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Dictamen : 167 - del 17/06/2019
17 de
junio 2019
C-167-2019
Señor
Alexander
Solís Delgado
Presidente
Comisión
Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias
Estimado señor:
Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a
su oficio CNE-PRE-UAL-OF-0003-2019, mediante el cual solicita criterio sobre lo
siguiente:
“¿En virtud de lo dispuesto en el numeral 46
de la Ley No.8488, así como, lo dicho por la Unidad de Asesoría Legal de esta
Comisión, es procedente el cobro del tributo del 3% a las Municipalidades del
país?
En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, se aporta el criterio del Asesor Legal de
la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (en
adelante CNE).
Asimismo, debemos advertir que no consideramos procedente otorgar
audiencia a todos los entes municipales como solicitó el señor Presidente
consultante, pues no es competencia de esta Procuraduría resolver conflictos de
competencia entre dichos entes y la Comisión Nacional de Emergencias,
limitándonos únicamente al análisis jurídico abstracto del tema consultado.
I.
SOBRE LA OBLIGACIÓN LEGAL
SOBRE LA QUE SE CONSULTA
El artículo 46 de la Ley Nacional de Emergencias y
Prevención del Riesgo, N° 8488 de 22 de noviembre de 2005, establece que la
Administración Central, la Administración Pública Descentralizada y las
empresas públicas son contribuyentes de un impuesto del tres por ciento (3%)
sobre las ganancias y superávit presupuestario acumulado libre y total
reportado, el cual será depositado en el Fondo Nacional de Emergencias, para el
financiamiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo.
Señala este numeral:
“Artículo
46.-Transferencia de recursos institucionales. Todas las instituciones de la Administración
Central, la Administración Pública Descentralizada y las empresas públicas,
girarán a la Comisión un tres por ciento (3%) de las ganancias y del superávit
presupuestario acumulado, libre y total, que cada una de ellas reporte, el cual
será depositado en el Fondo Nacional de Emergencias, para el financiamiento del
Sistema Nacional de Gestión del Riesgo.
Para aplicar esta disposición, el hecho generador
será la producción de superávit presupuestarios originados durante todo el
período fiscal o las utilidades, según corresponda, generadas en el período
económico respectivo.
Este monto será girado por las instituciones, en
los primeros tres meses del año inmediato siguiente a aquel en que se produjeron
el superávit presupuestario o las ganancias y será depositado en el Fondo
Nacional de Emergencias.
En caso de que este traslado de fondos no se
realice en el plazo indicado en el párrafo anterior, la Comisión deberá
efectuar al menos tres prevenciones, en sede administrativa, al órgano o ente
moroso; para ello, contará con un plazo de tres meses. Si la negativa a
efectuar el pago persiste, la Comisión planteará, de manera inmediata, la
denuncia penal correspondiente contra del jerarca institucional, por
incumplimiento de deberes.”
A partir de dicha norma, las instituciones de la
Administración Central, Descentralizada y las empresas públicas deben cumplir
con el pago del impuesto indicado, salvo que exista norma legal expresa que
disponga lo contrario. (Ver el dictamen C-009-2019 de 10 de enero de 2019).
Adicionalmente, con la promulgación de la Ley de
Emergencias N° 8488 de 22 de noviembre de 2005, se incluyó el Transitorio I, en
el cual se dispuso:
“Transitorio
I.-Del tres por ciento (3%) establecido en el artículo 46 de esta Ley, la
Comisión utilizará el cero coma seis por ciento (0,6%), durante un plazo de
seis años, para los siguientes fines:
a) Hasta un cero coma tres por ciento (0,3%),
para dotar al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica de la
Universidad Nacional (OVSICORI) del equipo sísmico y volcánico necesario para
realizar las actividades de vigilancia en Costa Rica. De existir algún
remanente, se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la investigación
de amenazas sísmicas y volcánicas.
b) El restante cero coma
tres por ciento (0,3%) se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la Red
Sismológica Nacional y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica, ambos de la
Universidad de Costa Rica. De existir algún remanente, se destinará al
equipamiento y fortalecimiento de la investigación del riesgo sísmico y
volcánico.”
La finalidad de dicho transitorio consistió en
establecer una forma de proveer un financiamiento temporal por 6 años, tanto
para el Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica de la
Universidad Nacional, como para la Red Sismológica y el Laboratorio de
Ingeniería Sísmica de la Universidad de Costa Rica.
Dicho financiamiento representaba el 0.6% del monto
total percibido por el impuesto consignado en el artículo 46 de la misma Ley
N.° 8488, el cual se debía repartirse por partes iguales entre ambas
Universidades beneficiadas (Ver dictamen C-323-2008 de 16 de setiembre de
2008).
Posteriormente, mediante la Ley N° 8933 del 24 de
marzo de 2011, Reforma del Transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias y
Prevención del Riesgo, N° 8488, de 22 de noviembre de 2005, se dispuso
modificar dicha disposición transitoria en el siguiente sentido:
"Transitorio
I.- Del tres por ciento (3%) establecido en el artículo 46 de esta Ley, se
destinará un dos coma cuatro por ciento (2,4%) a la
Comisión y esta utilizará el cero coma seis por ciento (0,6%) restante, durante
un plazo de doce años, para los siguientes fines:
a) Hasta
un cero coma dos por ciento (0,2%) para dotar al Observatorio Vulcanológico y
Sismológico de Costa Rica de la Universidad Nacional (Ovsicori)
del equipo sísmico y volcánico necesario para realizar las actividades de
vigilancia en Costa Rica. De existir
algún remanente, se destinará al equipamiento y el fortalecimiento de la
investigación de amenazas sísmicas y volcánicas.
b) Trasladar
un cero coma dos por ciento (0,2%) a la Universidad de Costa Rica, con el único
fin de adquirir equipo y fortalecer la Red Sismológica Nacional (RSN) y el
Laboratorio de Ingeniería Sísmica (LIS) de dicha Universidad. De existir algún remanente, se destinará al
equipamiento y el fortalecimiento de la investigación del riesgo sísmico y
volcánico en el marco de los estudios de la Gestión integral del riesgo, por
parte de la RSN y el LIS.
c) El
restante cero coma dos por ciento (0,2%) se trasladará
al Instituto Meteorológico Nacional para el equipamiento, la modernización y el
fortalecimiento de la red de vigilancia meteorológica, para que esté más acorde
con las necesidades del país. De existir
algún remanente, se destinará a instrumentalizar y fortalecer la investigación
de los fenómenos hidrometeorológicos para el
establecimiento de sistemas de alerta temprana.
Rige a partir de su publicación.” (El subrayado no
pertenece al original)
Conforme se aprecia, la reforma trajo consigo cuatro
modificaciones importantes: a) se
amplió el plazo del financiamiento temporal pasándolo de 6 a 12 años; b) se incluyó al Instituto Meteorológico
Nacional como nuevo beneficiario; c)
del 3% establecido en el artículo 46 de la
Ley se destinaría un 2,4% a la Comisión; y, d) el restante
0,6% se repartiría -en parte iguales- a la Universidad Nacional, a la
Universidad de Costa Rica y al Instituto Meteorológico Nacional, por lo que el monto porcentual existente antes
de la reforma disminuyó de un 0.3% a 0.2%.
Dicha reforma, sin embargo, no modificó de forma
alguna la obligación de contribuir con el impuesto establecida a cargo de las
instituciones de la Administración Central, Descentralizada y las empresas
públicas, pues lo dispuesto en el numeral 46 de la Ley 8488 se mantiene
vigente.
Es por lo anterior que, a efectos de evacuar la
presente consulta, resulta indispensable analizar si las municipalidades se
encuentran cubiertas o no dentro del presupuesto normativo establecido en el
numeral 46 comentando.
II.
LAS MUNICIPALIDADES FORMAN PARTE DE
LA ADMINISTRACIÓN DESCENTRALIZADA Y POR TANTO ESTÁN SUJETAS AL PAGO DEL
IMPUESTO
En el Derecho Administrativo
se ha entendido el fenómeno de la descentralización como la creación o
transferencia de una competencia a un sujeto distinto del Estado. En ese
sentido, el Estado transfiere una de sus competencias en favor de un nuevo ente
público que constituye una persona jurídica independiente y a la cual pueden
imputársele derechos y obligaciones.
Al
respecto, señala Ortiz Ortiz:
"La descentralización implica una atribución de competencia, a
título último, definitivo y exclusivo, en virtud de una regla del ordenamiento.
La atribución es a título último y definitivo en razón de la personalidad del
centro descentralizado, que ya se apuntó es esencial y es a título exclusivo en
razón del carácter concluyente y privativo que la competencia descentralizada
presenta frente al Estado... Puede decirse, en síntesis, que el núcleo
fundamental de la descentralización, del que derivan las otras notas esenciales
de la misma, es el conferimiento de la
personalidad con competencia exclusiva a un centro de acción distinto del
(sujeto) Estado, en virtud de una regla del ordenamiento...", E. ORTIZ ORTIZ: Los sujetos del Derecho
Administrativo. Texto mimeografiado, Departamento de Publicaciones, Universidad
del Costa Rica, 1971, pp. 6-7.
La descentralización implica, en consecuencia, una
transferencia de competencia que se produce en forma definitiva y exclusiva,
pues la personalidad jurídica del ente público le atribuye una serie de
derechos y deberes en forma independiente, sin quedar sometido a una relación de
jerarquía o de sumisión orgánica. Además, en razón de su personalidad, el ente
goza de autonomía patrimonial y, por ende, de autonomía de gestión.
Al respecto, la Ley General
de la Administración Pública establece que:
Art. 1º.- "La Administración Pública estará constituida por
el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y
capacidad de Derecho Público y Privado".
Es
por ello, que la descentralización ocurre cuando se transfiere la competencia a
un ente público diferente del Estado. En otras palabras, esos entes públicos
con personalidad jurídica propia conforman la Administración Descentralizada.
En
el caso de las municipalidades, estas constituyen corporaciones territoriales
encargadas de la gestión de los intereses y servicios locales, competencia que
ejercen de manera autónoma por disposición constitucional (artículos 169 y
170). Por tanto, la competencia de la municipalidad permite excluir cualquier
interferencia que sea incompatible con su autonomía respecto a lo local,
concepto que debe ser definido por el legislador o por la Sala Constitucional
(ver sentencias 6706-93 de 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993, 4681-97 de
14:42 horas del 14 de agosto de 1997, 2806-98 de 14:30 horas del 28 de abril de
1998, entre otras).
Al respecto, el
artículo 170 de la Constitución establece en lo que nos interesa lo siguiente:
“ARTÍCULO 170.-Las corporaciones
municipales son autónomas. En el Presupuesto Ordinario de la República, se les
asignará a todas las municipalidades del país una suma que no será inferior a
un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios calculados para el año
económico correspondiente.
La ley determinará las competencias que se
trasladarán del Poder Ejecutivo a las corporaciones municipales y la distribución
de los recursos indicados.”
Sobre dicha norma, la Sala Constitucional se ha manifestado indicando que tiene por objeto
establecer un proceso de descentralización de las funciones del Estado. Al
respecto, indicó:
“De estas palabras se deduce que lo principal es instrumentar una
descentralización de funciones, pasando al orden local las que hoy día están en
manos del Poder Ejecutivo, y complementariamente, transferir recursos
financieros a las municipalidades, para que se encarguen de prestar esos
servicios o de administrar esas competencias.” (sentencia
N° 10134-2000 de las 8:58 horas del 17 de noviembre
de 2000)
Asimismo, la Procuraduría se ha
referido al proceso de descentralización reconocido en dicha norma
constitucional, indicando:
“Con el objeto de propiciar una descentralización del poder, se propone
el fortalecimiento del régimen municipal, lo cual implicaría un proceso de
transferencia de competencias del Gobierno Central y de los entes
descentralizados (sic) por servicio a las municipalidades. De esa forma, las
municipalidades participarían más activamente en la prestación de los servicios
públicos. Con lo cual no sólo se mejoraría la calidad en la prestación de esos
servicios, sino que se robustecería la democracia costarricense. Ello en el
tanto las municipalidades son consideradas la "base" de nuestra
democracia y, particularmente de la democracia participativa: a través de ellas
el ciudadano puede participar en la gestión directa de los asuntos que le
atañen. La descentralización territorial se postula como una forma de aumentar
la participación democrática de la población en la solución de sus problemas
más cercanos. El ciudadano no sólo recibiría los servicios públicos sin tener
que desplazarse, sino que adquiriría un poder de decisión sobre la definición
de elementos de ese servicio y, sobre todo, la posibilidad de ejercer un
control sobre su prestación. Todo lo cual sería obra de la cercanía entre
Administración Local y ciudadano y las mejores posibilidades de comunicación
entre ambos.” (Informe rendido
ante la Sala Constitucional en la acción de inconstitucionalidad
tramitada bajo el expediente N.° 04-3324-007-CO)
Es evidente entonces, que las municipalidades constituyen
la descentralización territorial por excelencia de nuestro país, lo cual hace
alusión a su potestad de dictar actos de imperio y gestionar servicios públicos
dentro del territorio determinado del cantón de una manera autónoma del
gobierno central.
Es así como la función
administrativa puede ser realizada por el Estado mediante el sistema de
centralización, a cargo del Poder Ejecutivo y de los otros Poderes o, mediante
el sistema de descentralización, que se refiere a la función realizada por entidades
con personería y patrimonios propios, por lo general, no sometidas a jerarquía
sino a tutela, como las municipalidades, instituciones autónomas y otros entes
públicos con especial autonomía (artículos 170 y 188 de la Constitución
Política).
A partir de lo indicado, no
existe duda de que el diseño constitucional establece un proceso de
descentralización a favor de las municipalidades, que comprende de un lado la
transferencia de competencias originariamente pertenecientes al Poder Ejecutivo
y, por otro, la transferencia de recursos financieros.
Por tanto, es innegable que las municipalidades
forman parte de la Administración Descentralizada y, en consecuencia, quedan
cubiertas por el supuesto normativo regulado en el artículo 46 de la Ley Nacional
de Emergencias y Prevención del Riesgo, N° 8488 de 22 de noviembre de 2005, que
establece que la Administración Central, la
Administración Pública Descentralizada y las empresas públicas son
contribuyentes del impuesto, el cual será depositado en el Fondo Nacional de
Emergencias, para el financiamiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo.
Dicho
tributo tiene como hecho generador la “producción
de superávit presupuestarios originados durante todo el período fiscal o las utilidades,
según corresponda, generadas en el período económico respectivo”. Por
consiguiente, en el tanto haya superávit o se generen utilidades se debe pagar
el impuesto por dichas instituciones.
Debe
recordarse que si bien el artículo 8 del Código Municipal, Ley 7794 del 30 de
abril de 1998, establece una exoneración general a las municipalidades de toda
clase de impuestos, contribuciones, tasas y derechos, dicha norma se
circunscribe a los tributos vigentes al momento de su emisión, pero no afecta impuestos
establecidos por leyes posteriores como el que aquí se consulta.
Consecuentemente, las
instituciones de la Administración Central, Descentralizada (incluyendo a las
municipalidades) y las empresas públicas, son los sujetos pasivos de la
obligación tributaria y, por ende, los obligados al cumplimiento de la
prestación tributaria. Por su parte, la Comisión Nacional de Prevención de Riesgo y
Atención de Emergencias, sería el sujeto activo de dicha obligación.
III.
CONCLUSIONES
A partir de lo
expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:
a)
El
artículo 46 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N° 8488
de 22 de noviembre de 2005, obliga a la Administración Central, la
Administración Pública Descentralizada y a las empresas públicas a contribuir
con un impuesto del tres por ciento (3%) sobre las ganancias y superávit
presupuestario acumulado libre y total reportado, el cual será depositado en el
Fondo Nacional de Emergencias, para el financiamiento del Sistema Nacional de
Gestión del Riesgo;
b)
A partir de lo dispuesto en
los numerales 169 y 170 de la Constitución, las municipalidades constituyen la
descentralización territorial por excelencia de nuestro país, lo cual hace
alusión a su potestad de dictar actos de imperio y gestionar servicios públicos
dentro del territorio del cantón, de una manera autónoma del gobierno central;
c) Por tanto, las municipalidades forman parte de la Administración
Descentralizada y, en consecuencia, quedan cubiertas por el supuesto normativo
regulado en el artículo 46 de la Ley N° 8488 de 22 de noviembre de 2005. Ergo,
son contribuyentes del impuesto ahí regulado en el tanto haya superávit o se
generen utilidades;
d)
La exoneración general establecida en el numeral 8 del
Código Municipal, no exime a las municipalidades del cumplimiento del tributo
indicado, por cuanto éste fue creado por ley posterior.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora Adjunta
C-167-2019
TRIBUTO SOBRE LAS
GANANCIAS A FAVOR DEL FONDO NACIONAL DE EMERGENCIAS. ADMINISTRACIÓN
DESCENTRALIZADA. MUNICIPALIDADES.
El señor Alexander Solís Delgado, Presidente de la Comisión
Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias solicita criterio
sobre lo siguiente:
“¿En virtud de lo dispuesto en el numeral 46
de la Ley No.8488, así como, lo dicho por la Unidad de Asesoría Legal de esta
Comisión, es procedente el cobro del tributo del 3% a las Municipalidades del
país?
Mediante dictamen C-167-2019 del 17 de junio 2019, suscrito por Silvia
Patiño Cruz, Procuradora Adjunta, se concluyó lo siguiente:
a)
El
artículo 46 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N° 8488
de 22 de noviembre de 2005, obliga a la Administración Central, la
Administración Pública Descentralizada y a las empresas públicas a contribuir
con un impuesto del tres por ciento (3%) sobre las ganancias y superávit
presupuestario acumulado libre y total reportado, el cual será depositado en el
Fondo Nacional de Emergencias, para el financiamiento del Sistema Nacional de
Gestión del Riesgo;
b)
A partir de lo dispuesto en
los numerales 169 y 170 de la Constitución, las municipalidades constituyen la
descentralización territorial por excelencia de nuestro país, lo cual hace
alusión a su potestad de dictar actos de imperio y gestionar servicios públicos
dentro del territorio del cantón, de una manera autónoma del gobierno central;
c) Por tanto, las municipalidades forman parte de la Administración
Descentralizada y, en consecuencia, quedan cubiertas por el supuesto normativo
regulado en el artículo 46 de la Ley N° 8488 de 22 de noviembre de 2005. Ergo,
son contribuyentes del impuesto ahí regulado en el tanto haya superávit o se
generen utilidades;
d)
La exoneración general establecida en el numeral 8 del
Código Municipal, no exime a las municipalidades del cumplimiento del tributo
indicado, por cuanto éste fue creado por ley posterior.