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Dictamen : 144 - del 27/05/2019
27 de
mayo de 2019
C-144-2019
Señor
Edwin Duartes
Delgado
Presidente
Junta Directiva
Junta de
Desarrollo Regional de la Zona Sur
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador
General de la República, doy respuesta a su oficio No. JDJ-O-008-2019 de 16 de
mayo de 2019, en el cual, con base en el acuerdo de la Junta Directiva adoptado
en sesión extraordinaria No. 247-2019 de 15 de mayo de 2019, requiere nuestro
criterio sobre dos interrogantes relacionadas con lo dispuesto en el Dictamen
No. C-120-2019 de 7 de mayo de 2019.
Indica que de lo dispuesto en
ese dictamen se plantea una consulta muy puntual sobre la vigencia de las
concesiones.
Concretamente, pregunta lo siguiente:
1. Si la Contraloría General de la República por medio
de los oficios No. 03403 (DJ-1397) del 16 de abril de 2010 y No. 09688
(DCA-0184) del 6 de octubre del 2010 lo que otorgó fue una contratación directa
para no afectar el servicio que ofrece la Institución, ésta puede computarse
dentro del plazo de la prórroga de los contratos de concesión? Lo anterior por
cuanto desde el punto de vista de contratación administrativa son institutos
jurídicos distintos.
2. Si el Tribunal Contencioso Administrativo dentro de
los procesos contenciosos 11-01421-1027-CA y 11-002697-1027-CA, dictó una
medida cautelar de suspensión del acto de adjudicación que generó
contrataciones directas con los concesionarios durante el periodo en que estuvo
vigente la medida cautelar lo resuelto puede computarse dentro del plazo de la
prórroga de los contratos de concesión de la interpretación auténtica?
En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones
fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (No.
6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de
admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes versen sobre temas
jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que
esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un
asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión
concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que
no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a
un asunto judicial en trámite. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría
legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta
sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver
pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de
agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de
2016 y OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017).
En cuanto al primer
requisito apuntado, hemos indicado que la consulta que se dirige a la Procuraduría
debe plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso
concreto. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un
criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la
función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre
asuntos específicos, y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función
meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al
respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-005-1998 de 27 de enero de
1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006,
C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016,
C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018,
entre muchos otros).
Por otra parte, el cuestionamiento abstracto que se plantee no debe
abarcar materias cuyo conocimiento sea una competencia exclusiva de otro
organismo público, tal y como hemos dispuesto con respecto a las competencias propias
de la Contraloría General de la República:
“En relación con el asunto
consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista
de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la
República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es
bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos
donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia
presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa.
En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta
línea de pensamiento. En efecto, en las
opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo
año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano
encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y
legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12,
por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para
la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado
artículo 12 que establece:
La
Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de
control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las
disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del
ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán
sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)”
(Las negritas no corresponden al original).
A mayor abundamiento, en la
sentencia número 2398-91, de las quince horas veinte minutos del trece de
noviembre de mil novecientos noventa y uno, el Tribunal Constitucional definió
la competencia de la Contraloría General de la República en la materia así:
En primer término, conforme a lo
establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la
Ley de la Administración Financiera de la República y el Reglamento de la
Contratación Administrativa, corresponde a la Contraloría General, ejercer
las funciones de fiscalización y control en todo lo que concierne a los
procedimientos de contratación administrativa”.
(Las negritas no corresponden al original).
En resumen, la Contraloría es la encargada de la
fiscalización de la Hacienda Pública que incluye los procedimientos de
contratación administrativa. Ergo, la competencia de este Órgano Contralor
tiene su origen en las normas y principios de rango constitucional y se
complementan con lo que las leyes de la República desarrollen en lo particular
(Véase CAMPOS MONGE, Cristian E. Contratación Administrativa. Algunos de sus
Tópicos Conforme a la Jurisprudencia
Constitucional. UNED, San José, 2004).” (Dictamen No. C-339-2005 de 30 de setiembre de
2005. En igual sentido dictámenes Nos. C-071-2009 del 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de
2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-040-2018 de 23 de febrero de
2018).
De conformidad con lo expuesto, la consulta que se nos plantea en esta
ocasión debe declararse inadmisible, porque, aunque no menciona expresamente
casos concretos, es evidente que pretende que por medio de un dictamen
vinculante la Procuraduría determine la forma en que deben resolverse ciertos
casos particulares.
En el dictamen C-120-2019, la Procuraduría rindió un criterio general acerca del marco
normativo bajo el cual debe analizarse la vigencia y prórroga de las
concesiones del Depósito Libre de Golfito. Es tarea de la administración
activa, valorar ese criterio y utilizarlo como un insumo para resolver los
casos concretos que correspondan.
El criterio general que sobre
el tema podía rendir la Procuraduría ya fue emitido en el dictamen C-120-2019.
Y, mal haríamos en ahondar más en el asunto contestando preguntas como las
ahora planteadas, pues ello implicaría aplicar nuestro criterio general a
situaciones concretas, lo cual es una tarea que corresponde, en exclusiva, a la
administración activa.
Tómese en cuenta que no es
posible contestar las preguntas planteadas de una manera general y abstracta,
pues para poder responderlas sería necesario entrar a analizar los oficios de
la Contraloría General de la República y los procesos judiciales citados y
valorar los expedientes y casos concretos que fueron objeto de las gestiones de
ese órgano contralor y del Tribunal Contencioso Administrativo. Ello, a todas
luces, desnaturalizaría nuestra función meramente consultiva, porque además
implicaría invadir las competencias de esos otros órganos.
Como ya se indicó, corresponde
a la administración activa aplicar el criterio general rendido por la
Procuraduría a los casos concretos que correspondan, en atención a lo que se
haya decidido judicialmente en los expedientes citados y a los términos
específicos de cada autorización de contratación directa emitida por la
Contraloría.
Si existe alguna duda acerca de las
particularidades de esas autorizaciones, ésta debe ser conocida por la
Contraloría, máxime que se trata de asuntos referidos a la contratación
administrativa, cuyo conocimiento le corresponde de manera exclusiva y excluyente.
Pese a que el motivo de
inadmisibilidad de la consulta implica que ésta no puede corregirse y volver a
presentarse, debe advertirse, para futuras gestiones, que en virtud de lo
dispuesto en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, todas las consultas
(excepto el caso de aquellas presentadas por los auditores internos en el
ejercicio de sus competencias), deben acompañarse del criterio de la asesoría
legal institucional sobre el tema cuestionado.
Por todo lo expuesto, la consulta
planteada es inadmisible, y nos encontramos imposibilitados a emitir el
criterio requerido.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
C-144-2019.
INADMISIBILIDAD DE LAS
CONSULTAS. CASO CONCRETO. PROCURADURÍA NO PUEDE RESOLVER ASUNTOS CONCRETOS.
COMPETENCIA DE LA CONTRALORÍA.
El Señor Edwin
Duartes Delgado, Presidente de la Junta Directiva de la Junta de Desarrollo
Regional de la Zona Sur, requiere nuestro criterio sobre dos interrogantes
relacionadas con lo dispuesto en el Dictamen No. C-120-2019 de 7 de mayo de
2019. Concretamente, pregunta lo siguiente:
1. Si la Contraloría General de
la República por medio de los oficios No. 03403 (DJ-1397) del 16 de abril de
2010 y No. 09688 (DCA-0184) del 6 de octubre del 2010 lo que otorgó fue una
contratación directa para no afectar el servicio que ofrece la Institución,
ésta puede computarse dentro del plazo de la prórroga de los contratos de
concesión? Lo anterior por cuanto desde el punto de vista de contratación
administrativa son institutos jurídicos distintos.
2. Si el
Tribunal Contencioso Administrativo dentro de los procesos contenciosos
11-01421-1027-CA y 11-002697-1027-CA, dictó una medida cautelar de suspensión
del acto de adjudicación que generó contrataciones directas con los
concesionarios durante el periodo en que estuvo vigente la medida cautelar lo
resuelto puede computarse dentro del plazo de la prórroga de los contratos de
concesión de la interpretación auténtica?
Esta
Procuraduría, en dictamen No. C-144-2019 de 27 de mayo de 2019, suscrito por la
Procuradora Elizabeth León Rodríguez, concluye que:
La consulta es inadmisible porque:
Aunque no menciona expresamente casos concretos,
es evidente que pretende que por medio de un dictamen vinculante la
Procuraduría determine la forma en que deben resolverse ciertos casos
particulares.
En el dictamen C-120-2019, la Procuraduría rindió
un criterio general acerca del marco normativo bajo el cual debe analizarse la
vigencia y prórroga de las concesiones del Depósito Libre de Golfito. Es tarea
de la administración activa, valorar ese criterio y utilizarlo como un insumo
para resolver los casos concretos que correspondan.
Como ya se indicó, corresponde a la administración
activa aplicar el criterio general rendido por la Procuraduría a los casos
concretos que correspondan, en atención a lo que se haya decidido judicialmente
en los expedientes citados y a los términos específicos de cada autorización de
contratación directa emitida por la Contraloría.
Si existe alguna duda acerca de las
particularidades de esas autorizaciones, ésta debe ser conocida por la
Contraloría, máxime que se trata de asuntos referidos a la contratación
administrativa, cuyo conocimiento le corresponde de manera exclusiva y
excluyente.