Dictamen : 182 - del 25/06/2019

25 de junio 2019

C-182-2019

 

Señora

Ana Cecilia Arias Quirós

Presidenta

Junta Administrativa Museo Nacional de Costa Rica

 

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio JA-2019-O-0002 del 22 de enero de 2019, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

A-     ¿Por qué en ausencia de la Directora General, el Presidente de la Junta debe asumir las funciones de ésta?

B-     Lo mismo en relación a la ausencia de una jefatura departamental y el recargo de ese puesto lo asume la Directora General.

 

A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la Junta Administrativa del Museo Nacional aportó el criterio de su Asesoría Jurídica, oficio AJ-010-2019 del 17 de enero de 2019.

I.                   SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA Y ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL MUSEO NACIONAL

El artículo 1 de la Ley No. 1542 de 7 de marzo de 1953 dispone que el Museo Nacional de Costa Rica es el centro encargado de recoger, estudiar y conservar debidamente ejemplares representativos de la flora y la fauna del país, y de los minerales de su suelo, así como de sus reliquias históricas y arqueológicas, y servirá como centro de exposición y estudio. Con ese objeto y a fin de promover el desarrollo de la etnografía y la historia nacionales, aprovechará la colaboración científica que más convenga a sus propósitos.

En un principio y por disposición de esa misma Ley (artículo 2), el Museo Nacional estaba adscrito al Ministerio de Educación Pública, el cual se encargaba de su dirección y administración por medio de una Junta Administrativa nombrada por el Poder Ejecutivo.

Sin embargo, esta última disposición fue modificada con la creación del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, Ley No. 4788 del 5 de julio de 1971, en la cual se dispuso:

“Artículo 2º.- El nuevo Ministerio asumirá las responsabilidades, ingerencias y funciones que la ley señala al Ministerio de Educación Pública en relación con la dirección General de Artes y Letras, la Dirección General de Educación Física y Deportes*, la Editorial Costa Rica, el Museo Nacional, (…).” (El subrayado no pertenece al original)

 

Respecto a la naturaleza jurídica del Museo Nacional, la Ley N. 7429 Ley de Donaciones al Museo Nacional de Costa Rica dispone que se trata de un órgano desconcentrado, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes que posee personalidad jurídica instrumental para el manejo y la administración de su presupuesto; señala el artículo 1°:

" ARTICULO 1.- Personalidad jurídica

El Museo Nacional es un órgano desconcentrado, con personalidad y capacidad jurídicas instrumentales, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes".

 

Ahora bien, conforme lo dispone el Decreto Ejecutivo N° 11496 del 14 de mayo de 1980, Reglamento del Museo Nacional, la administración del Museo es ejercida por una Junta Administrativa integrada por siete miembros de libre elección del Poder Ejecutivo.

El Presidente de la Junta Administrativa es quien ejerce la representación del Museo en todas aquellas actividades de cualquier índole que se considere de interés para la Junta y el Museo Nacional, cuando así lo determine el órgano colegiado, conforme se indica en el artículo 4 del citado Decreto, al señalar:

“Artículo 4º-El Presidente convocará a las sesiones de la Junta, firmará las actas y en general, ejercerá en lo que resulten aplicables, las funciones previstas en el artículo 49 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Además, el Presidente ejercerá la representación del Museo Nacional, cuando así lo determine la Junta Administrativa mediante votación de mayoría simple de sus miembros,.” (el subrayado no pertenece al original)

 

Por otro lado, según los artículos 13 inciso a) y 15.1 del Decreto en mención, el Museo Nacional cuenta con un Director General, quien ejerce la representación legal, judicial y extrajudicial, con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, salvo que la Junta conforme lo previsto en el artículo 4 del Decreto, traslade para casos concretos esa representación al Presidente, además, el Director General es el jefe inmediato de todo el personal. Disponen ambos numerales:

“Artículo 13.-

(…)    El personal del Museo Nacional estará compuesto por:

a) Un Director General, que fungirá como ejecutor de los acuerdos de la Junta, representará a ésta en todas aquellas funciones que así lo requieran; elaborará los programas técnicos de la Institución y será el Jefe inmediato de todo el personal del Museo.

(…)”

 

“Artículo 15.-Son funciones y atribuciones del Director General:

1) Ejercer la representación legal, judicial y extrajudicial del Museo Nacional, con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, salvo que la Junta conforme lo previsto en el artículo 4, traslade para casos concretos esa representación a su Presidente.

(…)”

Conforme se aprecia hasta este punto, el Museo Nacional es un órgano desconcentrado, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, el cual cuenta con personalidad jurídica instrumental y cuya administración le corresponde a la Junta Administrativa, siendo este órgano colegiado el superior jerárquico supremo de la Institución.

Adicionalmente, el Museo cuenta con un Director General, quien además de ser el jefe inmediato del personal, también ejerce la representación legal, judicial y extrajudicial, con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, salvo que la Junta traslade para casos concretos esa representación al Presidente.

II.                SOBRE LO CONSULTADO

Conforme el artículo 84 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), la suplencia es una de las formas de trasferir las competencias administrativas o su ejercicio, es decir, surge en los casos donde un servidor ejerce una competencia o emite un acto administrativo que, en un principio, le correspondía ejercerlo a otro.

Así, la Ley General de la Administración Pública establece en los artículos 95 y 96 lo siguiente:

“SECCION QUINTA

 

De la Suplencia y de la Subrogación

 

Artículo 95.-

 

1. Las ausencias temporales o definitivas del servidor podrán ser suplidas por el superior jerárquico inmediato o por el suplente que se nombre.

 

2. Si el superior jerárquico no quisiere hacer la suplencia o transcurridos dos meses de iniciado su ejercicio por él, deberá nombrarse al suplente de conformidad con la ley.

 

3. Si la plaza está cubierta por el régimen especial del Servicio Civil el suplente será nombrado de conformidad con éste; si no lo está podrá ser nombrado libremente.

 

Artículo 96.-

 

1. El suplente sustituirá al titular para todo efecto legal, sin subordinación ninguna, y ejercerá las competencias del órgano con la plenitud de los poderes y deberes que las mismas contienen.

2. Toda suplencia requerirá el nombramiento del suplente, con la excepción prevista en el artículo anterior, en cuanto al superior jerárquico inmediato.

3. El nombramiento del suplente se hará siempre dejando a salvo la potestad de nombrar un nuevo titular, sin responsabilidad ninguna para la Administración.”

 

De conformidad con nuestra jurisprudencia administrativa, el suplente es un funcionario llamado a asumir las funciones del propietario en sus ausencias y constituye una técnica que permite la continuidad del servicio público brindado por el órgano al que pertenece. Al respecto, señalamos:

“En cuanto a la naturaleza jurídica de la suplencia, la doctrina nacional indica que es ‘un fenómeno (de organización) en virtud del cual se coloca a una persona en lugar del titular de un órgano, por vacancia (muerte, dimisión, incapacidad definitiva, remoción) o ausencia de éste (vacaciones, licencias, incapacidad temporal, suspensión), en forma extraordinaria y temporal, mientras no es puesto en posesión del cargo el nuevo titular (...)’. (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II, Primera Edición, San José, C.R., Editorial Stradtmann, 2000, p. 65).

 

Como es obvio, la suplencia se origina en una situación anormal, como lo es la ausencia del titular (Véase al respecto DIEZ, Manuel María. "Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Bibliográfica Argentina, 1963, pág. 44), y por ello la doctrina la identifica como ‘una técnica al servicio de la continuidad en el funcionamiento de las Administraciones Públicas en los supuestos en los que tal continuidad es imposible’ (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen IV, Voz Suplencia, Editorial Civitas, Madrid, 1995, pág. 6417), en la que un no titular queda investido de la totalidad de la competencia del titular ordinario; lo cual implica que el ejercicio de las competencias del suplente están de por sí limitadas, pues no deben prolongarse más allá del reingreso del titular o bien del ingreso del nuevo.

 

 En sí, podemos afirmar que la suplencia es la sustitución temporal y personal del titular de un órgano por otra persona, cuando el primero se vea imposibilitado, por algún motivo, para el ejercicio de su competencia; lo cual supone, la existencia de un solo órgano administrativo y de dos (o más) personas que asumen sucesivamente su titularidad, y que en su momento, cada uno ejercita su competencia (...) (Véase al respecto, entre otros, el dictamen C-204-98 de 2 de octubre de 1998 y la O.J.-115-99 de 5 de octubre de 1999, C-284-2002 de 23 de octubre del 2002 y el dictamen C-166-2004 de 31 de mayo de 2004).

 

Por su parte, este órgano asesor, en el dictamen C-358-2007 de 3 de octubre de 2007 dispuso lo siguiente: 

“La suplencia está dirigida a resolver un problema transitorio de imposibilidad de actuación del titular. Ante la ausencia del titular, el ordenamiento posibilita el continúo funcionamiento del órgano y, por ende, su normal gestión, por medio de la suplencia. En ese sentido, la suplencia afecta el elemento subjetivo de la titularidad del órgano. Desde otra perspectiva, puede considerarse un caso de sustitución temporal y personal en la titularidad del órgano. El suplente asume temporalmente las funciones del ausente, ante la imposibilidad sobrevenida de este para ejercerlas (…) Es de advertir que ante la designación del suplente no cabría considerar que este y el titular pueden ejercer simultáneamente la competencia. Solo uno de los dos puede hacerlo válidamente. Y si ante una ausencia temporal se ha designado al suplente, es a este a quien corresponde tal ejercicio” (El resaltado no pertenece al original)

 

De lo anterior deriva que la figura de suplencia garantiza la continuidad del órgano, permite que la competencia propia del titular sea ejercida por otra persona, ante ausencias temporales o definitivas por remoción, vacaciones, licencias, incapacidad temporal o definitiva, suspensión, etc. Dichas ausencias temporales o definitivas del titular deberán ser suplidas por el superior jerárquico inmediato o bien, por el suplente que se nombre.

Partiendo del supuesto de que el titular se encuentre ausente temporalmente, ese suplente lo sustituye para todos los efectos legales, lo que significa que posee una plenitud de poderes y deberes (sustitución plena) (artículo 96 de la LGAP), pero limitada temporalmente, es decir, cesa en el momento que el titular se reincorpore a sus labores, pues la sustitución en ausencia constituye la razón de ser del suplente (dictamen C-383-2007 de 1 de noviembre de 2007).

Como se logra observar, la suplencia permite la transferencia temporal de las funciones del ausente, es decir, permite que la competencia propia del titular sea ejercida por otra persona ante ausencias temporales o definitivas y en este caso quien es el llamado a suplir debe ser el superior jerárquico inmediato o bien, el suplente que se nombre.

En la presente consulta, el Museo Nacional solicita criterio técnico jurídico sobre el fundamento de que, en ausencia de la Directora General, el Presidente de la Junta asuma las funciones de aquella, y en igual sentido, en ausencia de una jefatura departamental lo asuma la Directora General.

Es claro que la figura legal que debe utilizarse para suplir las ausencias temporales, tanto de la Directora General como de alguna jefatura departamental, es la suplencia, conforme lo expuesto anteriormente. 

Así, según dispone el artículo 95 de la LGAP, la suplencia necesariamente deberá ser ejercida por el superior jerárquico del ausente o por el suplente que se nombre. Además, tal como reconoce dicha norma “2. Si el superior jerárquico no quisiere hacer la suplencia o transcurridos dos meses de iniciado su ejercicio por él, deberá nombrarse al suplente de conformidad con la ley.”

En el caso que nos ocupa, conforme la estructura organizativa del Museo Nacional, la Junta Administrativa es el superior jerárquico del Director General, y a su vez, el Director General es el superior jerárquico de los jefes de los Departamentos.

En consecuencia, aplicando la normativa citada al caso en concreto, será la Junta Administrativa del Museo Nacional, como superior inmediato, la que pueda asumir las ausencias temporales del Director General, salvo que, de acuerdo a su normativa ya comentada, dicha Junta delegue en el Presidente las funciones de representación legal, judicial y extrajudicial. A su vez, el Director General puede suplir las ausencias temporales de los jefes departamentales de la Institución por ser el superior inmediato de éstos.

Cabe señalar que, en ambos casos, existe la posibilidad de que esta competencia no sea asumida por el superior en jerarquía, y más bien, se opte por nombrar a un suplente de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública.

III.             CONCLUSIONES

A partir de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

a)                  De conformidad con la Ley N. 7429, el Museo Nacional es un órgano desconcentrado, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes y posee personalidad jurídica instrumental para el manejo y la administración de su presupuesto;

b)                 Conforme el Decreto Ejecutivo N° 11496, el Museo Nacional es dirigido por una Junta Administrativa, quien corresponde al máximo jerarca institucional, además, por el Director General, quien es el jefe inmediato del personal y ejerce la representación legal, judicial y extrajudicial, con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, salvo cuando dicha función sea delegada por la Junta Directiva en su Presidente;

c)                  Conforme lo dispuesto en los numerales 95 y 96 de la LGAP, la suplencia permite que la competencia propia del titular sea ejercida por otra persona ante sus ausencias temporales o definitivas y, el llamado a suplirlas, es el superior jerárquico inmediato o bien, el suplente que se nombre;

d)                 La Junta Administrativa del Museo Nacional, por ser el superior inmediato, puede suplir las ausencias temporales del Director General, salvo que dicha Junta delegue en el Presidente las funciones de representación legal, judicial y extrajudicial tal como permite su normativa. A su vez, el Director General puede suplir las ausencias temporales de los jefes departamentales de la Institución, por ser el superior inmediato de éstos.

Atentamente,

           Silvia Patiño Cruz                                                    Yolanda Mora Madrigal

           Procuradora Adjunta                                           Abogada de la Procuraduría

C-182-2019

 

POTESTAD DE AVOCACIÓN Y SUPLENCIA. MUSEO NACIONAL.

 

La señora Ana Cecilia Arias Quirós, Presidenta de la Junta Administrativa Museo Nacional de Costa Rica solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

 

A-     ¿Por qué en ausencia de la Directora General, el Presidente de la Junta debe asumir las funciones de ésta?

B-     Lo mismo en relación a la ausencia de una jefatura departamental y el recargo de ese puesto lo asume la Directora General.

 

            Mediante dictamen C-182-2019 del 25 de junio 2019, suscrito por Yolanda Mora Madrigal, Abogada de la Procuraduría y Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta, se concluyó lo siguiente:

a)      De conformidad con la Ley N. 7429, el Museo Nacional es un órgano desconcentrado, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes y posee personalidad jurídica instrumental para el manejo y la administración de su presupuesto;

b)      Conforme el Decreto Ejecutivo N° 11496, el Museo Nacional es dirigido por una Junta Administrativa, quien corresponde al máximo jerarca institucional, además, por el Director General, quien es el jefe inmediato del personal y ejerce la representación legal, judicial y extrajudicial, con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, salvo cuando dicha función sea delegada por la Junta Directiva en su Presidente;

c)      Conforme lo dispuesto en los numerales 95 y 96 de la LGAP, la suplencia permite que la competencia propia del titular sea ejercida por otra persona ante sus ausencias temporales o definitivas y, el llamado a suplirlas, es el superior jerárquico inmediato o bien, el suplente que se nombre;

d)      La Junta Administrativa del Museo Nacional, por ser el superior inmediato, puede suplir las ausencias temporales del Director General, salvo que dicha Junta delegue en el Presidente las funciones de representación legal, judicial y extrajudicial tal como permite su normativa. A su vez, el Director General puede suplir las ausencias temporales de los jefes departamentales de la Institución, por ser el superior inmediato de éstos.