Opinión Jurídica : 042 - del 31/05/2019

31 de mayo 2019

OJ-042-2019

Señora

Nery Agüero Montero

Jefe de Área

Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio AL-CPAJ-OFI-00454-2018 del 23 de enero de 2019, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley denominado “Incorporación de la Figura de la Caducidad al Código Procesal Contencioso Administrativo mediante el artículo 112 bis”, el cual se tramita bajo el número de expediente 19.835.

Previamente, debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

De la exposición de motivos del proyecto de ley se desprende que su intención es llenar la omisión producida al aprobarse el Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA), al no regularse la figura de la caducidad de la instancia, lo cual ha llevado a la necesidad de aplicar de manera supletoria las normas del Código Procesal Civil y de la Ley General de la Administración Pública.

Por lo anterior, el proyecto de ley pretende declarar la caducidad a todos aquellos procesos que se encuentran en estado de abandono por más de seis meses, cuando el interesado ha dejado de activar el procedimiento o perdido interés en dicho proceso, sea por la causal que fuere, garantizando así la seguridad jurídica.

II. JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO DE LEY

De previo a realizar el análisis del articulado propuesto, debemos aclarar que la presente iniciativa lo que pretende es regular el instituto de la caducidad por inacción o abandono de la parte interesada, una vez presentado el proceso. En otras palabras, no tiene relación alguna con la caducidad de la acción, regulada actualmente en el numeral 39 del CPCA (y sobre el cual también existe jurisprudencia contradictoria), que establece:

“ARTÍCULO 39.-

1) El plazo máximo para incoar el proceso será de un año, el cual se contará:

a) Cuando el acto impugnado deba notificarse, desde el día siguiente al de la notificación.

b) En el caso de que el acto deba comunicarse mediante publicación, desde el día siguiente a la única o última publicación.

c) En los supuestos de actuaciones materiales, a partir del día siguiente a la cesación de sus efectos.

d) En los supuestos de silencio positivo, cuando quien lo impugne sea un tercero, desde el día siguiente a aquel en que se ejecute el respectivo acto en su contra.

e) En el supuesto del proceso de lesividad, a partir del día siguiente a la firmeza del acto que la declara.

2) La nulidad declarada en el proceso incoado, dentro del plazo establecido en el presente artículo, tendrá efectos retroactivos. La misma regla se aplicará para el caso del proceso de lesividad interpuesto dentro del año previsto en el artículo 34 de este Código.”

La caducidad que se pretende incorporar con el proyecto de ley, debe entenderse entonces, como la sanción ante la inacción del actor por el desinterés en el proceso, la cual jurisprudencialmente se ha establecido que opera cuando el proceso no puede continuar o se paraliza por requerirse necesariamente el impulso de aquel (ver por ejemplo auto 1785-2013 de las 16:30 horas del 29 de agosto de 2013, dictado por el Tribunal Procesal Contencioso Administrativo)

La justificación del proyecto de ley, en nuestro criterio, radica en la existencia de criterios contradictorios entre los mismos jueces contenciosos administrativos, sobre la posibilidad de aplicar o no las normas de la Ley General de la Administración Pública, a efectos de justificar la declaratoria de la caducidad por inacción de la parte. Así, por ejemplo, encontramos que la Sección I del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo ha aceptado dicha posibilidad, indicando:

“… este Tribunal ya en otras ocasiones ha integrado el ordenamiento en este sentido y tratándose de estos plazos de inercia de las partes, no aplica la deserción del Código Procesal Civil sino que aplica el plazo de Caducidad, de conformidad con el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública que establece la forma en que se puede integrar ante lagunas el ordenamiento, el inciso segundo del artículo nueve dice: “ caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios” y el primer párrafo dice: “El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios.” Ateniéndonos a ésta norma es que entonces este Tribunal ha integrado el ordenamiento jurídico con el artículo 340 que es una norma escrita del ordenamiento administrativo que claramente establece: “340; “Caducidad del Procedimiento” Cuando el procedimiento se paralizare por más de seis meses en virtud de causa imputable exclusivamente al interesado que lo ha promovido o a la administración que lo haya iniciado de oficio o por denuncia, se producirá la caducidad y se ordenará el archivo, a menos que se trate del caso previsto en el párrafo final del artículo 339.” El Tribunal ha estimado que en virtud de que existe una interacción y de que ya la ha hecho desde el año 2011 este Tribunal de Apelaciones, existen resoluciones escritas y hago referencia a la número 574-2011 de las once horas del ocho de diciembre de 2011, en donde ya este Tribunal ha establecido y ha indicado que la normativa aplicable en estos casos en los que hay inercia de la parte obligada al cumplimiento, lo que provoca o la consecuencia es la declaratoria de la caducidad, puesto que se está haciendo abandono de un proceso igual o superior a los seis meses. En el caso de la Deserción, el plazo aplicable es de tres meses, sin embargo, este Tribunal en procura y tutela del principio pro actione y de una tutela judicial efectiva para el administrado es que ha estimado que es favorable al administrado otorgarle un plazo mayor y por eso ha estimado que el aplicable es el artículo 340 de la Ley General de Administración Pública que establece un plazo de seis meses de inercia a efecto de declarar la caducidad y archivar el expediente. Éstas son las razones por las cuales establece este Tribunal que aquí no resulta aplicable el plazo de la deserción de tres meses que establece el Código Procesal Civil; sino el plazo de la caducidad de la Ley General de Administración Pública y también existe otro precedente que es la resolución Nº 219-2012 de las once horas cincuenta minutos del dieciocho de abril de dos mil doce, también de este Tribunal, en donde se vuelve a indicar que la norma aplicable para este tipo de inercia o abandono del proceso es la de la caducidad, entendido que debe transcurrir un plazo de seis meses.” (Resolución Nº 395-2015 De las quince horas de día cuatro de agosto de dos mil quince, Sección Primera del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo)

Por el contrario, la Sección Segunda del mismo Tribunal de Apelaciones ha considerado que no es posible aplicar supletoriamente la Ley General de la Administración Pública, indicando:

“Se trata de una sanción procesal, es decir, estamos frente a un tema de reserva de ley, si la propia regulación que determina o regula lo procedente al proceso Contencioso Administrativo no lo involucra; no existe posibilidad real de traer otras figuras, COMO LA CADUCIDAD, de otras disposiciones que sean de carácter procesal, no resultarían aplicables.” (Voto 82-2016 de las nueves horas con quince minutos del veinticinco de febrero del año dos mil dieciséis, Sección Segunda Tribunal de Apelaciones).

Es evidente entonces que para evitar criterios contradictorios ante la falta de una norma específica en el CPCA que regule la caducidad del proceso por inacción de la parte, resultaría necesario la aprobación del presente proyecto de ley.

Lo anterior, sin perjuicio de las observaciones específicas que realizaremos a continuación sobre el articulado del proyecto de ley.

III. ANÁLISIS DEL ARTICULADO

El proyecto de ley establece un único numeral y una norma transitoria que por su importancia procedemos a transcribir:

“ARTÍCULO ÚNICO. -

Se adiciona el artículo 112 bis a la Ley N.° 8508, Código Procesal Contencioso Administrativo, de 28 de abril de 2006, y sus reformas. El texto dirá:

“Artículo 112 bis.- Caducidad de la instancia

La caducidad de la instancia procederá cuando por culpa del actor no se procure su curso dentro de los seis meses y no haya recaído sentencia de primera instancia en el asunto, y podrá ser dictada de oficio o a solicitud de parte. Una vez gestionada la caducidad a petición de parte, se dará audiencia a la contraparte por un plazo de tres días hábiles improrrogables. Este procedimiento se regulará atendiendo las siguientes reglas:

1) El plazo de caducidad se contará a partir de la última gestión de la parte actora dirigida a la prosecución de la demanda. Las actuaciones que no tengan ese efecto no interrumpen dicho plazo. Para el cómputo del plazo se descontará el tiempo en que el proceso ha estado paralizado o suspendido por acuerdo de las partes o por disposición del tribunal, siempre que la reanudación del trámite no quede supeditada a actos procesales que deba cumplir la parte a quien incumbe impulsar el proceso.

2) En el mismo escrito en que la parte gestione la caducidad también deberá reclamar el pago de costas personales y procesales, si fuere el caso.

3) En caso de existir mérito, el tribunal dictará resolución en la que declarará terminado el proceso, se tendrá por archivado el expediente y ordenará la devolución del expediente administrativo a la entidad pública que se le requirió y haya formado parte de la causa. De igual manera, deberá resolver sobre la condenatoria o no en costas.

4) Declarada la caducidad se extingue el proceso, pero no impide a las partes formular nuevamente sus pretensiones. Sin embargo, si la inercia es imputable a una de las partes, la contraria podrá solicitar que se continúe con su pretensión. En ese caso, los efectos de la caducidad se producirán únicamente respecto de la parte responsable de la inercia.

5) La resolución que declare la caducidad de la instancia tendrá autoridad de cosa juzgada formal y podrá ser apelada dentro del tercer día hábil ante el Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo y Civil de Hacienda, el cual deberá resolver en el plazo de quince días hábiles. La resolución que desestime la caducidad solamente tendrá recurso de revocatoria.”

TRANSITORIO ÚNICO. -

A partir de la entrada en vigencia de esta ley, los plazos y procedimientos aquí establecidos para la caducidad de la instancia, serán de aplicación para los procesos ya iniciados.

Rige a partir de su publicación.”

Observación párrafo primero

En el primer párrafo se recomienda cambiar la frase “Una vez gestionada la caducidad a gestión de parte, se dará audiencia a la contraparte…” Esto podría inducir a error, pues la caducidad también podría detectarse de oficio por el Tribunal.

Por lo anterior, se recomienda sustituir por: “Una vez gestionada la caducidad a petición de parte o detectada de oficio por el Tribunal, se conferirá audiencia a las partes”.

Observaciones sobre el e inciso 1)

El inciso 1) establece que el plazo de caducidad se contará a partir de la última gestión de la parte actora dirigida a la prosecución de la demanda, pero que “Las actuaciones que no tengan ese efecto no interrumpen dicho plazo”. No queda claro de dicha redacción a cuáles actuaciones se refiere, lo cual deja un margen de interpretación demasiado amplio al juzgador y puede producir criterios contradictorios, que es precisamente lo que se pretende evitar con el proyecto de ley.

Como segunda observación, debemos señalar que el párrafo primero de la norma establece claramente que la caducidad de la instancia procederá únicamente cuando por culpa del actor no se procure el curso del proceso durante seis meses y antes de la sentencia de primera instancia. No obstante lo anterior, la redacción del inciso 1) resulta confusa en cuanto establece que se descontará el tiempo en que el proceso estuviere paralizado por acuerdo de partes o disposición del tribunal: “siempre que la reanudación del trámite no quede supeditada a actos procesales que deba cumplir la parte a quien incumbe impulsar el proceso”. La amplitud de dicha redacción parece referirse a “cualquier parte”, cuando en realidad debería ser únicamente el actor, pues es a éste a quien puede achacársele el retraso o inercia, según lo dispuesto en el párrafo primero.

Observación sobre el e inciso 2)

El inciso 2) establece que la parte que gestione la caducidad debe reclamar en el mismo escrito el pago de las costas personales y procesales, “sin fuere el caso”. No queda claro cuáles serían esos supuestos donde puede reclamarse el pago de las costas, lo cual generaría dudas de interpretación con la eventual reforma que se apruebe.

Asimismo, por un tema de coherencia con el resto del CPCA, debe valorarse si lo que corresponde es eliminar este inciso y modificar lo dispuesto en el numeral 197 del CPCA en cuanto al pago de las costas, para incluir el supuesto de la caducidad por inacción de la parte. Dicho artículo establece actualmente:

“ARTÍCULO 197.-

1) Salvo acuerdo de las partes en contrario, no habrá condenatoria en costas, en caso de que se produzca desestimiento, allanamiento o satisfacción extraprocesal de la pretensión, antes de la audiencia preliminar o en el transcurso de esta.

2) Cuando se produzca con posterioridad a la realización de la audiencia preliminar, si la parte interesada lo reclama, dentro de los tres días hábiles posteriores a la notificación del auto que tenga por concluido el proceso, se impondrá, por adición, el pago de las costas personales y procesales causadas, siempre que el Tribunal halle mérito para la condenatoria.

3) En tal supuesto, el término para formular el recurso de casación contra la resolución que tenga por concluido el proceso, se contará a partir del día hábil siguiente a la notificación de la resolución que estime o deniegue la adición.”

Por lo anterior, sería conveniente que el pago de las costas se regule en la norma general, incorporándose el caso de la caducidad de la instancia y no en este inciso que se pretende introducir.

Observaciones sobre el inciso 4)

El inciso 4) que se propone en el proyecto de ley establece:

“Declarada la caducidad se extingue el proceso, pero no impide a las partes formular nuevamente sus pretensiones. Sin embargo, si la inercia es imputable a una de las partes, la contraria podrá solicitar que se continúe con su pretensión. En ese caso, los efectos de la caducidad se producirán únicamente respecto de la parte responsable de la inercia.

La redacción de dicho inciso es confusa. En primer lugar, parece regular los casos donde exista contrademanda, pues permite a la “parte contraria” solicitar que se continúe con su pretensión aun declarada la caducidad por inercia del actor. Si es este supuesto el que se pretende regular, debe establecerse de manera expresa para evitar problemas de interpretación y aplicación de la ley.

En segundo lugar, debe valorarse que el inciso faculta a las partes volver a presentar una nueva demanda, con lo cual se genera la duda de si los plazos se interrumpen o no con la presentación del proceso que se declara caduco (caducidad de la acción y prescripción). Este aspecto también debe ser aclarado para no generar dudas de aplicación de la ley.

Observaciones sobre el inciso 5)

Este inciso otorga autoridad de cosa juzgada formal a la declaratoria de caducidad del proceso por inacción del actor. En nuestro criterio, el concepto de cosa juzgada formal está mal empleado en este inciso, pues en realidad la resolución que acoge la caducidad es de mero trámite ante la constatación de la inacción del proceso, sin que tenga un pronunciamiento sobre el fondo de lo discutido.

Así las cosas, dicha resolución técnicamente hablando no puede tener autoridad de cosa juzgada, aun cuando sea formal, pues no conoce las pretensiones de fondo.

Finalmente, aun cuando se trata de un tema de oportunidad y conveniencia, recomendamos valorar el establecimiento del plazo de 15 días para que resuelva el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. Este inciso no establece sanción alguna ante el incumplimiento de dicho plazo y la sanción que actualmente establece el CPCA en el numeral 138, únicamente aplica para el caso de las sentencias donde exista posibilidad de presentar Casación. Así las cosas, debe valorarse la pertinencia de establecer un plazo de resolución en la norma propuesta.

IV. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto, se concluye que la aprobación del proyecto de ley es necesaria, aunque se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador. No obstante lo anterior, se recomienda de manera respetuosa a las señoras y señores diputados valorar los aspectos aquí señalados para evitar problemas futuros de aplicación de la ley.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta