitado todo el procedimiento administrativo por parte del órgano director y antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor.

 

            Otro de los mecanismos utilizados por el legislador para evitar el uso abusivo de la potestad de anulación en vía administrativa de un acto declarativo de derechos, es el de encomendar la iniciativa para su ejercicio sólo a ciertos órganos administrativos de alto nivel jerárquico, según puede comprobarse de la lectura del propio artículo 173 mencionado.

 

            Así las cosas, la intervención en estos casos de la Procuraduría (o de la Contraloría según corresponda) cumple una doble función, que consiste, por una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el debido proceso y el derecho de defensa del administrado; y, por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta. Se trata de un criterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a ésta última y al administrado, sobre el ajuste a derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.

 

 

III.- SOBRE LA VALIDEZ DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

           

            En el asunto que nos ocupa, revisado que ha sido el procedimiento administrativo que sirvió de base a la solicitud que se nos plantea, no se advierte vicio sustancial alguno que pueda haber causado indefensión, o nulidad de lo actuado.  

 

            En ese sentido, debe advertirse que no todo vicio justifica declarar la nulidad de un procedimiento administrativo, sino solo aquellos que impidan o cambien la decisión final en aspectos importantes, o que generen indefensión, según lo dispuesto en el artículo 223 de la LGAP.

 

            Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que en el acuerdo adoptado por la Corte Plena el 12 de noviembre del 2018, en su sesión n.° 52-2018, artículo IX, se  incurrió en un error material pues, a pesar de que en los antecedentes de ese acuerdo queda claro que la posible nulidad que se pretendía declarar lo era en relación con el acuerdo adoptado por el Consejo Superior del Poder Judicial en su sesión número 75-08, celebrada el 7 de octubre del 2018, artículo XXXIV (en el cual se aprobó el reconocimiento para efectos de anualidades y jubilación a la señora xxx, de 16 años, 6 meses y 13 días laborados en el ICODER), se ordenó el inicio de un procedimiento para la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo adoptado por el Consejo Superior del Poder Judicial en su sesión n.° 88-18 celebrada el 9 de octubre del 2018, lo cual resulta incorrecto. 

 

            A pesar de ello, tanto en la resolución de apertura del procedimiento (antecedente n.° 9) como en el informe final del órgano director (antecedente n.° 13) y en la solicitud de dictamen afirmativo planteada ante esta Procuraduría por la Corte Plena (antecedente n.° 14) se consignó correctamente que el procedimiento versó sobre la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo tomado por el Consejo Superior del Poder Judicial en el artículo XXXIV, de su sesión número 75-08 celebrada 7 de octubre del 2008, por lo que, a pesar de haberse constatado la incorrección descrita, estima esta Procuraduría que ese aspecto no causó indefensión, ni cambió la decisión final en aspectos importantes, por lo que no generó la nulidad del procedimiento.

 

 

IV. SOBRE LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO CONCRETO

 

            En este caso, la Corte Plena solicita a ésta Procuraduría rendir el dictamen al que refiere el artículo 173 de la ley General de la Administración Pública para anular, en vía administrativa, el acuerdo adoptado por el Consejo Superior del Poder Judicial en el artículo XXXIV, de su sesión número 75-08 celebrada 7 de octubre del 2008.  Por medio de ese acuerdo se le reconoció a la señora xxx, para efectos de pensión y de anualidades, un lapso de servicios mayor al que efectivamente prestó en el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación.

 

            Para acreditar esa situación, consta en el expediente administrativo el oficio 3039-UCS-AS-2018, emitido el 22 de agosto del 2018 por la Unidad de Componentes Salariales del Poder Judicial, con el cual se demuestra que el lapso correcto a reconocer a la señora xxx es de 15 años, 7 meses y 13 días, y no de 16 años, 6 meses y 13 días, como se le reconoció en un inicio.

 

            Ciertamente, en la fecha en que el Poder Judicial le reconoció a la señora xxx el tiempo servido en el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, tanto el artículo 231 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, como el 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, permitían el reconocimiento de tiempo servido en otras instituciones del Estado para efectos de jubilaciones y de anualidades respectivamente; sin embargo, ese reconocimiento solo podía hacerse por el lapso real de servicios prestados en la institución de origen.

 

            En este caso, mediante prueba técnica se acreditó que el tiempo de servicios reconocido en el acuerdo que se pretende anular fue superior al tiempo efectivamente laborado por la actora en el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, lo que implica una infracción clara a los artículos citados de la Ley Orgánica del Poder Judicial y de la Ley de Salarios de la Administración Pública. 

 

            Esa incorrección en el cómputo del tiempo servido por la señora xxx en el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación generó un vicio en el motivo, vicio que también afectó el contenido y el fin del acto, generando una nulidad que además de absoluta, resulta evidente y manifiesta, pues la Administración no estaba legalmente facultada para reconocer un lapso de servicios superior al efectivamente laborado por la señora xxx.  Al hacerlo, el acto no produjo el efecto jurídico deseado para lograr el fin querido por el ordenamiento, lo que infringe de manera clara y palmaria lo dispuesto en los artículos 130.1  y 132.2  de la LGAP.

 

 

V. CONSIDERACIONES SOBRE LA CADUCIDAD DE LA POTESTAD ANULATORIA ADMINISTRATIVA

 

            Como es sabido, la posibilidad de la Administración de volver sobre sus propios actos es una potestad que ha sido modulada en atención al tiempo transcurrido desde que se dictó el acto. Por ello, tal potestad anulatoria debe ejercerse dentro de los plazos de caducidad que prevé el ordenamiento jurídico.

 

            Así, en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública como consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, para determinar si operó la caducidad es necesario tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo.  Lo anterior por cuanto, de verificarse que la adopción del acto se produjo antes del 1° de enero del 2008 (fecha en que entró en vigencia el Código Procesal Contencioso Administrativo), regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta.  Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1° de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras los efectos del acto perduren en el tiempo (ver, entre otros, nuestros dictámenes C-233-2009, C-059-2009, C-105-2009, C-113-2009, C-158-2010, C-159-2010 y C-181-2010), o como bien lo ha indicado la Sala Constitucional, mientras el acto tenga una eficacia continua (ver  sentencias 2817-2009 de las 17:07 horas del 20 de febrero de 2009, 5502-2009 de las 8:38 horas del 3 de abril de 2009 y 18188-2009 de las 11:59 horas del 27 de noviembre de 2009).

 

            En este caso, el acuerdo del Consejo Superior que se pretende anular fue adoptado en su sesión número 75-08 celebrada 7 de octubre del 2008, por lo que aplica el nuevo plazo de caducidad que permite anular en cualquier momento los actos declaratorios de derechos, en tanto perduren sus efectos.

 

 

VI.- CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen afirmativo requerido para la anulación en vía administrativa del acuerdo adoptado por el Consejo Superior del Poder Judicial en el artículo XXXIV, de su sesión n.° 75-08, del 7 de octubre del 2008, relacionado con el reconocimiento a la señora xxx, para efectos de anualidades y jubilación, de 16 años, 6 meses y 13 días laborados en el Instituto Costarricense de Deporte y la Recreación (ICODER).

 

            Se remite adjunto a este dictamen el expediente administrativo que nos fue enviado con la gestión, el cual consta de 133 folios y un CD.

 

 

Cordialmente;

 

 

 

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador De Hacienda

 

JCMM/hsc

 

C-187-2019

 

PODER JUDICIAL. NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA. RECONOCIMIENTO DE TIEMPO DE SERVICIO

 

La Corte Plena nos solicitó emitir el dictamen al que hace referencia el artículo 173, inciso 1), de la Ley General de la Administración Pública, para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo adoptado por el Consejo Superior del Poder Judicial en el artículo XXXIV, de su sesión n.° 75-08, del 7 de octubre del 2008, relacionado con el reconocimiento a la señora xxx, para efectos de anualidades y jubilación, de 16 años, 6 meses y 13 días laborados en el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación.

 

Ésta Procuraduría, en su dictamen C-187-2019, del 5 de julio del 2019, suscrito por Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, rindió el dictamen afirmativo requerido para la anulación en vía administrativa del acuerdo adoptado por el Consejo Superior del Poder Judicial en el artículo XXXIV, de su sesión n.° 75-08, del 7 de octubre del 2008.