Opinión Jurídica : 062 - del 12/06/2019

12 de junio de 2019

OJ-062-2019

Licenciada

Nery Agüero Montero

Jefa de Área

Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio n.° AL-CPSN-OFI-1131-2018, del 18 de octubre de 2018, en el que se solicita nuestro criterio en relación con el texto del proyecto de ley intitulado: “REFORMA DE LAS LEYES N.° 9582 LEY DE JUSTICIA RESTAURATIVA; N.° 8720 PROTECCIÓN A VÍCTIMAS, TESTIGOS Y DEMÁS SUJETOS INTERVINIENTES EN EL PROCESO PENAL, REFORMAS Y ADICIÓN AL CÓDIGO PROCESAL PENAL Y AL CÓDIGO PENAL”, tramitado bajo el expediente legislativo número 20.910.

I. CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría, que como tal carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable en este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. Así lo hemos sostenido en otras oportunidades:

“ … el plazo de 8 días hábiles establecido en el Artículo 157 (...) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución (artículo 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita.” (OJ-053-98 del 18 de junio 1998. En el mismo sentido pueden consultarse, entre muchas otras, las OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-139-2017, del 15 de noviembre de 2017).

En todo caso, hemos procedido a emitir el presente pronunciamiento con la mayor prontitud que lo permite la atención de nuestras labores ordinarias.

II. CONSIDERACIONES GENERALES ACERCA DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONSULTA

El proyecto de referencia tiene por objeto la reforma puntual al artículo 6 de la Ley de Justicia Restaurativa (n.°9582 del 2 de julio de 2018) y al artículo 6 bis de la Ley de protección a víctimas, testigos y demás sujetos intervinientes en el proceso penal, reformas y adición al Código Procesal Penal y al Código Penal (n.°8720 del 4 de marzo de 2009), con el fin de corregir – según se explica en la exposición de motivos – algunos errores de forma y de fondo inobservados durante el trámite de aprobación de la primera ley.

Concretamente, la propuesta bajo estudio “no solo le devuelve al Ministerio Público la autonomía de la que había sido limitado, sino que además le atribuye el Fondo Especial para la Atención de las Víctimas, el fin original para el cual fue creado, solo que ampliándolo esta vez para la atención de las víctimas provenientes de los programas de justicia restaurativa que la Ley N.° 9582 ahora promueve.” Y añade la misma exposición de motivos: “La propuesta resuelve además las quejas que en contra de la nueva ley ya habían planteado tanto el Inamu como la Defensoría de los Habitantes, concretamente en materia de delitos patrimoniales provenientes de la Ley de Penalización de Violencia Doméstica.”

Bajo ese entendido, el primer artículo del aludido proyecto de ley modifica, como se dijo, el artículo 6 de la Ley de Justicia Restaurativa, pero únicamente su párrafo primero, para que se lea así:

“Artículo 6- Implementación de la ley en el poder judicial

La implementación de esta ley en el Poder Judicial estará bajo la Dirección de Justicia Restaurativa como ente coordinador.

(…)” (El subrayado no es del original).

Para una mejor comprensión del cambio que se propone, transcribimos a continuación íntegramente el artículo 6 vigente:

“ARTÍCULO 6- Implementación de la Ley en el Poder Judicial. La implementación de esta ley en el Poder Judicial estará bajo la Dirección de Justicia Restaurativa como ente rector y el ejercicio de la acción penal y penal juvenil estará a cargo del Ministerio Público, en el marco de sus competencias legales.

Para tal efecto, en materia penal se abrirán oficinas de justicia penal restaurativa integradas por equipos interdisciplinarios designados según las necesidades del servicio, en los diferentes circuitos judiciales a nivel nacional.

En materia penal juvenil se conformará en las diferentes jurisdicciones el Programa de Justicia Juvenil Restaurativa; para tal efecto, se dotará de equipos psicosociales que, en conjunto con las personas funcionarias de la Defensa Pública y el Ministerio Público de cada despacho, aplicarán el procedimiento juvenil restaurativo como parte de sus competencias legales y las normas establecidas en esta ley.

En materia contravencional, se conformará en las diferentes jurisdicciones el Programa de Justicia Contravencional Restaurativa; para tal efecto, se dotará de equipos psicosociales, que en conjunto con la persona juzgadora, desarrollarán la justicia restaurativa como parte de sus competencias legales, las normas establecidas en esta ley y en los reglamentos desarrollados en el marco de esta ley.

En el caso de las personas juzgadoras, se integrarán en cada jurisdicción según la competencia, territorio y etapa procesal. También se podrán integrar las personas juzgadoras del Centro de Conciliaciones del Poder Judicial.

El Estado y la comunidad colaborarán en el desarrollo de políticas, planes o programas para el trabajo conjunto y la conformación de la red de apoyo.” (El destacado no es del original).

Tal y como se puede apreciar de ambos textos transcritos los cambios propuestos consistirían, primero, en que la Dirección de Justicia Restaurativa pasaría a ser un “ente coordinador”, en lugar, de un “ente rector” y, segundo, la eliminación de la parte final del párrafo de comentario que actualmente dispone: “y el ejercicio de la acción penal y penal juvenil estará a cargo del Ministerio Público, en el marco de sus competencias legales.”

Sin embargo, nos queda la duda, debido a que la exposición de motivos no lo aclara, si realmente se desea suprimir esa última parte por considerar que ello ya se sobreentiende como parte de las funciones sustantivas de la Fiscalía – de acuerdo a lo dispuesto por los artículos 2 de la Ley Orgánica del Ministerio Público (n.°7442 del 25 de octubre de 1994) y 16 del Código Procesal Penal (Ley n.°7594 del 10 de abril de 1996) – o entender que la reforma solo se circunscribe al primer cambio señalado y a partir de ente coordinador el texto continúa leyéndose igual; si bien el punto luego de coordinador en principio permitiría descartar esta hipótesis.

De cualquier forma, se recomienda en estos casos la transcripción completa de la norma propuesta y así evitar posibles confusiones y problemas de aplicación en la redacción del texto que finalmente se vaya a aprobar.

Por otro lado, tampoco queda claro en qué medida los cambios propuestos ayudan a devolverle al Ministerio Público la autonomía que la exposición de motivos indica le había sido limitada, al pasar la Dirección de Justicia Restaurativa de ser un ente rector – como actualmente está contemplado – a un ente coordinador.

De entrada, hay que señalar el uso indebido que tanto el texto vigente, como el propuesto, hacen del vocablo ente, cuyo sentido técnico jurídico está referido a centros de imputación de derechos y obligaciones diferenciados del Estado que cuentan con personalidad jurídica plena, que no es el supuesto de la mencionada Dirección Nacional de Justicia Restaurativa – así llamada en otras disposiciones de la Ley n.°9582 – concebida por el mismo artículo 6 de comentario como un órgano del Poder Judicial, por lo que se recomienda su corrección mediante el empleo de este último término en lugar de ente.

Ahora bien, desde la perspectiva del Derecho Administrativo, la labor de rectoría es más amplia que la de coordinación, definida esta como la “función que pretende conjuntar diversas actividades en el logro de una misma finalidad, evitando la reduplicación de esfuerzos y las acciones divergentes e, incluso, contradictorias”;[1] pues la rectoría no solo implica coordinar, sino también, emitir los lineamientos generales en la materia, articular y conducir las actividades de los distintos organismos que la conforman dentro de sus respectivos ámbitos competenciales y asegurarse que éstas sean cumplidas conforme a las orientaciones dadas. Puede que esa consideración de la Dirección de Justicia Restaurativa como órgano rector sea la razón para considerar el texto legal vigente como una intromisión a la autonomía del Ministerio Público, empero insistimos que la exposición de motivos es parca en fundamentar la propuesta de reforma y en todo caso, la coordinación también denota una posición de superioridad del órgano coordinador para lograr la unidad o uniformidad de acción de todas las oficinas involucradas, a través de distintas técnicas, por lo que el problema de fondo no se resolvería con ese cambio terminológico.

De cualquier forma, el párrafo que se pretende modificar del artículo 6 de la Ley de Justicia Restaurativa no presenta ningún problema de relevancia constitucional, salvo que por tratarse de un tema que atañe “a la organización o funcionamiento del Poder Judicial”, la consulta del proyecto de ley a la Corte Suprema de Justicia es preceptiva de conformidad con el artículo 167 de la Constitución Política.

En lo referente al otro artículo que integra el proyecto de ley bajo estudio, consistente en la reforma al artículo 6 bis de la Ley n.°8720, carece de interés actual emitir un criterio al respecto, en vista de que el pasado 6 de marzo salió publicada en el Alcance n.°50 a la Gaceta n.°46, la Ley n.°9636 del 22 de enero del 2019, cuyo artículo 2 lo modificó abarcando en lo medular los cambios que se pretendían hacer con la presente iniciativa.

III. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, el proyecto de ley sometido a consulta no presenta problemas de constitucionalidad, pero sí de técnica legislativa que se recomienda corregir. Siendo su aprobación o no, parte del arbitrio que la Constitución le confirió en exclusiva a la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones fundamentales.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/gcc

[1] PARADA, Ramón. Derecho Administrativo II. Organización y empleo público. Madrid: Marcial Pons, 2012, 22 ed., p.66.