Opinión Jurídica : 048 - del 03/06/2019

03 de junio de 2019

OJ-048-2019

 

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

 

Estimados (as) señores (as):

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número ECO-652-2018, de fecha 19 de diciembre de 2018 –recibido el 20 de diciembre pasado, mediante el cual nos pone en conocimiento que, por moción aprobada, dicha Comisión Permanente solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en torno al proyecto denominado “Ley de alternancia temporal en las organizaciones sindicales”, que busca modificar el inciso e) del artículo 345 del Código de Trabajo, Ley No. 2 de 27 de agosto de 1943 y sus reformas; el cual se tramita bajo el expediente legislativo número 21.009 y se acompaña una copia del mismo.

 

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

 

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

 

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

 

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

 

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

 

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

 

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

 

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

 

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

 

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-130-2018 de 21 de diciembre de 2018 y OJ-006-2019 de 24 de enero de 2019).

 

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado.

 

II.- Proyecto de Ley consultado No. 21.009.

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA: LEY DE ALTERNANCIA TEMPORAL EN LAS

ORGANIZACIONES SINDICALES

ARTÍCULO 1- Refórmase el inciso e) del artículo 345 del Código de Trabajo, Ley N.° 2, de 27 de agosto de 1943, y sus reformas. El texto es el siguiente:

Artículo 345- Los estatutos de un sindicato expresarán lo siguiente: (…) e) El modo de elección de la Junta Directiva, el cual deberá garantizar la representación paritaria y la alternancia histórica de ambos sexos en todos los cargos, permitiéndose la reelección consecutiva e inmediata por un período adicional. En toda nómina u órgano impar, la diferencia entre el total de hombres y mujeres no podrá ser superior a uno. Se exceptúa la aplicación de la representación paritaria y la alternancia histórica a los sindicatos que, por su naturaleza, sus miembros sean de un solo sexo.

Sus integrantes deberán ser costarricenses o personas extranjeras casadas con costarricenses y por lo menos con cinco años de residencia permanente en el país; en todo caso, mayores de edad, conforme el derecho común. Para los efectos de este inciso, las personas centroamericanas de origen se equipararán a las personas costarricenses.

(…)

TRANSITORIO ÚNICO- Los actuales sindicatos tendrán tres meses contados a partir de la vigencia de esta ley para realizar los ajustes en sus estatutos.

Rige a partir de su publicación.”

 

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

 

El análisis jurídico del proyecto de ley consultado nos adentra en temas sumamente complejos y vastos, como lo son el derecho de libertad sindical, la libertad de elección de la estructura de las organizaciones sindicales, el derecho de esas organizaciones de elegir libremente sus representantes sin injerencias de las autoridades estatales, así como las condiciones de elegibilidad en órganos de representación, referidas a la edad y nacionalidad de los trabajadores afiliados; tópicos que no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo de los mismos, que de por sí desbordaría sobradamente los alcances del presente dictamen no vinculante. Nos referiremos entonces sólo en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado. Y para ello utilizaremos como base, en primer término,  los principios y reglas mínimas de conducta establecidos, a modo de orientación “no vinculante” por el Comité de Libertad Sindical de la OIT en la materia[1], que según hemos advertido no constituyen instrumentos jurídicos autónomos obligatorios, sino una mera guía o directrices de carácter orientador e interpretativo para una eventual acción nacional en la materia involucrada (Entre otros, los pronunciamientos OJ-006-2019, OJ-009-2019, OJ-010-2019 y OJ-017-2019). En segundo lugar, la jurisprudencia constitucional vinculante, así como el criterio que en particular ha sostenido la Procuraduría General respecto de la exclusión por prohibición de los extranjeros de los órganos directivos de las organizaciones sindicales a las que pertenezca.

 

Comencemos por recordar que diversos instrumentos internacionales suscritos por el país, tales como los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) Nºs 87 y 98, aprobados por Ley Nº 2561 de 11 de mayo de 1960, así como el 135, aprobado mediante Ley Nº 5968 del 9 de noviembre de 1976, propugnan por una actuación proactiva del Estado costarricense hacia la ampliación de la protección de la libertad sindical y el derecho de sindicación, pues no basta con permitir la sindicación, sino que es necesario protegerla contra todo acto de injerencia indebida por parte de las distintas entidades patronales –incluido el propio Estado y sus instituciones- y asegurar así su efectividad y autonomía (Dictamen C-023-2018, de 30 de enero de 2018). Normas y principios que, según el Comité de Libertad Sindical de la OIT, además de aplicarse tanto a los trabajadores del sector privado, como a los agentes públicos (con la sola posible excepción de las fuerzas armadas y la policía, según el artículo 9 del Convenio núm. 87), ya que, unos y otros, deben gozar del derecho a organizarse para defender sus intereses. (Véanse Recopilación de 2006, párrafo 218; 348º informe, Caso núm. 2516, párrafo 675; 362º informe, Caso núm. 2723, párrafo 840; y 370º informe, Caso núm. 2926, párrafo 385 y Caso núm. 2961, párrafo 488.), implican compromisos asumidos con la ratificación de tales convenios, que deben ser respetados obligatoriamente (Véase 343º informe, Caso núm. 2265, párrafo 1134.), tanto por las autoridades estatales e inclusive las judiciales (Véanse Recopilación de 2006, párrafo 18; 344º informe, Caso núm. 2242, párrafo 144; y 356º informe, y Caso núm. 2663, párrafo 770.).

 

            En cuanto a las formalidades legales para la constitución de organizaciones sindicales, si bien en su informe a la Conferencia Internacional del Trabajo de 1948, la Comisión de Libertad Sindical y de Relaciones de Trabajo declaró que «los Estados quedan libres para fijar en su legislación las formalidades que les parezcan propias para asegurar el funcionamiento normal de las organizaciones profesionales», de modo que la enumeración en la legislación de los puntos que deben figurar en los estatutos no constituye por sí misma una violación del derecho de las organizaciones sindicales a redactar libremente sus reglamentos interiores. (Véase Recopilación de 2006, párrafo 379.), lo cierto es que dichas formalidades prescritas por normas nacionales no deben entrar en contradicción con las garantías previstas en los Convenios 87 y 98 de la OIT, ni deben suponer trabas a la libre creación de las organizaciones (Véanse Recopilación de 2006, párrafo 276; 340º informe, Caso núm. 2439, párrafo 360; 344º informe, Caso núm. 2423, párrafo 931; 351º informe, Caso núm. 2622, párrafo 288; 360º informe, Caso núm. 2777, párrafo 778; y 365º informe, Caso núm. 2840, párrafo 1057.) Por ello se ha advertido que “pueden plantearse problemas cuando la ley obliga a las autoridades competentes a invitar a los fundadores de las organizaciones a incorporar en sus estatutos exigencias jurídicas que, en sí mismas, se hallan en contradicción con los principios de la libertad sindical”. (Véanse Recopilación de 2006, párrafo 280; 348º informe, Caso núm. 2450, párrafo 557; 354º informe, Caso núm. 2672, párrafo 1136; y 363º informe, Caso núm. 1865, párrafo 125.)

 

Véase entonces que el libre ejercicio del derecho de constituir sindicatos y de afiliarse a los mismos implica la libre determinación de la estructura y la composición de estos sindicatos. (Véanse Recopilación de 2006, párrafo 333; 346º informe, Caso núm. 2523, párrafo 350; 349º informe, Caso núm. 2556, párrafo 754; 362º informe, Caso núm. 2842, párrafo 419; 364º informe, Caso núm. 2882, párrafo 302; 367º informe, Caso núm. 2892, párrafo 1236; 373º informe, Caso núm. 3048, párrafo 424; 376º informe, Caso núm. 3042, paras. 542 y 551; y 377º informe, Caso núm. 2949, párrafo 440.) 503. Las cuestiones de la organización y estructura sindical son de la competencia de los trabajadores. (Véase 344º informe, Caso núm. 2301, párrafo 124.)

 

Y según advierte el Comité de Libertad Sindical de la OIT, las disposiciones legislativas demasiado detalladas y estrictas que regulan el funcionamiento interno de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, pueden entrañar graves riesgos de injerencia por las autoridades públicas y pueden frenar en la práctica la creación y el desarrollo de las organizaciones sindicales. (Véanse Recopilación de 2006, párrafo 370.). Por lo que se sugiere que dichas disposiciones de estimarse necesarias, debieran limitarse a establecer un marco general, dejando a las organizaciones la mayor autonomía posible para regir su funcionamiento y administración, a través de la elaboración de sus propios estatutos y reglamentos interiores. De modo que las eventuales restricciones a este principio deberían tener como únicos objetivos garantizar el funcionamiento democrático de las organizaciones y salvaguardar los intereses de sus afiliados (Véanse Recopilación de 2006, párrafo 369; 342º informe, Caso núm. 2453, párrafo 716; 358º informe, Caso núm. 2740, párrafo 658; y 363º informe, Caso núm. 2740, párrafo 703.)

 

            A modo de principio general, el Comité de Libertad Sindical de la OIT insiste en que la Libertad sindical implica no sólo el derecho de los trabajadores y de los empleadores a organizar su estructura organizativa, su administración y actividades, sino también el derecho de elegir libremente a sus representantes sin injerencia alguna de las autoridades públicas (Véanse Recopilación de 2006, párrafo 454; 343º informe, Caso núm. 2381, párrafo 134; y 362º informe, Caso núm. 2750, párrafo 947; párrafo 388; 350º informe, Caso núm. 2621, párrafo 1238; 355º informe, Caso núm. 2642, párrafo 1162; 367º informe, Caso núm. 2952, párrafo 876; 370º informe, Caso núm. 2971, párrafo 225; y 374º informe, Caso núm. 3034, párrafo 284; párrafo 389; 358º informe, Caso núm. 2715, párrafo 909; 370º informe, Caso núm. 2595, párrafo 37; 371º informe, Caso núm. 2928, párrafo 312; y 378º informe, Caso núm. 3142, párrafo 129).

 

            Según se reconoce, el derecho de las organizaciones de trabajadores a elegir libremente a sus dirigentes constituye una condición indispensable para que puedan actuar efectivamente con toda independencia y promover con eficacia los intereses de sus afiliados. Y para que se reconozca plenamente este derecho, es menester que las autoridades públicas se abstengan de intervenciones que puedan entorpecer el ejercicio de ese derecho, ya sea en la fijación de las condiciones de elegibilidad de los dirigentes o en el desarrollo de las elecciones mismas (Véanse Recopilación de 2006, párrafo 391; 343º informe, Caso núm. 2443, párrafo 310; 346º informe, Caso núm. 1865, párrafo 789; 350º informe, Caso núm. 2567, párrafo 1156, Caso núm. 2621, párrafo 1238; 354º informe, Caso núm. 2567, párrafo 944; 362º informe, Caso núm. 2723, párrafo 842, Caso núm. 2750, párrafo 947; 365º informe, Caso núm. 2829, párrafo 575, Caso núm. 2723, párrafo 778; 367º informe, Caso núm. 2952, párrafo 877; 371º informe, Caso núm. 2979, párrafo 150; 376º informe, Caso núm. 3113, párrafo 986; y 377º informe, Caso núm. 2750, párrafo 33.) e incluso, respecto de las condiciones de elegibilidad, reelección o destitución de los representantes. (Véase 377º informe, Caso núm. 2750, párrafo 33.). De modo que, una legislación que reglamente minuciosamente los procedimientos electorales internos de un sindicato y la composición de sus órganos directivos, fija los días de reunión, la fecha precisa de la asamblea anual y la fecha en que concluirán los mandatos de los dirigentes, podría resultar incompatible con las garantías reconocidas a los sindicatos por el Convenio núm. 87. (Véase Recopilación de 2006, párrafo 394.)

 

            Y si bien se ha estimado que las leyes que reglamentan la frecuencia de las elecciones y fijan una duración máxima a los mandatos de los órganos directivos no ponen en tela de juicio los principios de la libertad sindical (Véase308º informe, Caso núm. 1920, párrafo 520.), lo cierto es que se ha recomendado que debería dejarse a los sindicatos no sólo la determinación de las condiciones para la afiliación o la elegibilidad para cargos directivos (Véase 350º informe, Caso núm. 2567, párrafo 1157.), sino del número de éstos últimos (Véase Recopilación de 2006, párrafo 402.), y la duración sus mandatos (Véase Recopilación de 2006, párrafo 397.)

 

            Asociado a esto último, la prohibición de reelección –explícita o tácita- de los dirigentes sindicales, para el Comité de Libertad Sindical de la OIT no es compatible con el Convenio núm. 87, pues en situaciones límite, por ejemplo: ante un número insuficiente de personas capaces de desempeñar adecuadamente las funciones de dirección sindical, podría tener graves consecuencias para el normal desarrollo del movimiento sindical (Véase Recopilación de 2006, párrafo 425.). Y por ello se ha considerado que una legislación que fija una duración máxima de los mandatos sindicales y que al mismo tiempo limita su renovación, menoscaba el derecho de las organizaciones de elegir libremente a sus representantes. (Véase Recopilación de 2006, párrafo 426.)

 

La idea fundamental del artículo 3 del Convenio núm. 87, según refiere el Comité de Libertad Sindical de la OIT, es que los trabajadores y los empleadores puedan decidir por sí mismos las reglas que deberán observar para la administración de sus organizaciones y para las elecciones que llevarán a cabo. (Véanse Recopilación de 2006, párrafo 392; 340º informe, Caso núm. 2411, párrafo 1392; 342º informe, Caso núm. 2422, párrafo 1036; 343º informe, Caso núm. 2426, párrafo 282; 350º informe, Caso núm. 2567, párrafo 1156; y 354º informe, Caso núm. 2567, párrafo 944.).

 

Congruente con lo hasta aquí expuesto, interesa señalar que en nuestro medio la Sala Constitucional ha reconocido que, “conforme a la normativa internacional, es claro que el Estado no debe intervenir en los procesos de elección interna de los sindicatos so pena de violar la autonomía sindical. Así que, cada sindicato es quien debe determinar los criterios de elegibilidad” (Resolución No. 2018-017697 de las 12:16 hrs. del 24 de octubre de 2018). Y fue por ello que, buscando garantizar el ejercicio de los derechos sindicales –de elegir y ser electo- de los menores de edad mínima de admisión al empleo[2], se anuló la frase "en todo caso, mayores de edad" contenida en el inciso e) del artículo 345 del Código de Trabajo, por violación al principio de igualdad, a la normativa internacional que sustenta el interés superior de los jóvenes y a la normativa que establece la autonomía sindical, con la expresa advertencia de que tal declaratoria de inconstitucionalidad no comprende la capacidad de actuar de los menores de edad establecida en el ordenamiento jurídico y que no fue objeto de dicha acción en particular[3].

 

            Esta declaratoria de inconstitucionalidad ha de tomarse en cuenta en la reforma propuesta que incluye, a modo de condición de elegibilidad en las Juntas Directivas sindicales, ser mayor de edad; reproduciendo el vicio ya declarado por la Sala Constitucional; lo cual ha de corregirse.

 

            Y en cuanto a la acción positiva de género en la composición paritaria de mujeres al integrar las Directivas de Sindicatos, que mantiene la propuesta legislativa de estudio, como resultado de la Ley No. 8901 de 27 de diciembre de 2010, importa destacar que, como bien lo reconoció la Sala Constitucional, la misma no se estima inconstitucional, en el tanto se interprete que,  los Órganos Directivos de las Asociaciones Civiles, Asociaciones Solidaristas, Asociaciones Comunales y Sindicatos, deben estar integrados respetando la paridad de género, de forma progresiva y siempre que ello sea posible conforme a la libertad ideológica, el derecho de asociación y según la conformación fáctica y proporcional que cada uno de los géneros lo permita en la asociación en cuestión (Resolución No. 4630-2014 de las 16:00 horas del 2 de abril del 2014. En sentido similar, la No. 2014005944 de las 14:45 hrs. del 7 de mayo de 2014, Sala Constitucional). Reconociéndose así, aquel principio de no injerencia estatal, según el cual, ha de dejarse a los sindicatos la determinación de las condiciones de administración de sus organizaciones y de elegibilidad para sus cargos directivos.

            Por último, otro tema que ve con preocupación esta Procuraduría General, es aquel referido a la prohibición que se infiere del citado ordinal 345 inciso e) del Código de Trabajo que se pretende reformar, y por la que se excluye a los extranjeros –a excepción de los centroamericanos de origen- ejercer dirección o autoridad en los sindicatos.

            Véase que según lo determinó la Sala Constitucional en su resolución 2016008470 de las 09:05 hrs. del 22 de junio de 2016, al ser el citado inciso e) del ordinal 345 del Código de Trabajo, una norma preconstitucional, operó una derogación por vicio sobreviniente de inconstitucionalidad de dicha norma preconstitucional, prevaleciendo así lo dispuesto al respecto por el art. 60 constitucional, según el cual, en su párrafo segundo:

“Queda prohibido a los extranjeros ejercer dirección o autoridad en los sindicatos”.

            Según expresamos al rendir informe ante la Sala en la consulta judicial facultativa tramitada bajo el expediente No. 17-000878-0007-CO, la prohibición dispuesta por el artículo 60, párrafo segundo de la Constitución Política, desconoce instrumentos internacionales que reconocen y garantizan no sólo el derecho de los trabajadores de constituir libremente organizaciones sindicales y a normar de forma independiente su funcionamiento, sino también el derecho de elegir libremente a sus representantes (art. 48 de la Constitución Política) y viola el principio de asimilación restringida previsto por el ordinal 19 constitucional.

            Al respecto, argumentamos lo siguiente:      

“(…) A nivel internacional, el derecho fundamental de asociación sindical se reconoce como derecho humano, universal, a todas las personas que tengan la condición de trabajadores –sin distinción- para que puedan agruparse en organizaciones que representen los intereses que son comunes a todas ellas en el ámbito laboral. Nada interesa el origen nacional de las personas para que puedan gozar del referido derecho, pues lo relevante es que se trate de trabajadores.

 

Y no puede desconocerse que en el derecho de asociación sindical subyace la idea básica de la libertad sindical que amplifica dicho derecho, como facultad autónoma para crear organizaciones sindicales, ajena a toda restricción, intromisión o intervención del Estado que signifique la imposición de obstáculos en su constitución o funcionamiento. Ello implica, la facultad que poseen las referidas organizaciones para autoconformarse y autoregularse conforme a las reglas de organización interna que libremente acuerden sus integrantes, sin más limitación que el orden legal preexistente y los principios democráticos.

 

De modo que el derecho de asociación sindical, debe necesariamente considerarse integrado a la concepción democrática del Estado Social de Derecho, pluralista, participativo, fundado en el respeto de la dignidad y de la solidaridad humanas.

 

Efectivamente, diversos instrumentos internacionales suscritos  o ratificados por el país, tales como: El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 8), la Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 23), La Convención Internacional y la Declaración de las Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las formas de discriminación en violación al principio de igualdad (art. 5), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 16), Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 8), así como los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) Nºs 87 y 98, aprobados por Ley Nº 2561 de 11 de mayo de 1960, así como el 135, aprobado mediante Ley Nº 5968 del 9 de noviembre de 1976, propugnan por una actuación proactiva del Estado costarricense hacia la ampliación de la protección de la libertad sindical y el derecho de sindicación, pues no basta con permitir la sindicación, sino que es necesario protegerla contra todo acto de injerencia indebida por parte de las distintas entidades patronales –incluido el propio Estado y sus instituciones- y asegurar así su efectividad y autonomía. Sin obviar el Convenio Nº 111 referente a la discriminación en materia de empleo y ocupación “en donde se exige que se establezcan políticas nacionales encaminadas a eliminar cualquier discriminación que anule o altere la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación, por motivos de raza, color, sexo religión, opinión política, ascendencia nacional u orden social, y a promover la igualdad de oportunidades y de trato” y la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus familias, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 45/158, de 8 de diciembre de 1990 (art. 26).

 

Todos los aludidos instrumentos y convenios internacionales son desconocidos por la prohibición contenida en el párrafo segundo del artículo 60 constitucional, porque  no se da igual participación a los extranjeros en el funcionamiento de los órganos de representación y dirección sindicales.

 

Las ideas que pudieron inspirar la redacción de aquella norma constitucional, posiblemente fueron extraídas del modelo económico proteccionista imperante en la época en que ellas fueron expedidas, que se oponía a la injerencia extranjera, y el concepto clásico de soberanía, según el cual, debían protegerse los intereses nacionales no permitiendo que extranjeros pudieran intervenir o tomar decisiones que afectaran la independencia nacional, o pudieran constituir grupos de presión para buscar reivindicaciones sociales y laborales, en el territorio nacional, acordes con la ideología dominante.

 

No obstante, dicha posición ideológica no es la que ha prevalecido  a la fecha, ni es la que ha permeado los instrumentos internacionales aludidos, según los cuales, prohibir la representación de algunos de esos sectores económicos, en razón del origen nacional de sus integrantes, significa desconocer el derecho fundamental a la participación democrática de los mismos y la finalidad esencial del Estado Social de Derecho, como es la de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan.

 

  De modo que la norma prohibitiva contenida en el párrafo segundo del artículo 60 constitucional, en incongruencia con lo previsto en diversos instrumentos normativos internacionales, no solo interfiere de manera directa y grosera en la autonomía sindical que permite que estas organizaciones obren sin injerencia de ninguna naturaleza, en lo relativo a su organización y a la libre determinación de sus cuerpos directivos, debido a que regula aspectos atinentes a la manera como deben de estar conformados los sindicatos y sus órganos de representación y dirección, que son asuntos que de acuerdo con el principio democrático son del resorte exclusivo de dichas organizaciones, sino que también desconoce la protección al trabajo y el derecho a la igualdad (art. 33 constitucional) al consagrar una discriminación surgida por el origen nacional, porque exige una determinada composición de los sindicatos al prohibir a los extranjeros que hagan parte de los órganos directivos de las organizaciones sindicales.

 

Incluso puede afirmarse que aquella prohibición absoluta contendida en el párrafo segundo del artículo 60 constitucional, quebranta el artículo  19 de la Constitución, el cual prevé que los extranjeros gozan en nuestro país de los mismos derechos civiles que se conceden a los costarricenses, pues  aunque es posible que pueda limitarse el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros bajo  principio de “asimilación restringida” (Resoluciones Nºs 2011-03076 y 2009006837), especialmente referidos a la participación política, dicha excepción no es aplicable a la conformación de sindicatos, en primer lugar, porque la representación sindical no es un derecho de naturaleza política, pues el Título V sobre Derechos y Garantías Sociales no le da esa connotación, y en segundo término, porque son las organizaciones sindicales a quienes les corresponde, y no al Estado determinar lo relativo a la integración de los sindicatos, porque ello es una manifestación de la libertad de asociación; de ahí que a los extranjeros no se les pueda impedir el disfrute del derecho de asociación (art. 25 constitucional), el cual conlleva el de sindicalización. No existirían razones de orden público para negar entonces su ejercicio.

 

El propio Comité de Libertad Sindical de la OIT ha recomendado que “Debería conferirse mayor flexibilidad a las legislaciones a fin de permitir que las organizaciones ejerzan sin trabas la libre elección de sus dirigentes y a los trabajadores extranjeros tener acceso a las funciones sindicales, por lo menos una vez pasado un período razonable de residencia en el país de acogida” (Véase 290, Informe, caso núm. 1612, párrafo 21; citado en “La Libertad Sindical”, Recopilación de decisiones y principios de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Cuarta Edición, 1996, pág. 89); esa si pudiera ser una limitación o regulación razonable de aquel derecho humano, no su absoluta prohibición.

 

Por consiguiente, a nuestro parecer, en el tanto instrumentos internacionales de Derechos Humanos vigentes en el país, otorgan mayores derechos o garantías a las personas en esa materia, debieran de privar por sobre la Constitución Política (Entre otras, las sentencias 3435-92, 5759-93, 2313-95, 1319-97 y 6830-98).”

            Véase que el propio Comité de Libertad Sindical de la OIT ha reiterado que la libertad sindical debe garantizarse sin discriminación de ninguna clase sobre la base de la nacionalidad y considera que dicha limitación del derecho de sindicación impide a los trabajadores migrantes desempeñar un papel activo en la defensa de sus intereses, especialmente en aquellos sectores en los que ellos representan la principal fuente de mano de obra. (Véase 376º informe, Caso núm. 2988, párrafo 140.)

Conclusión:

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado, en cuanto a su contenido, presenta serios inconvenientes jurídicos, pues por su redacción el precepto normativo propuesto podría conllevar una eventual afectación o vulneración –en el sentido constitucional del término- de la libertad sindical consagrada en los Convenios 87 y 98 de la OIT. Quizás dichas deficiencias podrían ser superadas con una mejor redacción y una adecuada técnica legislativa.     Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

 

 

                                                           MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

 

 

LGBH/sgg

 

OJ-048-2019

 

LIBERTAD SINDICAL, LIBERTAD DE ELECCIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LAS ORGANIZACIONES SINDICALES, EL DERECHO DE ESAS ORGANIZACIONES DE ELEGIR LIBREMENTE SUS REPRESENTANTES SIN INJERENCIAS DE LAS AUTORIDADES ESTATALES, ASÍ COMO LAS CONDICIONES DE ELEGIBILIDAD EN ÓRGANOS DE REPRESENTACIÓN

 

Por oficio número ECO-652-2018, de fecha 19 de diciembre de 2018 –recibido el 20 de diciembre pasado-, los Diputados (as) de la Comisión Permanente de Asuntos Económicos de las Asamblea Legislativa solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en torno al proyecto denominado “Ley de alternancia temporal en las organizaciones sindicales”, que busca modificar el inciso e) del artículo 345 del Código de Trabajo, Ley No. 2 de 27 de agosto de 1943 y sus reformas; el cual se tramita bajo el expediente legislativo número 21.009 y se acompaña una copia del mismo.

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, mediante pronunciamiento jurídico no vinculante OJ-048-2019, de 03 de junio de 2019, el Procurador Adjunto del Área de la Función Pública, Luis Guillermo Bonilla Herrera, concluye:

“(…) que el proyecto de ley consultado, en cuanto a su contenido, presenta serios inconvenientes jurídicos, pues por su redacción el precepto normativo propuesto podría conllevar una eventual afectación o vulneración –en el sentido constitucional del término- de la libertad sindical consagrada en los Convenios 87 y 98 de la OIT. Quizás dichas deficiencias podrían ser superadas con una mejor redacción y una adecuada técnica legislativa. Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.”