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Opinión Jurídica : 106 - del 12/11/2018
12 noviembre de
2018
OJ-106-2018
Licenciada
Ana Julia Araya
Alfaro
Jefa Área
Área de
Comisiones Legislativas II
Estimada Señora:
Con
la aprobación del señor Procurador General de la República Julio Jurado Fernández,
me refiero a su Oficio AL-CPJN-807-2017 de fecha 16 de noviembre de 2017, por
medio del cual solicita criterio técnico jurídico respecto a lo siguiente:
“La Comisión Permanente Especial de Juventud, Niñez y Adolescencia en su
sesión ordinaria N° 6 celebrada el día de ayer, aprobó una moción que dispuso
consultar su criterio sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley:
"REFORMA INTEGRAL DE LA LEY GENERAL DE CENTROS DE ATENCIÓN INTEGRAL, N°
8017 DEL 29 DE AGOSTO DEL 2000", Expediente N° 19.446, que me permito
adjuntar.
Antes de
referirnos al proyecto que se nos consulta, debemos indicar el alcance de este
pronunciamiento, ya que, según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo
que se consulta es un proyecto de ley.
El artículo 4 de
nuestra Ley Orgánica le otorga a la Procuraduría una competencia asesora en
relación con los órganos de la Administración Pública, quienes, “por medio de los jerarcas de los diferentes
niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la
Procuraduría”. Criterios que resultan vinculantes para las dependencias
administrativas consultantes, según lo señalado en el artículo 2.
La
jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, reconoce la posibilidad de
que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor
administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en
cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, tratándose de consultas
relacionadas con la labor legislativa que el Órgano desarrolla, nos encontramos
imposibilitados de emitir criterios vinculantes, en el tanto dicha competencia
escapa a lo señalado en la normativa que nos rige. Sin embargo, con el fin de
colaborar, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin
antes advertir que, por lo anteriormente señalado, éste pronunciamiento es una
opinión jurídica sin efectos vinculantes.
Por otra parte,
y en razón de que en la nota de solicitud se nos requirió éste criterio en el
plazo de ocho días hábiles a partir del recibido de dicha nota, en virtud de lo
que establece el artículo 157 del Reglamento Interior de la Asamblea
Legislativa, no omito manifestar que ése numeral se refiere a las consultas que
deben ser formuladas obligatoriamente a ciertas instituciones del Estado, por
lo que ha sido criterio de esta Procuraduría que no resulta de aplicación en el
presente asunto.
I.
SOBRE EL PROYECTO DE LEY N° 20.400.
De acuerdo con el Proyecto de
Ley N° 19.446 denominado " REFORMA INTEGRAL DE LA LEY GENERAL
DE CENTROS DE ATENCIÓN INTEGRAL, N° 8017 DEL 29 DE AGOSTO DEL 2000”, su
objeto es reformar la Ley N° 8017, que actualmente regula lo referido a los
centros de atención integral públicos, privados y mixtos para personas menores
de hasta doce años de edad.
II.
OBSERVACIONES
TÉCNICO-JURÍDICAS SOBRE EL PROYECTO DE LEY.
1. SOBRE LA EVENTUAL NECESIDAD DE
REFORMAR EL ARTÍCULO 13 DE LA LEY DEL REGISTRO Y ARCHIVOS JUDICIALES.
De
conformidad con la Constitución Política, el régimen de los derechos y
libertades fundamentales es materia de reserva de la ley, según se deriva de su
artículo 39 y, además, a nivel legal, a tenor de lo que reza el artículo 19 de
la Ley General de Administración Pública (Ley N° 6227 del 02 de
mayo de 1978).
Ahora,
el Proyecto de Ley N° 19.446 sometido a estudio, dispone en su artículo 6, lo
siguiente:
“ARTÍCULO 6.- Del personal de los centros.
Todo centro dedicado a la atención de niños y niñas deberá contar con el
personal apto según los requerimientos que, para tal efecto, se determinarán en
los respectivos reglamentos para cada una de las modalidades. Ninguna
persona con antecedentes penales o causas abiertas por delitos o violencia
contra personas menores de edad, podrá desempeñar ningún tipo de función dentro
de un programa de atención integral. El incumplimiento de esta
disposición será causal de suspensión del permiso hasta que la situación se
corrija”. (El resaltado no es del original)
En el caso de la indicación de antecedentes penales, tal
disposición eventualmente comportaría la necesidad de reformar la Ley del
Registro y Archivos Judiciales actualmente vigente (Ley N° 6723 del 10 de
marzo de 1982), pues debe recordarse que, a tenor de lo estatuido en el
artículo 3 de dicho cuerpo normativo, el Registro Judicial tiene como función
esencial “la de comprobar los
antecedentes penales de los habitantes de la República, y deberá prestar
colaboración a los organismos y oficinas públicas que esta ley y otras normas
legales determinen”.
Así
las cosas, debido a la competencia legalmente conferida a este Registro y
la naturaleza altamente sensible de los datos que tiene bajo su custodia, éstos
solo pueden ser facilitados a las instituciones, órganos y personas que la Ley
expresa y taxativamente establece, cuestión que precisamente ha sido positivizada en el artículo 13 de la Ley N° 6723, tal
y como se observa a continuación:
“Artículo 13.- El Registro
expedirá certificaciones de juzgamientos solamente en los siguientes casos y
para los fines propios de cada institución que las solicite:
a) A
los tribunales de justicia.
b) A
los funcionarios del Ministerio Público.
c) Al
Organismo de Investigación Judicial.
d) A la
Dirección General de Adaptación Social e Instituto Nacional de Criminología.
e) A la
Dirección General de Servicio Civil.
f) A la
Dirección General de Migración y Extranjería.
g) Al Departamento
de Personal del Ministerio de Gobernación y Policía y Ministerio de Seguridad
Pública, en relación con las personas interesadas en desempeñar cargos en los
diferentes cuerpos policiales, de agentes de investigación, o de cualquier otro
puesto investido de autoridad que requiera el uso de armas.
h) A la
Oficina del Ministerio de Obras Públicas y Transportes que extienda las
licencias para conducir automotores, tanto privados como de servicio público.
i) A la
Oficina de Opciones y Naturalizaciones del Registro Civil.
j) A
las universidades y a los colegios profesionales, para personas que soliciten
su examen de grado e incorporación, respectivamente.
k) Al
Patronato Nacional de la Infancia.
l) Al
Instituto Nacional de Seguros, para el otorgamiento de pólizas a conductores de
servicio público.
m) A la
Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
n) A
los nacionales y extranjeros que residen o residieron en Costa Rica y que se
encuentran en el extranjero, por medio de los consulados o embajadas de nuestro
país o a través de las embajadas y consulados de otros países establecidos en
territorio nacional, para ser utilizadas en los países solicitantes.
ñ) A
las personas interesadas para fines laborales.
o) A
las entidades autorizadas por leyes especiales.
p) Cuando
así lo disponga el Consejo Superior.
q) A
solicitud de los interesados, el Registro también expedirá certificaciones del
índice de obligados de pensiones alimentarias."
(Así
reformado por el artículo único de la ley N° 9055 del 23 de julio del 2012)”
De esta manera, se recomienda efectuar una
reforma que habilite normativamente al Ministerio de Salud como ente
fiscalizador de los Centros de Atención Integral, para que acceda a los datos
de los antecedentes judiciales que sean de interés para comprobar que el
personal de los centros privados, públicos y mixtos, que se encontrarían a
cargo de la atención de menores de edad, no constituyan un riesgo para la
integridad y salud de los mismos.
Por
lo anterior, se recomienda respetuosamente tomar en consideración tal situación
en aras de que se puedan realizar los ajustes legales normativos necesarios,
previos a la entrada en vigencia, en caso de ser aprobado el Proyecto de Ley N°
19.446.
2. SOBRE OTRAS OBSERVACIONES EN
RELACIÓN AL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A ESTUDIO.
En
cuanto a la técnica legislativa, habiéndose analizado el Proyecto de Ley,
estima este Órgano Asesor que debe ajustarse el concepto de niño propuesto.
La Constitución
Política de 1949 establece que la familia deberá protegerse como pilar de la
sociedad, incluyéndose expresamente a los niños y niñas como sujetos de tutela,
así:
“ARTÍCULO 51.- La familia, como elemento
natural y fundamento de la sociedad, tiene derecho a la protección especial del
Estado. Igualmente tendrán derecho a esa protección la madre, el niño, el
anciano y el enfermo desvalido.”
Por
su parte, la Convención sobre los Derechos del Niño (adoptada a través de la
Ley N° 7184 vigente desde el 09 de agosto de 1990), entiende como niño
aquel que:
“ARTICULO 1
Para los efectos de la presente Convención se
entiende por niño todo ser humano menor de dieciocho años de edad,
salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la
mayoría de edad.” (El resaltado no es del original)
En
ese sentido, el Proyecto de Ley tiene por objeto la atención integral de los
niños y niñas, en la manera que de seguido se transcribe:
“ARTÍCULO 1.-
Objetivo y alcance. La presente ley establece las disposiciones generales
que deben cumplir los centros de atención integral a niños y niñas, tanto
públicos, privados y mixtos para autorizar su funcionamiento. Esto en
acatamiento de la Convención sobre los Derechos del Niño, el Código de la Niñez
y la Adolescencia y la normativa de salud aplicable” (El
resaltado no es del original)
Ahora
bien, en su numeral segundo se propone el concepto de niño, siendo que en este
se indica que:
“ARTÍCULO 2.- Definiciones.
Para los efectos de esta ley, se definen los siguientes conceptos:
a) Niño o niña: Se considerará niño o niña a toda persona desde su concepción
hasta los doce años de edad cumplidos. […]” (El
resaltado no es del original)
En ese
sentido, en aras de ajustar el concepto, se recomienda que se incluya la frase “para efectos de la presente ley se
considera niño o niña sujeto atención integral a toda persona desde su
concepción hasta los doce años de edad cumplidos”.
Asimismo,
respetuosamente esta Procuraduría recomienda ampliar el cardinal segundo
denominado “Definiciones”, pues en su inciso c) aunque menciona las modalidades
de 1- centros de alimentación, 2- centros de atención o tratamiento especial
ambulatorio, y 3-otros programas de protección especial residencial con o sin
énfasis de tratamiento; no brinda un concepto de estas, que permita comprender
al operador jurídico cómo identificarlas.
Esto
tendría especial relevancia si se toma en consideración que al Ministerio de
Salud se le está ampliando su potestad de fiscalización y su potestad
reglamentaria, en cuanto al ámbito de los Centros de Atención Integral. Véase
que, de no conocerse en qué consisten exactamente estas modalidades, para el
Ministerio de Salud será muy difícil establecer una reglamentación respecto a
los requisitos potencialmente exigibles a estos tipos de centros.
De
manera similar, también en los artículos 3 y 8 del Proyecto de Ley se mencionan
como posibles Centros de Atención Integral, aquellos asentados en “casas de habitación de particulares”,
aspecto que no ha sido definido claramente, pues no se indica si “casa de
habitación” se trata de un inmueble que se encuentre ocupado y administrado por
su dueño registral para tal fin, o bien, si se trata de cualquier inmueble, en
el que incluso un arrendatario podría crear un Centro de Atención Integral.
De
ahí, la importancia que reviste el dotar de una definición clara de lo que debe
entenderse por este tipo de establecimientos, lo cual respetuosamente este órgano
asesor solicita que sea valorado.
Finalmente,
si bien la centralización de la fiscalización de los Centros de Atención
Integral en el Ministerio de Salud solventa un problema de competencias que ya
había advertido la PGR en el 2003 (véase dictamen C-038-2003 del 14 de febrero
del 2003), lo cierto es que la inexistencia de estudios técnicos y financieros
sugiere que el legislador no ha valorado el impacto operacional, de personal y
presupuestario que esta ampliación de competencias al Ministerio de Salud,
podría generar en el erario público. De ahí que; en criterio de esta
Procuraduría, sea fundamental que el Proyecto
de Ley N° 19.446 sea analizado desde la óptica económica y exista un
criterio técnico financiero sobre el impacto que el proyecto va a tener en el
quehacer del Ministerio, a efectos de no ocasionar contratiempos en relación a
su implementación.
III.
CONCLUSIÓN
Considera este órgano técnico
consultivo que el texto del proyecto del proyecto de Ley, Expediente N° 19.446
"REFORMA INTEGRAL DE LA LEY GENERAL DE CENTROS DE ATENCIÓN INTEGRAL, N°
8017 DEL 29 DE AGOSTO DEL 2000", que se tramita bajo el expediente N° 20.400, presenta eventuales
problemas de constitucionalidad, fondo y de técnica legislativa que, con el
respeto acostumbrado, se sugiere solventar.
Por lo demás, su aprobación o
no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde
a ese Poder de la República.
Atentamente,
Karen Quirós Cascante Grettel Rodríguez Fernández
Abogada de Procuraduría Procuradora B
GRF/KQC
OJ-106-2018
CENTRO DE
ATENCIÓN INTEGRAL. REFORMA LEGAL
Mediante Oficio AL-CPJN-807-2017 de fecha 16 de noviembre de 2017, la señora Ana Julia Araya Alfaro, Jefa del Área de Comisiones Legislativas II de la Asamblea Legislativa, solicitó el criterio técnico jurídico respecto al proyecto de ley "REFORMA INTEGRAL DE LA LEY GENERAL DE CENTROS DE ATENCIÓN INTEGRAL, N° 8017 DEL 29 DE AGOSTO DEL 2000", Expediente N° 19.446.
Mediante opinión jurídica N° OJ-106-2018 del 12 noviembre de 2018, la Procuradora Grettel Rodríguez Fernández y Karen Quirós Cascante, Abogada de Procuraduría, resuelven la solicitud en los siguientes términos:
En el caso de la propuesta de verificar
antecedentes penales, tal disposición eventualmente comportaría la necesidad de
reformar la Ley del Registro y Archivos Judiciales, para que se habilite
normativamente al Ministerio de Salud como ente fiscalizador de los Centros de
Atención Integral, para que acceda a los datos de los antecedentes judiciales
que sean de interés para comprobar que el personal de los centros privados, públicos
y mixtos, que se encontrarían a cargo de la atención de menores de edad, no
constituyan un riesgo para la integridad y salud de los mismos.
En cuanto a aspectos de técnica legislativa
se recomienda incluir en al artículo 2 del Proyecto la frase “para efectos de la presente ley se
considera niño o niña sujeto atención integral a toda persona desde su
concepción hasta los doce años de edad cumplidos”. Asimismo, se recomendó
ampliar el cardinal segundo denominado “Definiciones.
Finalmente, si bien la centralización de la fiscalización de los Centros de Atención Integral en el Ministerio de Salud solventa un problema de competencias que ya había advertido la PGR en el 2003 (véase dictamen C-038-2003 del 14 de febrero del 2003), lo cierto es que la inexistencia de estudios técnicos y financieros sugiere que el legislador no ha valorado el impacto operacional, de personal y presupuestario que esta ampliación de competencias al Ministerio de Salud, podría generar en el erario público. De ahí que; en criterio de esta Procuraduría, sea fundamental que el Proyecto de Ley N° 19.446 sea analizado desde la óptica económica y exista un criterio técnico financiero sobre el impacto que el proyecto va a tener en el quehacer del Ministerio, a efectos de no ocasionar contratiempos en relación a su implementación.
Se concluye que el texto del proyecto del proyecto de Ley, Expediente N° 19.446 "REFORMA INTEGRAL DE LA LEY GENERAL DE CENTROS DE ATENCIÓN INTEGRAL, N° 8017 DEL 29 DE AGOSTO DEL 2000", que se tramita bajo el expediente N° 20.400, presenta eventuales problemas de constitucionalidad, fondo y de técnica legislativa, no obstante, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.