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Dictamen : 124 - del 09/05/2019
9 de mayo, 2019
C-124-2019
Señora
Rocío Aguilar
Montoya
Ministra de
Hacienda
Estimada
señora:
Mediante
oficio N. DM-0311-2019 de 6 de marzo último, recibido el 11 del mismo mes, el
Ministerio de Hacienda consulta el criterio de la Procuraduría General de la
República, respecto de:
“Es
responsabilidad del Ministerio de Hacienda la contratación de una entidad
externa para la verificación del cumplimiento de los Indicadores de Desembolso
dentro del Contrato de Préstamo N. 8593-CR?”.
Adjunta
Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio N. DJMH-0532-2019 de 25 de
febrero anterior. Señala la Asesoría Jurídica que de conformidad con el
Contrato de Préstamo, la Caja Costarricense de Seguro Social es la entidad
ejecutora del Programa; para cuya realización el Prestatario pone el importe
del préstamo a disposición de la entidad ejecutora en virtud de un Acuerdo Subsidiario,
que debe incluir la obligación de hacer disponible el préstamo como una
transferencia no reembolsable y la obligación de la entidad ejecutora de
cumplir con las obligaciones pertinentes establecidas en el contrato de
préstamo. Entre ellas, la obligación de establecer una agenda estratégica de
Fortalecimiento del Seguro de Salud, el cumplimiento de los Indicadores de
Desembolso del Programa, para cuya comprobación debe contratar una entidad
externa. Agrega que conforme el Anexo 4 del Contrato de Préstamo, el Ministerio
de Hacienda únicamente es obligado al pago del préstamo ante el Banco, así como
el traslado de los fondos a la entidad ejecutora y conforme el Acuerdo
Solidario, en su artículo 3, sección 3.02, inciso 4, es obligación de la entidad
ejecutora la designación de una entidad de verificación. Concluye que no
corresponde al Ministerio de Hacienda participar en la ejecución del Programa
por Resultados, como lo es la definición de los requerimientos de la
contratación de la verificación en función de su rol de prestatario, de
conformidad con el Convenio de Pago de Adeudos, el Contrato de Préstamo N.
8593-CR, el Documento de Evaluación del Programa y el Acuerdo Subsidiario, ni
el Ministerio tiene la obligación de asumir el costo de la contratación de la
Entidad.
Por oficio N. PGA-017-2019 de 19 de marzo siguiente esta
Procuraduría otorgó audiencia a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS),
para que se pronunciara sobre los extremos de la consulta.
Por oficio N. GG-0254-2019 de
27 de marzo siguiente, la Gerencia General de la CCSS remite el criterio de la
Dirección Jurídica Institucional, oficio N. DJ-01504-2019 de 26 de marzo, en el
que se afirma que en el convenio de pago de adeudos se estableció la obligación del Ministerio de
Hacienda de cancelar a la Caja las obligaciones estatales que allí se
establecen, así como la obligación del Ministerio de asumir el pago del
principal, intereses, comisiones y cualquier otro concepto derivado del
préstamo que suscriba con el Banco Mundial. La totalidad de los desembolsos
producto del préstamo serán usados única y exclusivamente para el pago de la
deuda de los rubros estipulados en este Convenio (cláusula sétima). Cláusula
que la Caja interpreta que es una obligación de asumir el pago de cualquier
otro concepto derivado del préstamo. Ese contrato de préstamo establece un
financiamiento del Banco de un Programa por Resultados, por lo que el
financiamiento se proporciona contra entrega de resultados acordados por las
dos partes. Programa que tiene a la CCSS como Entidad Ejecutora y que obliga a
verificar el cumplimiento de los Indicadores de Desembolso del Programa (IDP)
como condición para poder otorgar los recursos. Para lo cual se debe contratar
una entidad de verificación independiente antes del primer desembolso. Por lo
que considera que la contratación de esa entidad es consecuencia directa del
contrato de préstamo, requerida por el Banco Mundial y vinculada a gestiones de
carácter administrativo del financiamiento. En igual forma, estima que la
suscripción del Acuerdo Subsidiario de Ejecución entre el Ministerio de
Hacienda y la CCSS obliga al Ministerio a cumplir con las obligaciones
financieras derivadas del contrato de préstamo y ejercer sus derechos y cumplir
con sus obligaciones conforme el Acuerdo Subsidiario. Dentro de ese Acuerdo, le
corresponde a la Caja contratar una Entidad Independiente de Verificación, para
que certifique el cumplimiento de los ILD antes que se remita la solicitud de
desembolso, contratación que recayó en la Organización Panamericana de la
Salud, OPS. Agrega que la relación contractual se establece entre la Entidad
Ejecutora y la Entidad Independiente de Verificación y que en el Acuerdo
Subsidiario se establece la forma en que la Caja realizará los pagos por la verificación
de los Indicadores de Desembolso de Programa a la OPS. Como esa contratación
deriva del contrato de préstamo, de conformidad con la cláusula sétima del
Convenio de Pago de Adeudos, que obliga al Ministerio en su calidad de deudor
al pago de cualquier otro concepto derivado del préstamo ante el Banco Mundial,
dicho Ministerio debe reconocer a la CCSS los gastos que implique la
contratación de la entidad de verificación independiente. Estima que la CCSS no
puede asumir un pago para financiar a un deudor, porque sería desviar fondos de
la seguridad social y conferir un trato diferente a un deudor de la seguridad
social respecto de los demás. Por lo que concluye que los gastos erogados por
la contratación de la Organización Panamericana de la Salud deben ser
cancelados por el Ministerio de Hacienda a la CCSS.
A.- EL ESTADO ASUME UN PRESTAMO PARA FORTALECER EL SEGURO UNIVERSAL DE
SALUD COMO FORMA DE PAGO DE SU DEUDA CON LA CCSS
El
Contrato de Préstamo N 8593-CR suscrito por el Gobierno de la República con el
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), por un monto de hasta
420 millones de dólares tiene como objeto financiar el Programa por resultados
para el fortalecimiento del seguro universal de la salud en el país.
El artículo I de las Condiciones Generales
del Préstamo, que forman parte del contrato, dispone que el contrato financia
un Programa por Resultados, especificando que “provee financiamiento al Prestatario con base en la entrega de
resultados que han sido acordados por las dos partes”. Partes
que no son otras que el Banco como Acreedor y el Gobierno de la República como
Prestatario.
¿Por
qué el Gobierno de la República asume las obligaciones propias del Prestatario
si el préstamo tiene como objeto fortalecer el seguro universal de salud?
Ese
financiamiento que asume el Gobierno en condición de prestatario responde a un
imperativo específico del Estado, que es honrar las obligaciones que tiene con
la Caja Costarricense de Seguro Social. El artículo 3 de la ley aprobatoria del
Contrato de Préstamo claramente establece que los recursos provenientes del
préstamo se transfieren en favor de la CCSS “como pagos a los adeudos del
Gobierno con esta Institución”. Por ello, para pagarle a esa Institución, el
Gobierno asume la condición de Prestatario en el financiamiento. Carácter que
determina su obligación de cumplir con las exigencias financieras del préstamo
frente al acreedor, Banco Mundial. Forman parte de esas obligaciones el
amortizar la obligación por 420 millones de dólares objeto del préstamo, pagar
los intereses y las comisiones que hayan sido establecidas.
Es
importante señalar que de conformidad con el Convenio de pago de adeudos por concepto del aseguramiento del Código
de la Niñez y la Adolescencia y Leyes Especiales, celebrado entre el
Ministerio de Hacienda y la Caja Costarricense de Seguro Social, al 31 de
diciembre de 2015, las partes determinan que el “Estado adeuda al 31 de
diciembre de 2015, un total de ¢228.025.870.892.24 (Doscientos veintiocho mil
veinticinco millones ochocientos setenta mil ochocientos noventa y dos colones
con 24/100) correspondientes al Seguro de Salud”. Asimismo, se indica que como
mecanismo de pago de esos adeudos el Ministerio de Hacienda se encuentra
gestionando un Contrato de Préstamo con el Banco Mundial por un monto de
US$420.000.000.00, que tendrá como destinatario a la Caja.
Conforme
la cláusula primera del Convenio de cita, el Ministerio de Hacienda se
compromete a pagar lo adeudado a la Caja así como los intereses que se acumulen
sobre los saldos de esa deuda en el tiempo. Pago que la cláusula segunda
determina que se hará conforme se concreten los desembolsos del préstamo que se
suscribirá. El Convenio prevé también que el Ministerio transferirá a la Caja
en un plazo no mayor a quince días naturales los montos desembolsados del
préstamo con el Banco Mundial, en su equivalente en colones.
Por
lo que desde el Convenio de pago de adeudo se previó que la deuda con la CCSS
es cubierta por el Estado con los desembolsos del préstamo que asume. Lo que es
reafirmado por la cláusula sétima de ese convenio, que dispuso:
“El Ministerio de Hacienda en su
calidad de deudor, se compromete a asumir el pago del principal, intereses,
comisiones y cualquier otro concepto, derivado de dicho préstamo ante el Banco
Mundial que se encuentra en gestiones administrativas. La totalidad de los
desembolsos producto del citado préstamo serán usados única y exclusivamente
para el pago de la deuda de los rubros estipulados en este Convenio.
No obstante, si por cualquier
razón o circunstancia, los desembolsos del contrato de préstamo no se logran
concretar parcial o totalmente, ambas partes se comprometen dentro de un plazo
máximo de un año contado a partir de la comunicación oficial al respecto del Ministerio
de Hacienda a la Caja a definir un mecanismo de pago alternativo, que permita
cancelar el saldo pendiente de la deuda (saldo que incluye principal e
intereses), aceptada en este Convenio. Este mecanismo deberá contemplar entre
otros aspectos, el plazo para el pago de la deuda pendiente.”
Se cuantifica la deuda del Estado
con la Caja respecto del aseguramiento impuesto por el Código de la Niñez y la
Adolescencia y por Leyes Especiales, se determina como mecanismo de pago la
suscripción de un contrato de préstamo que asumirá el Estado como Prestatario
para el pago de los rubros indicados. Los montos se cancelarían a la Caja
conforme se concreten los desembolsos pactados en el préstamo “a suscribir” por
el Poder Ejecutivo con el Banco Mundial. Se fijan los términos generales de la
relación Ministerio de Hacienda-CCSS en relación con la citada deuda.
Importa
también destacar que en ese Convenio de pago de adeudo se definieron otros
aspectos atinentes al financiamiento: el plazo dentro del cual el Ministerio de
Hacienda debía girar a la Caja los montos desembolsados del préstamo, el
compromiso del Ministerio de cubrir a la Caja el saldo de ese adeudo que
existiera al momento de hacerse efectivo el último desembolso del préstamo.
El
punto 11 del Convenio de pago de adeudos señaló que la firma del contrato de
préstamo, que se encontraba gestionándose administrativamente, se esperaba para
a más tardar el 30 de abril de ese mismo año, sea 2016. No obstante, en la
realidad el convenio de adeudo y el Contrato de Préstamo se firmaron el mismo
día: en efecto, el convenio de adeudo se firmó el 21 de abril de 2016 y según
el artículo 1 de la Ley 9396, el Contrato de Préstamo también se firmó ese día.
Contrato
de Préstamo en el cual el Gobierno de la República como Prestatario se
compromete con los objetivos del Programa (artículo III, relativo al Programa)
y, en particular, a que este sea realizado por una Entidad Ejecutora del
Programa conforme a las disposiciones del Artículo V de las Condiciones
Generales del Préstamo y del Acuerdo “Subsidiario”. Esta Entidad Ejecutora es
la Caja Costarricense de Seguro Social, así definida por el Contrato de
Préstamo.
Es
procedente señalar que las obligaciones que del Contrato de Préstamo aprobado
legislativamente se derivan para la Caja Costarricense de Seguro Social como
Entidad Ejecutoria y para el Ministerio de Hacienda son derivación de ese
convenio de pago de adeudo.
B-. UNA OBLIGACION DE SUSCRIBIR UN ACUERDO “SUBSIDIARIO”
PARA REGULAR OBLIGACIONES
En su artículo 3.02 del Contrato de
Préstamo, relativo al Programa, el Gobierno de
la República asume la obligación de asegurarse que por medio de la Entidad de
Implementación del Programa, este se lleve a cabo conforme a las disposiciones
del Apéndice 2 del Contrato de Préstamo. Importa
destacar que la vigencia del contrato se condiciona, artículo V, a la firma de
un acuerdo, denominado Acuerdo Subsidiario entre el Prestatario y la Entidad
Ejecutora del Proyecto. Entidad Ejecutora que el Contrato de Préstamo define como la Caja
Costarricense de Seguro Social
Por
su parte, el Apéndice del Contrato define el Acuerdo Subsidiario como el
contrato por el cual “el Prestatario deberá poner a disposición de la Entidad Ejecutora
del Programa el importe del Préstamo”. Según el Contrato de Préstamo, este Acuerdo
debe ser legalmente vinculante para las dos partes conforme a sus condiciones. Implícitamente se reafirma que
aunque el Gobierno es el Prestatario, el préstamo va a financiar un programa de
la Caja, para lo cual se ponen a disposición de esta los recursos del préstamo.
Se deriva del préstamo que el
Gobierno de la República y la Caja Costarricense de Seguro Social están
obligados a firmar un Acuerdo Subsidiario, por el cual se asegure la ejecución
del Programa y mediante el cual el primero ponga a disposición de la segunda,
como una transferencia no reembolsable, el préstamo que se le otorga. Y la CCSS
se obliga a ejecutar el Programa con las obligaciones que el contrato
establezca para esa ejecución.
Ahora bien, el Gobierno y la CCSS no
son libres para determinar el contenido que debe tener el Acuerdo Subsidiario.
Por el contrario, este debe responder a los términos y condiciones aprobados por
el Banco Mundial. Particularmente, a lo dispuesto en el Anexo 2 del Contrato de
Préstamo, de acuerdo con el cual:
“2. Acuerdo Subsidiario
(a) Con el fin de facilitar la
realización del Programa, el Prestatario debe poner el importe del Préstamo a
disposición de la Entidad Ejecutora del Programa en virtud de un acuerdo
subsidiario entre el Prestatario y la Entidad Ejecutora del Programa
("Acuerdo Subsidiario"), con los términos y condiciones aprobados por
el Banco, que deberá incluir lo siguiente:
(i)
la obligación del
Prestatario de hacer disponible el Préstamo en virtud del Acuerdo Subsidiario
como una transferencia no reembolsable y en denominación en dólares
estadounidenses; y
(ii)
(ii) la obligación de
la Entidad Ejecutora del Programa de cumplir con las obligaciones pertinentes
establecidas en el presente Contrato, según corresponda, para dicha Entidad
Ejecutora del Programa.
(b) El Prestatario ejercerá sus
derechos y cumplirá con sus obligaciones conforme al Acuerdo Subsidiario de tal
manera que se protejan los intereses del Prestatario y del Banco y se alcancen
los objetivos del Préstamo. Salvo como el Banco lo acuerde de otra manera, el
Prestatario no cederá, enmendará, derogará, terminará, renunciará ni dejará de
ejecutar el Acuerdo Subsidiario ni ninguna de sus disposiciones”.
Remarcamos que el Contrato de
Préstamo dispone como parte del contenido del Acuerdo Subsidiario la obligación
del Prestatario de ejercer sus derechos y cumplir con sus obligaciones “de
manera que se protejan los intereses del Prestatario y del Banco y se alcancen
los objetivos del Préstamo”. Prestatario que se obliga a no dejar de ejecutar
el Acuerdo Subsidiario ni ninguna de sus disposiciones.
El
Acuerdo Subsidiario de Ejecución fue suscrito entre el Ministerio de Hacienda y
la Caja Costarricense de Seguro Social el 14 de noviembre de 2016. Por dicho
Acuerdo, el Ministerio se compromete a cumplir con las obligaciones de
ejecución del Programa a través de la Caja, reservándose la posibilidad de
“realizar labores de control y seguimiento en torno al proceso de ejecución de
desembolsos que se esté realizando según lo establecido en el Contrato de
Préstamo”, artículo 1. De la Sección 1.02 es importante resaltar que el
Prestatario designa a la Caja para que gestione la presentación y tramitación
ante el Banco del desembolso de los fondos del préstamo. Fondos que se
depositan en la caja única del Estado, a efecto de que luego el Ministerio
acredite los recursos del préstamo en favor de la CCSSS en una cuenta en caja
única del Estado para que ella disponga de dichos recursos conforme a lo
dispuesto en el Contrato de Préstamo.
Dispone el artículo 3 del Acuerdo:
“Sección 3.01 Serán obligaciones del
“MINISTERIO”:
1-
Administrar los recursos
del préstamo de conformidad con el principio de Caja Unica
del Estado, conforme a lo establecido al (sic) Contrato de Préstamo N. 8593-CR
2-
Realizar las
transferencias de los desembolsos del Banco, de la cuenta del Programa en la
Caja Unica del Estado, a la cuenta cliente N.
15100010010173953 del Banco Nacional de Costa Rica, en un plazo no mayor a
quince días naturales, según lo establecido en la cláusula 2.03.
3-
Facilitar los
procesos de control y supervisión del Programa que al efecto realice el Banco.
4-
Cumplir con las
obligaciones financieras del Prestatario derivadas del Contrato de Préstamo N.
8593-CR, y sus anexos.
5-
Ejercer sus derechos
y cumplir con sus obligaciones conforme al presente Acuerdo Subsidiario de tal
manera que se alcancen los objetivos del Contrato de Préstamo N. 8593-CR, y sus
anexos.
Sección 3.02 Serán obligaciones de la
“CCSS”
1-
La “CCSS”, de
conformidad con este Acuerdo Subsidiario, declara que cumplirá, como entidad
ejecutora, con todas las condiciones y términos estipulados en el Contrato de
Préstamo N. 8593-CR y sus anexos, comprometiéndose a desempeñar sus
obligaciones con la debida diligencia y siguiendo los principios económicos,
técnicos, administrativos, financieros y ambientales.
2-
Suministrar al Banco
los informes acordados en el Contrato de Préstamo N. 8593-CR.
3-
Suministrar al
“Ministerio” los informes que requiera para el seguimiento del crédito conforme
a la naturaleza de la operación y cumplimiento con lo establecido en el
artículo 6 de la Ley N. 9396.
4-
Facilitar los procesos
de control y supervisión del Programa que al efecto establezca el “Banco” en
especial brindando el acceso a toda la documentación respectiva y originada en
la ejecución del Programa.
5-
Valorar las
sugerencias y directrices que gire el Banco, siempre y cuando estas sean
formalizadas por escrito y resulten convenientes para la ejecución del Programa
y los intereses de la “CCSS”.
6-
La “CCSS” como
entidad ejecutora del Programa, se encargará de la coordinación, monitoreo y
evaluación del Programa.
7-
La “CCSS” garantizará
la toma de decisiones oportunas que permita la buena marcha del Programa.
8-
La “CCSS” pondrá a
disposición todos los recursos necesarios y suficientes para cumplir con los
indicadores de resultados y que el Programa finalice en el plazo contractualmente
establecido, en concordancia con los alcances del Contrato de Préstamo.
9-
La “CCSS” designará
una Entidad de Verificación que constatará el cumplimiento de los Indicadores
de Ligados a los Desembolsos del Programa (ILD) antes de remitir la solicitud
de desembolso al “Banco”.
10-
Para efectos de
cumplir con lo señalado en los numerales anteriores, la “CCSS” ha definido la
organización interna y funcional, los roles y procedimientos que le permitan
llevar a cabo una implementación eficiente de los aspectos operativos,
financieros y administrativos del Programa por Resultados”.
Las
partes se comprometieron a no ceder las obligaciones y derechos generados del
Acuerdo. Además, se dispuso que en lo no previsto en el Acuerdo Subsidiario se
regirá por lo establecido en el Contrato de Préstamo, los principios de buena
fe y cooperación mutua, artículo 6.
De lo expuesto hasta aquí, se deriva
que al Gobierno de la República le corresponde, conforme al Contrato de
Préstamo, cumplir las obligaciones financieras derivadas de ese préstamo y que
son las propias del Prestatario: sea amortizar el principal, cancelar los
intereses, las comisiones y cualquier suma que el contrato establezca. Pagos
que como deudor debe realizar en favor del Banco Mundial.
En relación con la CCSS, el
Ministerio debe poner a su disposición el monto de préstamo, para lo cual se
obliga a delegarle la posibilidad de pedir los desembolsos, acreditarle los
recursos del préstamo en una cuenta de la caja única del Estado. Así como a
transferirle los fondos respectivos a la cuenta designada por la Caja en un
plazo no mayor a quince días naturales. En fin, a facilitar los procesos de
control y supervisión del Programa que realice el Banco.
La Caja asume la ejecución del
Programa, suministra al Banco y al Ministerio los informes que estos requieran
para cumplir con las labores que les corresponda. Y le corresponde designar la
Entidad de Verificación de ese cumplimiento. Importa destacar que derivado de
su condición de Entidad ejecutora se encarga del “monitoreo y evaluación del
Programa”. El acuerdo subsidiario no
prevé que el Ministerio de Hacienda se encargue de la evaluación del Programa,
sino que obliga a la Caja a realizar la evaluación del mismo. Desde ya
corresponde señalar que, conforme el artículo 1 del Acuerdo Subsidiario, la
labor de monitoreo que el Ministerio podría asumir estaría referida al proceso
de ejecución de los desembolsos y a facilitar el control y supervisión del
Programa que realice el Banco. Por lo que no participa en la verificación o
evaluación del cumplimiento de los indicadores del Programa.
El Acuerdo Subsidiario refiere a la
obligación de la CCSS de suministrar información al Ministerio para que dé
seguimiento al crédito, en cumplimiento del artículo 6 de la Ley 9396. Este
numeral obliga al Ministerio de Hacienda a rendir un informe a la Comisión
Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos de la
Asamblea Legislativa y a la Contraloría General de la República “sobre los procesos de contratación, el
nivel de ejecución, el desarrollo y los resultados obtenidos, de conformidad
con los objetivos del Programa por Resultados para el Fortalecimiento del
Seguro Universal de Salud en Costa Rica”. No puede dejar de remarcarse que
la ejecución del Programa implica contratar diversos bienes y servicios que
serán financiados con los recursos del préstamo transferidos o bien, con los
recursos de contrapartida que debe aportar la Caja.
Esa información se genera en el
proceso de ejecución del Programa a cargo de la CCSS. Recuérdese que a dicho
Ente le corresponde no solo ejecutar el Programa, sino monitorear esa
ejecución. Competencia que le permite determinar cuáles contrataciones ha
realizado, el nivel de ejecución de estos contratos y del Programa y, por ende,
qué resultados ha obtenido y con ello informar al Ministerio para que informe a
la Contraloría y a la Asamblea Legislativa, por una parte y al Banco Mundial,
por otra parte.
Tanto
el Ministerio como la CCSS sostienen, cada uno desde su perspectiva, que no les
corresponde asumir los honorarios que genera la contratación de la Entidad de
Verificación.
C-. COMPETE A LA CCSS LA CONTRATACION DE LA ENTIDAD DE VERIFICACION
Conforme
se ha indicado en el acápite anterior, la designación de la Entidad de
Verificación del cumplimiento de los Indicadores ligados a los desembolsos del
Programa compete a la Caja Costarricense, quien no solo ejecuta el Programa
sino que es encargada de monitorear y evaluar ese cumplimiento.
Como
se apuntó, el Contrato de Préstamo financia un Programa por Resultados.
Programa por Resultados que se define en el Anexo 1 del Contrato de Préstamo y
cuyos objetivos son contribuir a mejorar la oportunidad y la calidad de los
servicios de salud y mejorar la eficiencia institucional de la CCSS. Para lo
cual se hace referencia a las iniciativas y acciones comprendidas en el Plan
Estratégico 2015-2018 y la Agenda Estratégica para Fortalecer los Seguros de
Salud - una porción de lo cual recibirá apoyo financiero del Préstamo y a
través de los cuales se espera un cambio gradual en la Entidad Ejecutora del
Programa, con el fin de lograr resultados sostenibles a corto, mediano y largo
plazo.
En
la búsqueda de estos objetivos, la Entidad Ejecutora del Programa debe realizar
acciones, como la integración de los servicios de salud a través de los
diferentes niveles, asegurando la continuidad en la atención de esos niveles y
aumentando la cobertura de la población asegurada, la mejora de la capacitación
del recurso humano, la ampliación de la infraestructura y del equipo en el
primer y segundo nivel de atención.
Pero
no se trata solo de la prestación del servicio de salud a los asegurados. Por
medio de la definición de las acciones que debe realizar la Caja en
cumplimiento de las obligaciones derivadas del Contrato de Préstamo, se ha
previsto que dicha Entidad debe optimizar su gestión institucional, de manera
que pueda gestionar en mejor forma los seguros de salud a su cargo
(alineamiento de la gestión a nivel central para reducir la complejidad de
procesos administrativos) y que a través de la utilización de herramientas
electrónicas se mejore la información que permite asignar los recursos y
monitorear resultados. La última parte del Programa financiado consiste en
mejorar la calidad de los datos financieros para la Gerencia Ejecutiva y la
Junta Directiva en orden a la supervisión, el análisis actuarial y las
tendencias de ingresos y egresos. De esa forma, es parte del objeto del
Programa no solo la prestación del servicio de salud universal, sino la mejora
de la capacidad institucional en aspectos instrumentales como lo es la gestión
financiera y presupuestaria, para lo cual se propicia la adopción de las
mejores prácticas internacionales en gestión financiera y optimizar los
procedimientos administrativos, “logísticos y financieros respaldados por un
sistema informático integral que permita contar con información financiera
consolidada, en tiempo real, incluyendo la optimización de las unidades en el
nivel central”.
De allí que a la par de los indicadores
estrechamente ligados con la prestación del servicio de salud (Porcentaje de
cirugías mayores de la lista de Prioridad realizadas en forma ambulatoria,
porcentaje acumulado de población meta invitada en forma personal para hacerse
pruebas de detección de cáncer de colón en los 5 cantones prioritarios,
porcentaje de individuos diagnosticados con diabetes tipo II en control clínico
óptimo; proyecto piloto sobre redes de salud integral aprobado por la Junta
Directiva de la CCSS e implementado para una población y territorio
seleccionados y evaluados con resultados difundidos al públicos, entre otros),
se establezca como indicador la “Creación y ejecución de un plan integral a
mediano y largo plazo para garantizar la sostenibilidad financiera de la CCSS”.
Así,
el Programa favorece la gestión del Ente de la Seguridad Social en su labor
substantiva pero también en la instrumental, como es la actividad financiera.
Para
determinar si esos objetivos se cumplen, la gestión de la CCSS debe ajustarse a
los principios de economía, eficiencia, eficacia, transparencia y rendición de
cuentas, por una parte y debe dar debido seguimiento al cumplimiento de los
indicadores ligados a los desembolsos del Programa, por otra parte. Seguimiento
que corresponde a la Caja, según el acuerdo subsidiario (cláusula 3.02 en su
punto 6). Es por eso que le corresponde nombrar la entidad de verificación,
para lo cual debe recurrir a un procedimiento de contratación. Contratación
que, conforme el Contrato de Préstamo, la Caja debía realizar antes del primer
desembolso.
Nótese
que esa contratación establece una relación entre la Caja y la Entidad
contratada. Relación por la cual la Entidad contratada tiene la obligación y el
derecho de ejecutar el contrato. En contrapartida de lo cual recibirá una
remuneración de la Administración contratante. No existe una disposición en el
Contrato de Préstamo o en el acuerdo subsidiario que permita establecer que el
pago corresponde a un tercero a esa contratación.
Es
importante reiterarlo: no hay una relación contractual entre la entidad de
Verificación y el Ministerio de Hacienda, porque este no es parte en esa
específica contratación. Ciertamente, la constatación que la entidad contratada
haga del cumplimiento de los indicadores, permitirá a la Caja realizar la
solicitud de desembolso ante el Banco. Información que la Caja debe suministrar
también al Ministerio de Hacienda. Pero, a partir de ese suministro de información
no se establece una relación entre la entidad de verificación y el Ministerio,
de manera que a este corresponda una acción específica en orden a esa
verificación y sobre todo, que devenga obligado a asumir la remuneración del
ente contratado.
La circunstancia
de que la verificación de los indicadores de cumplimiento sea un requisito
indispensable para obtener los desembolsos del préstamo no revierte la
definición de funciones que corresponden al Ministerio y a la CCSS. La
ejecución del Programa constituye una obligación de la CCSS como Entidad
Ejecutora y, en esta condición, dicho Ente asume el monitoreo y seguimiento del
Programa en sus diversos elementos y, en concreto, en el logro de los
indicadores definidos en el Contrato de Préstamo. Y la comprobación de esos
indicadores requiere de una actuación externa, que se obtiene por una
contratación en que solo es parte la CCSS y la entidad contratada.
Al
no ser el Ministerio de Hacienda el encargado de ejecutar el Programa,
monitorear el Programa y verificar el cumplimiento de los indicadores, no se
determina cómo puede tener la obligación de cubrir los gastos que genera la
contratación de la entidad verificadora, contratación en la que no es parte.
Máxime
que el Contrato de Préstamo no previó una obligación en ese sentido, por una
parte y por otra que el pago de las sumas adeudadas a la CCSS se debe realizar,
en primera instancia, a través de las obligaciones asumidas por el Gobierno de
la República con el Banco Mundial. El Contrato de Préstamo no previó que la
deuda se honraría por otros medios. Al menos, mientras no se hubiera concretado
de manera efectiva el último desembolso del préstamo. Recuérdese que la
cláusula sexta del Acuerdo Subsidiario dispone que una vez que se concrete el
último desembolso, si “aún existiera un monto pendiente de pago de la deuda
acreditada al 31 de diciembre de 2015 por concepto de Código de Niñez y
Adolescencia y Leyes Especiales, según consta en el Considerando 10 y la
Cláusula Primera de este Convenio, el Ministerio de Hacienda, se compromete a
que en un plazo máximo de un año, contado a partir del último desembolso,
procederá con el pago en efectivo del monto no cubierto de esta deuda,
incluyendo principal e intereses”.
Dado
que la condición (último desembolso y que haya un saldo no pago) no ha operado,
no se precisa el fundamento legal de la pretensión de que el Ministerio pague
sumas adicionales a las derivadas de su relación como Prestatario del crédito,
circunstancia que se produciría si tiene que asumir el costo de la contratación
de la Entidad de Verificación. Nótese que si con anterioridad a esa condición
(último desembolso), el Ministerio comienza a asumir el costo de los contratos
de ejecución del Programa que suscriba la CCSS (verbi gratia, el contrato de la
Caja con la Entidad de Verificación) podría realizarse un doble pago de los
adeudos retenidos en el Convenio de pago de adeudos o en su caso, dificultarse
más la determinación de si al vencimiento de los desembolsos, existe o no un
saldo no cubierto.
CONCLUSION:
De conformidad con lo antes
expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:
1-. El Gobierno de la República asume
la condición de Prestatario en el Contrato de Préstamo N.º 8593-CR, aprobado por la
Ley 9396 del 14 de septiembre de 2016, destinado a financiar el Programa por
Resultados para el Fortalecimiento del Seguro Universal de Salud en Costa Rica.
Programa que ejecuta la Caja Costarricense de Seguro Social.
2-. Por su condición de Prestatario, el
Gobierno deviene obligado a amortizar el préstamo, pagar los intereses,
comisiones y cualquier otra suma que corresponda al acreedor conforme lo
dispone el Contrato de Préstamo. Es decir, debe realizar los pagos atinentes a
su condición de deudor en favor del Banco Mundial.
3-.
Los desembolsos de este préstamo deben ser transferidos por el Ministerio de
Hacienda a la Caja Costarricense de Seguro Social, a efecto de cubrir la deuda
que el Estado tiene con dicho Ente por concepto de la aplicación del Código de
la Niñez y la Adolescencia entre el 1 de enero de 2008 y el 31 de diciembre de
2015 y de Leyes Especiales entre 1 de julio de 2011 y 31 de diciembre de 2015.
Este destino de los recursos es reafirmado por el artículo 3 de la Ley de
aprobación del contrato de crédito, al disponer que los recursos provenientes
del préstamo se transferirán a la Caja
Costarricense de Seguro Social, como pago a los adeudos del Gobierno con esta
Institución. En consecuencia, transferir los recursos del préstamo se
constituye en medio de pago de la deuda del Gobierno con la Caja.
4-.
Del Contrato de Préstamo se deriva que el Gobierno de la República y la Caja
Costarricense de Seguro Social están obligados a firmar un Acuerdo Subsidiario,
que asegure la ejecución del Programa y mediante el cual el primero ponga a
disposición de la segunda el importe del préstamo que le otorgó el Banco
Mundial como una transferencia no reembolsable. Y esta se obligue a ejecutar el
Programa con las obligaciones que el Contrato de Préstamo establezca para dicha
Entidad Ejecutora del Programa.
5-. El programa
financiado es un Programa por Resultados destinado a contribuir a mejorar la
oportunidad y la calidad de los servicios de salud y optimizar la eficiencia
institucional de la CCSS.
6-. La Caja
asume la ejecución del Programa, suministra al Banco y al Ministerio los
informes que estos requieran para cumplir con las labores que les corresponda.
Por su condición de Entidad ejecutora se encarga del “monitoreo y evaluación
del Programa”. Y le incumbe designar la
Entidad de Verificación de ese cumplimiento.
7-. Por el Acuerdo Subsidiario suscrito entre el
Ministerio y la CCSS, el primero se obliga a administrar los recursos del
préstamo de conformidad con el principio de caja única del Estado; realizar las
transferencias de los desembolsos del Banco en favor de la Caja; cumplir con
las obligaciones financieras propias del prestatario derivadas del Contrato de
Préstamo; facilitar los procesos de control y supervisión del Programa que
lleve a cabo el Banco; ejercer sus derechos y cumplir las obligaciones de
manera que se logren los objetivos del Contrato de Préstamo.
8-. Por dicho Acuerdo, la Caja se obliga a suministrar
al Ministerio de Hacienda los informes necesarios para que le dé seguimiento al
préstamo; facilitando los procesos de control y supervisión del Programa que
establezca el Banco y dando acceso a toda la documentación relacionada con la
ejecución del Programa. Le compete, además, gestionar ante el Banco Mundial la
presentación y tramitación del desembolso de los fondos del Préstamo.
9-. La Caja, como entidad ejecutora del
Programa, debe destinar los recursos que sean necesarios para cumplir con los
indicadores de resultados del Programa. Pero, además, se encarga de la
coordinación, monitoreo y evaluación de éste.
10-. Del Contrato de Préstamo y el acuerdo
subsidiario no se deriva que el Ministerio de Hacienda deba ser parte en el
contrato suscrito entre la Caja Costarricense de Seguro Social y la Entidad de
Verificación.
11-. En consecuencia, no se establece una
relación contractual entre esta última entidad y el Ministerio de Hacienda,
relación contractual que determine que el Ministerio está obligado a asumir el
costo de esa contratación.
12-. Ni el
Contrato de Préstamo ni el Acuerdo Subsidiario establecen una obligación del
Ministerio de Hacienda de asumir la remuneración de la Entidad de Verificación,
como forma de pago de los adeudos con la Caja.
13-. En el
marco del Contrato de Préstamo y del Acuerdo Subsidiario, el pago de las sumas
adeudadas por el Estado a la CCSS se debe realizar a través de las obligaciones
asumidas por el Gobierno con el Banco Mundial. Solo en caso de que una vez
ocurrido el último desembolso del Préstamo se revele la existencia de un saldo
deudor, el Ministerio de Hacienda devendría obligado a pagar en efectivo el
monto el saldo correspondiente.
14-. Puesto que
el último desembolso no ha tenido lugar, no puede establecerse que el Estado
está obligado a asumir obligaciones suplementarias con la CCSS relacionadas con
la deuda acreditada al 31 de diciembre de 2015 por concepto de Código de Niñez
y Adolescencia y Leyes Especiales.
15-. En
consecuencia, no es posible concluir legalmente que el Ministerio de Hacienda
está obligado a asumir el costo de la contratación de la Entidad de
Verificación.
Atentamente,
Dra. Magda
Inés Rojas Chaves
Procuradora
General Adjunta
Cc: Dr. Román Macaya Hayes, Presidente
Ejecutivo de CCSS
MIRCH/gtg
C-124-2019
CONTRATO DE PRESTAMO. CAJA COSTARRICENSE DE
SEGURO SOCIAL. DEUDA ESTATAL. ACUERDO SUBSIDIARIO. PROYECTOS POR RESULTADOS.
VERIFICACION.
Mediante
oficio N. DM-0311-2019 de 6 de marzo último, recibido el 11 del mismo mes, el
Ministerio de Hacienda consulta el criterio de la Procuraduría General de la República,
respecto de:
“Es responsabilidad
del Ministerio de Hacienda la contratación de una entidad externa para la
verificación del cumplimiento de los Indicadores de Desembolso dentro del
Contrato de Préstamo N. 8593-CR?”.
La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General
Adjunta, dictamen C-124-2019 de 9 de mayo siguiente, analiza el tema consultado
partiendo de que:
El préstamo asumido por el Estado constituye una forma
de pago de la deuda del Estado con la CCSS.
En el contrato de préstamo se previó que en el
“acuerdo subsidiario” se regularían las obligaciones de la CCSS y del
Ministerio de Hacienda.
La CCSS es la competente para contratar la entidad de
verificación.
Se concluye que:
1-. El Gobierno
de la República asume la condición de Prestatario en el Contrato de Préstamo N.º
8593-CR, aprobado por la Ley 9396 del 14 de septiembre de 2016, destinado a
financiar el Programa por Resultados para el Fortalecimiento del Seguro
Universal de Salud en Costa Rica. Programa que ejecuta la Caja Costarricense de
Seguro Social.
2-. Por
su condición de Prestatario, el Gobierno deviene obligado a amortizar el
préstamo, pagar los intereses, comisiones y cualquier otra suma que corresponda
al acreedor conforme lo dispone el Contrato de Préstamo. Es decir, debe
realizar los pagos atinentes a su condición de deudor en favor del Banco
Mundial.
3-. Los desembolsos de este préstamo deben ser transferidos
por el Ministerio de Hacienda a la Caja Costarricense de Seguro Social, a
efecto de cubrir la deuda que el Estado tiene con dicho Ente por concepto de la
aplicación del Código de la Niñez y la Adolescencia entre el 1 de enero de 2008
y el 31 de diciembre de 2015 y de Leyes Especiales entre 1 de julio de 2011 y
31 de diciembre de 2015. Este destino de los recursos es reafirmado por el
artículo 3 de la Ley de aprobación del contrato de crédito, al disponer que los
recursos provenientes del
préstamo se transferirán a la Caja Costarricense de Seguro
Social, como pago a los adeudos del Gobierno con esta Institución. En consecuencia,
transferir los recursos del préstamo se constituye en medio de pago de la deuda
del Gobierno con la Caja.
4-. Del Contrato de Préstamo se deriva que el Gobierno de
la República y la Caja Costarricense de Seguro Social están obligados a firmar
un Acuerdo Subsidiario, que asegure la ejecución del Programa y mediante el
cual el primero ponga a disposición de la segunda el importe del préstamo que
le otorgó el Banco Mundial como una transferencia no reembolsable. Y esta se
obligue a ejecutar el Programa con las obligaciones que el Contrato de Préstamo
establezca para dicha Entidad Ejecutora del Programa.
5-. El
programa financiado es un Programa por Resultados destinado a contribuir a
mejorar la oportunidad y la calidad de los servicios de salud y optimizar la
eficiencia institucional de la CCSS.
6-. La
Caja asume la ejecución del Programa, suministra al Banco y al Ministerio los
informes que estos requieran para cumplir con las labores que les corresponda.
Por su condición de Entidad ejecutora se encarga del “monitoreo y evaluación
del Programa”. Y le incumbe designar la
Entidad de Verificación de ese cumplimiento.
7-. Por el Acuerdo Subsidiario
suscrito entre el Ministerio y la CCSS, el primero se obliga a administrar los
recursos del préstamo de conformidad con el principio de caja única del Estado;
realizar las transferencias de los desembolsos del Banco en favor de la Caja;
cumplir con las obligaciones financieras propias del prestatario derivadas del
Contrato de Préstamo; facilitar los procesos de control y supervisión del
Programa que lleve a cabo el Banco; ejercer sus derechos y cumplir las
obligaciones de manera que se logren los objetivos del Contrato de Préstamo.
8-. Por dicho Acuerdo, la Caja se
obliga a suministrar al Ministerio de Hacienda los informes necesarios para que
le dé seguimiento al préstamo; facilitando los procesos de control y
supervisión del Programa que establezca el Banco y dando acceso a toda la
documentación relacionada con la ejecución del Programa. Le compete, además,
gestionar ante el Banco Mundial la presentación y tramitación del desembolso de
los fondos del Préstamo.
9-. La Caja, como entidad ejecutora del Programa, debe destinar los
recursos que sean necesarios para cumplir con los indicadores de resultados del
Programa. Pero, además, se encarga de la coordinación, monitoreo y evaluación
de éste.
10-. Del
Contrato de Préstamo y el acuerdo subsidiario no se deriva que el Ministerio de
Hacienda deba ser parte en el contrato suscrito entre la Caja Costarricense de
Seguro Social y la Entidad de Verificación.
11-. En consecuencia, no se
establece una relación contractual entre esta última
entidad y el Ministerio de Hacienda, relación contractual que determine que el
Ministerio está obligado a asumir el costo de esa contratación.
12-. Ni
el Contrato de Préstamo ni el Acuerdo Subsidiario establecen una obligación del
Ministerio de Hacienda de asumir la remuneración de la Entidad de Verificación,
como forma de pago de los adeudos con la Caja.
13-. En
el marco del Contrato de Préstamo y del Acuerdo Subsidiario, el pago de las
sumas adeudadas por el Estado a la CCSS se debe realizar a través de las
obligaciones asumidas por el Gobierno con el Banco Mundial. Solo en caso de que
una vez ocurrido el último desembolso del Préstamo se revele la existencia de
un saldo deudor, el Ministerio de Hacienda devendría obligado a pagar en
efectivo el monto el saldo correspondiente.
14-.
Puesto que el último desembolso no ha tenido lugar, no puede establecerse que
el Estado está obligado a asumir obligaciones suplementarias con la CCSS
relacionadas con la deuda acreditada al 31 de diciembre de 2015 por concepto de
Código de Niñez y Adolescencia y Leyes Especiales.
15-. En
consecuencia, no es posible concluir legalmente que el Ministerio de Hacienda
está obligado a asumir el costo de la contratación de la Entidad de
Verificación.