Dictamen : 174 - del 20/06/2019

20 de junio del 2019

C-174-2019

Señor

Rodolfo Méndez Mata

Ministro

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DM-2019-2070 del 6 de junio último, por medio del cual nos solicita emitir el dictamen favorable al que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución n.° 001432 emitida por su Despacho a las 13:00 horas del 6 de julio del 2018. Mediante dicha resolución se acogió un reclamo administrativo para el pago de diferencias salariales presentado por la señora xxx.

I. ANTECEDENTES

A efecto de pronunciarnos sobre la gestión que se nos plantea, consideramos necesario mencionar los siguientes hechos de importancia para la decisión de este asunto:

El 1° de junio del 2018, la señora xxx, funcionaria del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, presentó ante la Dirección de Gestión Institucional de Recursos Humanos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), un reclamo administrativo para el pago de diferencias salariales. (Ver folios 27 al 36 del expediente administrativo).

El 4 de julio del 2018, el Departamento de Gestión de Servicios del Personal de la Dirección de Gestión Institucional de Recursos Humanos informó al Ministro de Obras Públicas y Transportes que el reclamo interpuesto por la Licda. xxx era “TÉCNICAMENTE permisible” y detalló los cálculos de las sumas que “… deberán reconocerse, una vez que se determine la procedencia del pago”. (Ver folios 13 al 17 del expediente administrativo).

El 6 de julio del 2018, el Despacho del Ministro de Obras Públicas y Transportes emitió la resolución n.° 001432 de las 13:00 horas de ese día. En dicha resolución se decidió “Acoger el reclamo administrativo instaurado por la Licenciada xxx, de calidades antes consignadas, y ordenar girarle a su nombre la suma líquida total de ¢14.577.211.26 (catorce millones quinientos setenta y siete mil doscientos once colones con 26/100), suma a la cual se le hicieron las deducciones de ley, se le sumó el Salario Escolar y el Aguinaldo correspondiente”. La resolución de cita fue firmada únicamente por el Ministro de Obras Públicas y Transportes, Rodolfo Méndez Mata. (Ver folios 4 al 12 del expediente administrativo).

El 10 de julio del 2018 se publicó, en La Gaceta n.° 124, el decreto n.° 41174 de 25 de junio del 2018, mediante el cual se facultó a la Presidencia de la República para emitir acuerdos de delegación de firmas con respecto a las resoluciones administrativas referentes a derechos laborales de los servidores y ex servidores de las respectivas carteras bajo la competencia del Poder Ejecutivo, incluido el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. En esa misma Gaceta se publicó el acuerdo n.° 027-P, del 25 de junio del 2018, en el cual la Presidencia de la República delegó la firma del Presidente de la República, de la Primera Vicepresidenta de la República y de la Segunda Vicepresidencia de la República ₋para los fines indicados₋ en el Ministro de cada ramo. (Ver folios 93 al 97 del expediente administrativo).

El 6 de febrero del 2019, mediante la resolución n.° 138 de las 7:20 horas de ese día, el Despacho del Ministro de Obras Públicas y Transportes decidió “Ordenar el Inicio del Procedimiento Administrativo Ordinario tendente a determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de la resolución No. 001432 de las 13:00 horas del 06 de julio del 2018, que acogió el Reclamo Administrativo por diferencias salariales instaurado por la servidora xxx, al no contar con la firma del Presidente de la República”. En esa misma resolución se designó como órgano director del procedimiento a la Licda. Dixa Córdoba Gómez, funcionaria destacada en la Gerencia de Gestión de Asuntos Jurídicos del Consejo Nacional de Vialidad. (Ver folios 49 al 54 del expediente administrativo).

El 25 de marzo del 2019, mediante la resolución ODP-2019-001, de las 14:00 horas de ese día, el órgano director emitió la resolución de inicio del procedimiento administrativo. En dicha resolución se definió el alcance y el objeto del procedimiento, se previno a la señora xxx el ofrecimiento de prueba, se le comunicó la posibilidad de hacerse acompañar por un abogado, se le solicitó señalar lugar o medio para recibir notificaciones, se le indicaron los recursos procedentes contra esa resolución, y se fijó las 8:00 horas del 26 de abril del 2019 para la celebración de la audiencia oral y privada del procedimiento. (Ver folios 83 al 88 del expediente administrativo).

El 26 de abril del 2019 se llevó a cabo la audiencia oral y privada del procedimiento, con la presencia de la Licda. xxx y de su abogado el Lic. Steven Esquivel Salazar. (Ver acta de audiencia a folio 99 del expediente administrativo).

El 9 de mayo del 2019, mediante la resolución ODP-2019-002 de las 14:00 horas de ese día, el órgano director del procedimiento emitió su recomendación, en la cual indicó que “… la resolución número 001432 de las 13:00 horas del 6 de julio de 2018 sí contiene una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por cuanto ₋en este tipo de resoluciones₋ se reconoce un monto de extremo laboral, por lo que se exige que la misma sea firmada por el Poder Ejecutivo, so pena de nulidad (…) no hay dudas respecto a que la firma del señor Presidente de la República, conjuntamente con el ministro del MOPT, era un requisito de validez y eficacia para la resolución número 001432 y que la ausencia de dicha rúbrica conllevaría la nulidad absoluta de dicho acto”. (Ver folios 118 al 136 del expediente administrativo).

El 6 de junio del 2019, mediante el oficio DM-2019-2070 ya citado, el señor Ministro de Obras Públicas y Transportes nos solicitó emitir el dictamen favorable al que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución n.° 001432 también mencionada.

II. SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS

En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración. Esa excepción está contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que aquél presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta. En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino solo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83 del 21 de junio de 1983; C-062-88 del 4 de abril de 1988; C-165-93 del 10 de diciembre de 1993; C-012-1999 del 12 de enero de 1999; C-183-2004 del 8 de junio de 2004; C-346-2009 del 17 de diciembre de 2009; C-025-2011 del 7 de febrero de 2011; C-013-2013 del 30 de enero de 2013; C-010-2015 del 3 de febrero de 2015 y el C-033-2017 del 16 de febrero de 2017, los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgrweb.go.cr/scij/).

Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que, de previo a la declaratoria de nulidad, debía obtenerse un dictamen de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto versase sobre actos directamente relacionados con el proceso presupuestario o sobre contratación administrativa) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. Ese dictamen debe solicitarse luego de tramitado todo el procedimiento administrativo por parte del órgano director y antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor.

Otro de los mecanismos utilizados por el legislador para evitar el uso abusivo de la potestad de anulación en vía administrativa de un acto declarativo de derechos, es el de encomendar la iniciativa para su ejercicio sólo a ciertos órganos administrativos de alto nivel jerárquico, según puede comprobarse de la lectura del propio artículo 173 mencionado.

Así las cosas, la intervención en estos casos de la Procuraduría (o de la Contraloría según corresponda) cumple una doble función, que consiste, por una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el debido proceso y el derecho de defensa del administrado; y, por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta. Se trata de un criterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a ésta última y al administrado, sobre el ajuste a derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.

III. SOBRE LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO CONCRETO

En el asunto que nos ocupa, revisado que ha sido el procedimiento administrativo que se siguió por parte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, no se advierte vicio sustancial alguno que pueda haber causado indefensión, o nulidad de lo actuado.

En ese sentido, debe advertirse que no todo vicio justifica declarar la nulidad de un procedimiento administrativo, sino solo aquellos que impidan o cambien la decisión final en aspectos importantes, o que generen indefensión, según lo dispuesto en el artículo 223 de la LGAP.

Establecido lo anterior, interesa señalar que en este caso se pretende declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de una resolución que reconoce el pago de diferencias salariales a favor de la funcionaria xxx, debido a que carece de la firma del Presidente de la República. Dicha resolución fue suscrita únicamente por el señor Ministro de Obras Públicas y Transportes.

Para abordar el tema, es preciso indicar que de conformidad con el artículo 146 de la Constitución Política, “Los decretos, acuerdos, resoluciones y órdenes del Poder Ejecutivo, requieren para su validez las firmas del Presidente de la República y del Ministro del ramo…”. (El subrayado es nuestro).

Al referirse a la disposición constitucional transcrita, ésta Procuraduría, en su dictamen C-207-2000 del 1° de setiembre del 2000, reiterado en el C-121-2007, del 18 de abril del 2007, indicó que “… si no existe una norma que autorice al Ministro a emitir un acuerdo, resolución y orden a nombre del Poder Ejecutivo únicamente con su firma, este funcionario carece de esa atribución para actuar en esa dirección.” Posteriormente, ese mismo dictamen sostuvo lo siguiente:

“Si en el presente caso existe una norma clara, contundente y de rango constitucional que obliga a que los decretos, acuerdos, resoluciones y órdenes del Poder Ejecutivo tengan que ser firmados por el Presidente de la República y el Ministro del ramo, so pena de nulidad, lo lógico y diligente es su acatamiento. ¿Por qué vamos a poner entredicho el interés público y, en muchos casos, los escasos recursos del Erario, por actuar en forma práctica, pero de espaldas al ordenamiento jurídico? Piénsese, por un momento, el riesgo que significa para el interés público que los actos del Poder Ejecutivo lleven solo la firma del Ministro, ya que estos fácilmente podrían ser anulados con base en el numeral 146 constitucional. Desde esta perspectiva, lo que corresponde es que los actos del Poder Ejecutivo lleven siempre ambas firmas, tal y como lo ordena la Carta Fundamental.” (El destacado es nuestro).

En el asunto que se analiza, no se ha puesto en duda la necesidad de que la resolución que se pretende anular cuente con la anuencia tanto del Ministro de Obras Públicas y Transportes, como del Presidente de la República, que son quienes conjuntamente conforman el Poder Ejecutivo; sin embargo, se ha indicado que la ausencia de la firma del Presidente de la República se debió a que el decreto n.° 41174 de 25 de junio del 2018, facultó a la Presidencia de la República a emitir acuerdos de delegación de firmas con respecto a las resoluciones administrativas referentes a derechos laborales de los servidores y ex servidores de las respectivas carteras bajo la competencia del Poder Ejecutivo, acto que se concretó mediante el acuerdo n.° 027-P, del 25 de junio del 2018, en el cual la Presidencia de la República decidió delegar la firma del Presidente de la República, de la Primera Vicepresidenta de la República y de la Segunda Vicepresidencia de la República, en el Ministro de cada ramo.

Para efectos de este asunto interesa destacar que si bien el decreto n.° 41174 y el acuerdo 027-P citados fueron emitidos el 25 de junio del 2018, es decir, antes del 6 de julio de ese año, fecha de la resolución que se pretende anular, tales actos (el decreto y el acuerdo) fueron publicados hasta el 10 de julio del 2018, fecha en la cual ya se había emitido la resolución cuya nulidad se pretende declarar.

Así las cosas, lo que se impone es determinar la fecha en que empezó a regir la delegación de firmas a la cual se refieren el decreto n.° 41174 y el acuerdo 027-P citados, a efecto de comprobar si fue antes o después de que se emitiera la resolución que reconoció el pago de diferencias salariales a la señora xxx.

Con ese objetivo, debemos indicar que de la sola lectura del artículo 2 del decreto n.° 41174 es posible comprobar que ese decreto “Rige a partir de su publicación”, lo cual, insistimos, ocurrió el 10 de julio del 2018. En el mismo sentido, el acuerdo 027-P citado, en su artículo 2, dispone que “Rige a partir de su publicación”, lo cual ocurrió también el 10 de julio del 2018.

Partiendo de lo anterior, y de la simple confrontación de la fecha en que fue emitida la resolución que se analiza y de aquella en la que se publicó el decreto n.° 41174 y el acuerdo 027-P citados, es fácilmente constatable que dicha resolución requería la firma del Presidente de la República para su validez, pues al 6 de julio del 2018 no había empezado a regir la delegación de firma que hizo el Presidente en el Ministro de Obras Públicas y Transportes. De manera tal que la sola firma de éste último no podía configurar la voluntad del Poder Ejecutivo.

En lo que se refiere a las consecuencias del vicio apuntado, el propio artículo 146 de la Constitución Política dispone que las firmas del Presidente de la República y del Ministro del ramo son necesarias para la validez de las resoluciones emitidas por el Poder Ejecutivo, de lo que se deduce claramente que la ausencia de una de esas firmas genera la nulidad del acto, nulidad que, además, es evidente y manifiesta, pues es fácilmente constatable.

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable requerido para la anulación en vía administrativa de la resolución n.° 001432 emitida por el Despacho del Ministro de Obras Públicas y Transportes a las 13:00 horas del 6 de julio del 2018.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/hsc