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Opinión Jurídica : 038 - del 24/05/2019
24 de mayo del 2019
OJ-038-2019
Diputado
Pablo Heriberto Abarca Mora
Asamblea Legislativa
S. O.
Estimado señor
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, me refiero a su oficio PHAM-323-2019, del 14 de marzo
del 2019, recibido el 19 de marzo siguiente, por medio del cual nos plantea
varias consultas relacionadas con los derechos que es posible reconocer a los
alcaldes, a los regidores y a los síndicos municipales.
I.- RESPECTO A LOS ALCANCES DE LA CONSULTA
La
consulta que se nos formula versa sobre diversos aspectos de la relación
existente entre las municipalidades y los alcaldes, los regidores y los
síndicos municipales.
Concretamente, se nos plantean las
siguientes interrogantes:
“1. ¿Cuál es la relación jurídica que
existe entre un alcalde municipal y el ente municipal? ¿Cómo se califica la
relación laboral?
2. ¿Cuál es la relación jurídica que
existe entre los regidores y síndicos y el ente municipal? ¿Cómo se califica la
relación laboral?
3. ¿Tienen los alcaldes, regidores y
síndicos derecho a vacaciones anuales, como cualquier trabajador? En caso de contar con ese derecho, cuál es el
número de días anuales que pueden disfrutar?
4. Las vacaciones colectivas otorgadas por
el Concejo Municipal, ¿deben ser rebajadas de los días de vacaciones
correspondientes a los alcaldes, regidores y síndicos?
5. En caso de que un servidor municipal
nombrado por elección popular provenga de una institución pública. ¿le es
posible trasladar vacaciones pendientes de disfrute de la institución que
provenga al nuevo nombramiento de elección popular?
6. En el caso de que cualquiera de estos
servidores municipales consultados, se desempeñe durante varios periodos
consecutivos en el mismo puesto de elección popular, o de un puesto a otro,
¿pueden acogerse a los criterios de acumulación de vacaciones y disfrutarlas en
periodos posteriores?
7. En el Código Municipal se establece
expresamente que corresponde al Concejo Municipal la atribución y la
competencia para conceder al alcalde permisos con o sin goce de salario, así
como el beneficio de las vacaciones de ley debe ser comunicado de previo al
Concejo Municipal. En este sentido, en
caso de que no se cumpla por parte del alcalde municipal con lo establecido en
el Código Municipal, ¿cuál es el procedimiento que debe seguirse ante la falta?
8. ¿Puede un alcalde municipal iniciar el
disfrute de sus vacaciones sin previa comunicación al Concejo Municipal?
9. En el caso de que un alcalde municipal
se encuentre disfrutando de sus vacaciones y desee extender ese periodo, ¿Cuál
es el procedimiento que debe seguirse, en el caso de que éste se encuentre
fuera del país y no sea posible comunicarla previamente al Concejo Municipal?”
Nos indica que la gestión obedece a
que ha recibido, como diputado de la República, consultas de grupos comunales
sobre algunas situaciones que consideran irregulares en relación con el régimen
municipal, por lo que, en aras de tener una mayor claridad, estima importante
contar con el criterio de ésta Procuraduría con respecto a esos temas.
II.- SOBRE LA
NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO
Como hemos señalado en
otras oportunidades (por ejemplo, en
nuestros pronunciamientos OJ-026-99, OJ-013-2015, y OJ-066-2017), debemos reiterar
ahora que este Despacho despliega su función asesora respecto de la
Administración Pública. En ese sentido,
nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), dispone lo
siguiente:
“Artículo 4.- Los órganos de la Administración
Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles
administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la
Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal
respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la
consulta directamente.” (El subrayado es
nuestro).
De la norma transcrita queda claro que la Procuraduría
General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición
de un órgano de la Administración Pública. A tales dictámenes el artículo 2 de la citada
ley les atribuye efectos vinculantes:
“Artículo 2.- Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General
constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio
para la Administración Pública”.
En este caso, no estamos frente a una consulta planteada
por un órgano de la Administración Pública, sino por un diputado en ejercicio
de sus labores de control político, por lo que, en principio, la consulta
resultaría inadmisible.
A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura
del consultante y como una forma de colaborar con su importante labor, esta
Procuraduría se pronunciará sobre el tema consultado dentro del margen que
nuestro trabajo ordinario nos lo permite, con la advertencia de que el criterio
que se emitirá carece de efectos vinculantes, por lo que su valor es el de una
opinión jurídica.
Adicionalmente,
debemos indicar que abordaremos los temas en consulta de manera general, pues “... el asesoramiento
técnico‑jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos,
presta (la Procuraduría) a los distintos órganos y entes que integran la
Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los
distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente
considerados. En tal orden de ideas,
no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre
pendiente una decisión por parte de la administración activa”. (Dictamen C-159-2004, reiterado,
entre otros, en el C-220-2014 y en el C-152-2016. El subrayado es nuestro).
III.- LOS DERECHOS QUE ES POSIBLE RECONOCER A LOS ALCALDES, REGIDORES Y
SÍNDICOS MUNICIPALES POR LOS SERVICIOS QUE PRESTAN A LA MUNICIPALIDAD
Con la finalidad de dar respuesta a
las consultas que se nos formulan, debemos indicar que el alcalde municipal es
el funcionario ejecutivo al que hace referencia el artículo 169 de la
Constitución Política y que, de conformidad con el artículo 20 del Código
Municipal, es un servidor de tiempo completo, cuya remuneración se calcula con
base en la fórmula prevista en ese mismo artículo.
Cabe destacar, desde ya, con
fundamento en los artículos 683 y 684 del Código de Trabajo, que ni el alcalde
municipal, ni los regidores, ni los síndicos municipales, ni ningún otro
servidor público de elección popular, se rigen por las disposiciones del Código
de Trabajo “… sino únicamente por las que
establezcan leyes, decretos o acuerdos especiales”. (Ver al respecto los pronunciamientos
OJ-138-2002, C-333-2002, C-161-2004, OJ-157-2004 y C-042-2005).
Partiendo
de lo anterior, hemos señalado reiteradamente que a los alcaldes municipales no
les son aplicables las reglas sobre el disfrute de vacaciones contenidas en el
Código de Trabajo, aunque sí tienen derecho, ante la ausencia de disposiciones
especiales al respecto, a un descanso mínimo de dos semanas por cada cincuenta
semanas de servicio continuo, con fundamento en lo que establece el artículo 59
de la Constitución Política. (Ver al respecto, entre muchos otros, los
dictámenes C-038-2005, C-042-2005, C-229-2006 y C-283-2009).
En esa misma línea, debemos señalar
que si la Municipalidad decide otorgar vacaciones colectivas a todas las
personas que prestan servicios a la Corporación Municipal, debe entenderse que
esas vacaciones benefician también al alcalde, pues ₋salvo que exista
alguna actividad especial en ese lapso que requiera su presencia₋ dicho
funcionario no prestaría servicios durante los días hábiles que comprendan las
vacaciones colectivas, con lo que disfrutaría del descanso al que se refiere el
artículo 59 de la Constitución Política.
Por otra parte, si un funcionario
proviene de otra institución pública, en la cual ha acumulado vacaciones como
producto de una relación de empleo a plazo indefinido, y es nombrado en un
puesto de elección popular en una municipalidad, no podría trasladar el saldo
pendiente para disfrutarlo en el nuevo puesto de elección popular, pues se
trata de relaciones de naturaleza distinta, regidas por disposiciones también
distintas. En ese caso, si la persona
nombrada en el puesto de elección popular pidió un permiso sin goce de salario
en el puesto de origen, podrá disfrutar de sus vacaciones cuando se reincorpore
a su puesto regular; asimismo, si al asumir el puesto de elección popular debió
renunciar a la institución de origen, será ésta última la que deberá pagar la
indemnización correspondiente a los días de vacaciones no disfrutados.
En el supuesto de que las vacaciones
acumuladas lo sean en el mismo puesto de elección popular, a raíz del
nombramiento durante periodos sucesivos, consideramos que sí es posible
acumular los lapsos de descanso no disfrutados oportunamente, por tratarse de
relaciones continuas de la misma naturaleza.
Se nos consulta además si el alcalde tiene la obligación
de comunicar al Concejo Municipal la fecha en que ha de tomar sus
vacaciones. Al respecto hemos indicado
que atendiendo
el cúmulo de responsabilidades que cumple el alcalde como administrador del
gobierno local, y la obligada coordinación que debe existir entre su gestión y
la labor del Concejo, la decisión de tomar su período de descanso anual debe
ser puesta en conocimiento del Concejo oportunamente, a fin de tomar las
previsiones del caso, no tanto porque el Concejo deba autorizar su disfrute,
cual si fuera su superior jerárquico, sino para garantizar que no se afecte
negativamente la continuidad y eficiencia en las actividades del gobierno
local, toda vez que están de por medio intereses públicos que no pueden verse
desprotegidos por la ausencia temporal del alcalde en sus funciones. (Dictamen C-229-2006,
reiterado en el C-233-2017).
Así las cosas, los alcaldes
municipales deben tomar todas las previsiones posibles para no iniciar, ni
prolongar el disfrute de su derecho a las vacaciones, sin comunicar la fecha
respectiva al Concejo Municipal. Si
ocurre ₋como se plantea en la consulta₋ que no es posible comunicar
su decisión de prolongar sus vacaciones por encontrarse fuera del país, o por
cualquier otro motivo, corresponderá al Concejo Municipal ponderar la validez
de las razones que alegue el alcalde en torno a la imposibilidad de realizar la
comunicación previa a efecto de determinar si dicho funcionario incurrió o no
en una falta susceptible de sanción.
En lo que concierne a los regidores
y síndicos municipales, dichos funcionarios no mantienen una relación de empleo
con la Municipalidad. Su labor no es “a
tiempo completo” como ocurre con el alcalde, sino que sus servicios se prestan
de manera discontinua, cuando acuden a las sesiones de los órganos colegiados a
los que pertenecen, o cuando realizan algún tipo específico de labor
relacionada con su cargo. De ahí que
esos funcionarios no tienen derecho a vacaciones, ni al descanso al que se
refiere el artículo 59 de la Constitución Política.
IV.- CONCLUSIÓN
Con fundamento
en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones no
vinculantes:
1.- El alcalde municipal es el
funcionario ejecutivo al que hace referencia el artículo 169 de la Constitución
Política. De conformidad con el artículo
20 del Código Municipal, es un servidor de tiempo completo, cuya remuneración
se calcula con base en la fórmula prevista en ese mismo artículo.
2.- Conforme a lo dispuesto en los
artículos 683 y 684 del Código de Trabajo, ni el alcalde municipal, ni los regidores,
ni los síndicos municipales, ni ningún otro servidor público de elección
popular, se rigen por las disposiciones del Código de Trabajo sino únicamente
por lo que establezcan leyes, decretos o acuerdos especiales.
3.- A pesar de lo anterior, los alcaldes
municipales tienen derecho, ante la ausencia de disposiciones especiales al
respecto, a un descanso mínimo de dos semanas por cada cincuenta semanas de
servicio continuo, con fundamento en lo que establece el artículo 59 de la
Constitución Política.
4.- Si la Municipalidad decide
otorgar vacaciones colectivas a todas las personas que prestan servicios a la
Corporación Municipal, debe entenderse que esas vacaciones benefician también
al alcalde, pues ₋salvo que exista alguna actividad especial en ese lapso
que requiera su presencia₋ dicho funcionario no prestaría servicios
durante los días hábiles que comprendan las vacaciones colectivas, con lo que
disfrutaría del descanso al que se refiere el artículo 59 de la Constitución
Política.
5.- Si un funcionario proviene de
una institución pública en la cual ha acumulado vacaciones como producto de una
relación de empleo a plazo indefinido, y es nombrado en un puesto de elección
popular en una municipalidad, no podría trasladar el saldo pendiente para disfrutarlo
en el nuevo puesto de elección popular, pues se trata de relaciones de
naturaleza distinta, regidas por disposiciones también distintas. En ese caso, si la persona nombrada en el
puesto de elección popular pidió un permiso sin goce de salario en el puesto de
origen, podrá disfrutar de sus vacaciones cuando se reincorpore a su puesto
regular; asimismo, si al asumir el puesto de elección popular debió renunciar a
la institución de origen, será ésta última la que deberá pagar la indemnización
correspondiente a los días de vacaciones no disfrutados.
6.- En el supuesto de que las
vacaciones acumuladas lo sean en el mismo puesto de elección popular, a raíz
del nombramiento durante periodos sucesivos, consideramos que sí es posible
acumular los lapsos de descanso no disfrutados oportunamente, por tratarse de
relaciones continuas de la misma naturaleza.
7.- Los alcaldes municipales deben
tomar todas las previsiones posibles para no iniciar, ni prolongar el disfrute
de sus vacaciones, sin comunicar la fecha respectiva al Concejo Municipal. Si ocurre que no le es posible comunicar su
decisión de prolongar sus vacaciones por encontrarse fuera del país, o por
cualquier otro motivo, corresponderá al Concejo Municipal ponderar la validez
de las razones que alegue el alcalde en torno a la imposibilidad de realizar la
comunicación previa, a efecto de determinar si dicho funcionario incurrió o no
en una falta susceptible de sanción.
8.- Los regidores y
síndicos municipales no mantienen una relación de empleo con la
Municipalidad. Su labor no es “a tiempo completo” como ocurre con el
alcalde, sino que sus servicios se
prestan de manera discontinua, cuando acuden a las sesiones de los órganos
colegiados a los que pertenecen, o cuando realizan algún tipo específico de
labor relacionada con su cargo. De ahí
que esos funcionarios no tienen derecho a vacaciones, ni al descanso al que se
refiere el artículo 59 de la Constitución Política.
Cordialmente;
Julio César Mesén Montoya
Procurador de Hacienda
JCMM/hsc
OJ-038-2019
ALCALDE MUNICIPAL. NATURALEZA DE SU RELACIÓN
CON LA MUNICIPALIDAD. VACACIONES. DESCANSO MÍNIMO. VACACIONES COLECTIVAS. ACUMULACIÓN DE
VACACIONES. COMUNICACIÓN AL CONCEJO MUNICIPAL.
El diputado Pablo Heriberto Abarca Mora nos plantea varias
consultas relacionadas con los derechos que es posible reconocer a los
alcaldes, a los regidores y a los síndicos municipales.
Esta Procuraduría, en su OJ-038-2019, del 24 de mayo del
2019, suscrita por Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, arribó a
las siguientes conclusiones:
1.- El alcalde municipal es el
funcionario ejecutivo al que hace referencia el artículo 169 de la Constitución
Política. De conformidad con el artículo
20 del Código Municipal, es un servidor de tiempo completo, cuya remuneración
se calcula con base en la fórmula prevista en ese mismo artículo.
2.- Conforme a lo dispuesto en los
artículos 683 y 684 del Código de Trabajo, ni el alcalde municipal, ni los
regidores, ni los síndicos municipales, ni ningún otro servidor público de
elección popular, se rigen por las disposiciones del Código de Trabajo sino
únicamente por lo que establezcan leyes, decretos o acuerdos especiales.
3.- A pesar de lo anterior, los alcaldes
municipales tienen derecho, ante la ausencia de disposiciones especiales al
respecto, a un descanso mínimo de dos semanas por cada cincuenta semanas de
servicio continuo, con fundamento en lo que establece el artículo 59 de la
Constitución Política.
4.- Si la Municipalidad decide
otorgar vacaciones colectivas a todas las personas que prestan servicios a la
Corporación Municipal, debe entenderse que esas vacaciones benefician también
al alcalde, pues ₋salvo que exista alguna actividad especial en ese lapso
que requiera su presencia₋ dicho funcionario no prestaría servicios
durante los días hábiles que comprendan las vacaciones colectivas, con lo que
disfrutaría del descanso al que se refiere el artículo 59 de la Constitución
Política.
5.- Si un funcionario proviene de
una institución pública en la cual ha acumulado vacaciones como producto de una
relación de empleo a plazo indefinido, y es nombrado en un puesto de elección
popular en una municipalidad, no podría trasladar el saldo pendiente para disfrutarlo
en el nuevo puesto de elección popular, pues se trata de relaciones de
naturaleza distinta, regidas por disposiciones también distintas. En ese caso, si la persona nombrada en el
puesto de elección popular pidió un permiso sin goce de salario en el puesto de
origen, podrá disfrutar de sus vacaciones cuando se reincorpore a su puesto
regular; asimismo, si al asumir el puesto de elección popular debió renunciar a
la institución de origen, será ésta última la que deberá pagar la indemnización
correspondiente a los días de vacaciones no disfrutados.
6.- En el supuesto de que las
vacaciones acumuladas lo sean en el mismo puesto de elección popular, a raíz
del nombramiento durante periodos sucesivos, consideramos que sí es posible
acumular los lapsos de descanso no disfrutados oportunamente, por tratarse de
relaciones continuas de la misma naturaleza.
7.- Los alcaldes municipales deben
tomar todas las previsiones posibles para no iniciar, ni prolongar el disfrute
de sus vacaciones, sin comunicar la fecha respectiva al Concejo Municipal. Si ocurre que no le es posible comunicar su
decisión de prolongar sus vacaciones por encontrarse fuera del país, o por
cualquier otro motivo, corresponderá al Concejo Municipal ponderar la validez
de las razones que alegue el alcalde en torno a la imposibilidad de realizar la
comunicación previa, a efecto de determinar si dicho funcionario incurrió o no
en una falta susceptible de sanción.
8.-
Los regidores y síndicos municipales no mantienen una
relación de empleo con la Municipalidad.
Su labor no es “a tiempo completo”
como ocurre con el alcalde, sino que
sus servicios se prestan de manera discontinua, cuando acuden a las sesiones de
los órganos colegiados a los que pertenecen, o cuando realizan algún tipo
específico de labor relacionada con su cargo.
De ahí que esos funcionarios no tienen derecho a vacaciones, ni al
descanso al que se refiere el artículo 59 de la Constitución Política.