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Dictamen : 141 - del 23/05/2019
(Aclara)
23 de mayo del
2019
C-141-2019
Doctor
Daniel Salas Peraza
Ministro de Salud
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la
República me refiero al oficio n.°DM-JM-35-2016, del 16 de febrero del 2016,
suscrito en esa oportunidad por el entonces jerarca de esa cartera, Dr.
Fernando Llorca Castro – reiterado en los oficios números DM-2464-2017
del 23 de marzo y
DM-JM-1006-2017, del 5 de junio, ambos del 2017 – en cuya virtud solicitó la
revisión o reconsideración del dictamen C-025-2016, del 3 de febrero del 2016,
en cuanto determinó que le corresponde a ese Ministerio y a la Caja
Costarricense de Seguro Social (en lo sucesivo CCSS o Caja) colaborar y
cooperar conjuntamente para financiar el denominado Esquema Básico de
Vacunación, por estimar que desaplicó el artículo 19 del Reglamento a la Ley
Nacional de Vacunación (Decreto Ejecutivo n.°32722 del 20 de mayo de 2005), que
le atribuye esa competencia a la Caja y por desconocer la función rectora del
Ministerio de Salud, que la hace incompatible con la posibilidad de
presupuestar recursos para la compra de vacunas.
Sin embargo, antes de poder dar el trámite de rigor a
la gestión mencionada, es preciso determinar si cumple con los requisitos de
admisibilidad previstos por nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de
1982), lo que haremos de seguido y aprovechamos para externar las disculpas del
caso por la dilación de esta respuesta, motivada por el alto volumen trabajo
que maneja esta oficina en sus labores ordinarias.
I.
ACERCA DE LA
LEGITIMACIÓN Y ADMISIBILIDAD PARA SOLICITAR LA RECONSIDERACIÓN DE NUESTROS
DICTÁMENES CONFORME AL ARTÍCULO 6 DE NUESTRA LEY ORGÁNICA.
Ahora bien, la razón del
examen inicial de admisibilidad que recién se acaba de señalar obedece al
carácter excepcional, en la expresión usada por el artículo 6 de nuestra Ley
Orgánica, de la gestión de reconsideración, formulada en este caso mediante el
citado oficio n.°DM-JM-35-2016, pues abre la vía para dispensar del carácter
vinculante a nuestros dictámenes. De manera que, no es cualquier solicitud la
que tiene la virtud de poner en marcha el trámite de reconsideración ante la
Asamblea de Procuradores, órgano colegiado al que le corresponde valorar y
analizar los cuestionamientos hechos al aludido dictamen C-025-2016 y
determinar si lo confirma o reconsidera total o parcialmente.
Así, conforme con el citado
artículo 6 de la Ley que nos rige, la solicitud de reconsideración del dictamen
por el órgano consultante constituye un trámite previo que deberá efectuar para
dispensarlo de su carácter vinculante.
Dice así la norma en comentario:
“ARTÍCULO
6º.—DISPENSA EN EL ACATAMIENTO DE DICTÁMENES:
En asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, el
Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes
emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que deberá
publicarse en el diario oficial "La Gaceta". Cuando se trate de situaciones
referentes a la seguridad pública y a las relaciones exteriores, la publicación
previa no será requisito para ejecutar la resolución.
Como requisito previo, el órgano consultante
deberá solicitar reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días
siguientes al recibo del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por la
mayoría de la Asamblea de Procuradores. Si la Procuraduría denegare la
reconsideración, el órgano, dentro de los ocho días hábiles siguientes, podrá
acudir ante el Consejo de Gobierno para efectos de la dispensa a que se refiere
el párrafo anterior.” (El subrayado no es del original).
De entrada, nótese, que el
primer párrafo de la norma transcrita enfatiza que no es cualquier tipo de
asunto el que podrá ser dispensado del carácter vinculante de nuestros
dictámenes, sino solo aquellos que revistan una naturaleza excepcional por
virtud del interés público comprometido, entre los que se cita la seguridad
pública o la relaciones exteriores.
Un segundo aspecto a
considerar es que la disposición de cita prevé dos instancias sucesivas en este
trámite, la primera ante la Procuraduría y la segunda ante el Consejo de
Gobierno. De forma que para poder acudir a este último órgano, “como requisito previo”, el órgano
consultante tiene que solicitar la reconsideración dentro de los ocho días
siguientes a la notificación del dictamen. Es decir, en lo que interesa a
efectos de la presente solicitud se deben cumplir con dos requisitos formales
para darle curso y elevarlo a la Asamblea de Procuradores: la legitimación del petente y el
plazo.
Así lo hicimos ver, por
ejemplo, en el dictamen C-095-2006 del 6 de marzo de 2006, en que señalamos:
“II.- Sobre la
legitimación y término para solicitar la reconsideración de nuestros
dictámenes.
El artículo 6
de la Ley Orgánica del Procuraduría General de la República (N° 6815 de 27 de
setiembre de 1982), prevé la posibilidad de solicitar la reconsideración de los
dictámenes emitidos por este Órgano, cuando el consultante esté en desacuerdo
con lo dictaminado y pretenda lograr que el Consejo de Gobierno - bajo su
entera responsabilidad -, lo exima de acatar lo resuelto con carácter
vinculante por este Órgano, en la medida que se trate de un caso excepcional
que afecte el interés público, y en el tanto la solicitud de reconsideración
(requisito sine qua nom) haya sido requerida dentro de los ocho (08) días
siguientes a la fecha en que se recibió el dictamen.
Ahora bien, en el caso en estudio es claro que la
correspondiente gestión no solo fue presentada sobre un tema diverso al tratado
en la opinión jurídica OJ-159-2005, por
demás ayuna de efectos vinculantes, sino que lo fue por un órgano distinto al
que promovió la consulta y con posterioridad al plazo antes señalado,
todo lo cual nos impide darle el trámite descrito en el artículo 6 de cita.” (El subrayado no
es del original. Ver en igual sentido, los pronunciamientos C-466-2014 del 15
de diciembre de 2014 y C-348-2015 del 14 de diciembre de 2015).
Al aplicar las consideraciones
anteriores a la especie, tenemos que si bien la solicitud de reconsideración se
formuló por el mismo órgano consultante del dictamen C-025-2016, a saber, el
Ministerio de Salud, cumpliendo así con el requisito de legitimación, fue
planteada extemporáneamente, esto es, fuera de los ocho días hábiles desde que
fue comunicado a su Despacho Ministerial, lo que la hace inadmisible. En
efecto, con vista en el expediente del referido dictamen – que puede ser
consultado en el Archivo Institucional de la Procuraduría – la constancia de
recibido del aludido pronunciamiento en esa dependencia ministerial data del 4 de febrero del 2016, por lo que los ocho días hábiles se cumplían el día
16 siguiente; sin embargo, la presente reconsideración ingresó a nuestra
oficina de recepción de documentos hasta el 22 de febrero del 2016. Es decir, cuatro días hábiles después.
Por ende, resulta evidente que
la gestión de reconsideración del Ministerio de Salud en contra del dictamen C-025-2016 no es admisible
por extemporánea, por lo que no se le puede dar el trámite contemplado por el
ya tantas veces mencionado artículo 6 de nuestra Ley Orgánica.
No obstante lo anterior, y
como también hemos procedido en otras ocasiones, la Procuraduría entra a
conocer de lo argumentado por esa cartera ministerial, con base en la amplia
facultad consultiva que el artículo 3 inciso b) de la Ley Orgánica le reconoce
y que incluye, cuando fuere del caso, la facultad de reconsideración de oficio
de sus propios dictámenes (ver en esta línea, los dictámenes C-272-2007 del 16
de agosto, C-199-2008 del 12 de junio y
los ya citados C-466-2014 y C-348-2015).
II.
ACERCA DE LO DISPUESTO POR EL
DICTAMEN C-025-2016, DEL 3 DE FEBRERO, EN TORNO A LA ADMINISTRACIÓN COMPETENTE
PARA FINANCIAR EL ESQUEMA BÁSICO DE VACUNACIÓN
La consulta inicial de ese Ministerio, hecha por
oficio n.° DM-8332-2015 de 24 de setiembre de 2015, pedía aclarar si el
financiamiento para la compra de vacunas que están en el Esquema Básico de
Vacunación le correspondía a la cartera a su cargo o a la CCSS, ante el
criterio legal encontrado de ambas instituciones.
Luego de dar audiencia a la Caja acerca del punto
consultado, con fundamento en el análisis de lo dispuesto por los artículos 2,
3, 5, 6, 7, 15, 16, 17 de la Ley Nacional de Vacunación (n.°8111 del 18 de
julio de 2001) y su reglamento, y las consideraciones del dictamen C-361-2005,
del 18 de octubre, la Procuraduría dio respuesta mediante el citado
pronunciamiento C-025-2016, arribando a las siguientes conclusiones:
“-
Que corresponde tanto al Ministerio de Salud como a la Caja
Costarricense del Seguro Social colaborar y cooperar conjuntamente, dentro del
esquema de coordinación de la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología,
para la adquisición de las vacunas necesarias para los esquemas oficiales de
vacunación.
- Igualmente se
concluye que, conforme la Ley Nacional de Vacunación, tanto la Caja
Costarricense del Seguro Social como el Ministerio de Salud deben incluir en
sus respectivos planes de presupuesto los montos necesarios para adquirir las
vacunas y sufragar los gastos administrativos que generen sus propios y
respectivos programas de vacunación.
- Luego, la
finalidad del Fondo Nacional de Vacunación es proveer recursos para que la
Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología puedan cumplir sus funciones
enumeradas en la Ley Nacional de Vacunación.
- Que el Fondo
Nacional de Vacunación no ha sido creado para sustituir ni al Ministerio de
Salud pero tampoco de la Caja Costarricense del Seguro Social en el
financiamiento de los programas de vacunación de dichas instituciones.
- No obstante lo
anterior, la Comisión Nacional de Vacunación tiene una competencia subsidiaria
para colaborar, a través del Fondo Nacional de Vacunas, en la adquisición de
vacunas para las campañas nacionales de vacunación.”
A estos efectos, y en lo que interesa de cara al
motivo de disconformidad señalado por ese Ministerio, el aludido dictamen
determinó que el artículo 19 del Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación
(Decreto Ejecutivo n.°32722 del 20 de mayo de 2005), que le atribuye únicamente
a la CCSS la adquisición de vacunas, “constituye
un claro exceso de la potestad reglamentaria”, pues a tenor de lo dispuesto
por la letra a) del artículo 15 de la citada Ley n.°8111, corresponde tanto a
la Caja como al Ministerio de Salud – dentro del modelo de coordinación de la
Comisión Nacional de Vacunación –colaborar y cooperar para la adquisición de las vacunas
necesarias para los esquemas oficiales de vacunación.
III.
LOS MOTIVOS DE DISCONFORMIDAD
DEL MINISTERIO DE SALUD EN CONTRA DEL REFERIDO DICTAMEN C-025-2016
Según se indicó al inicio, los motivos para solicitar
la revisión del tantas veces mencionado dictamen C-025-2016, expuestas en el
referido oficio n.°DM-JM-35-2016, consisten, en primer lugar, en la
desaplicación que se hace del artículo 19 del Reglamento a la Ley Nacional de
Vacunación, pese a ser la única norma que define con claridad y de forma
expresa a la Administración competente para adquirir las vacunas, siendo esta
la CCSS, “sin detrimento esto de los
recursos que claramente está definido deben ser aportados por ambas
instituciones de acuerdo a su disponibilidad presupuestaria.”
Con ello dan a entender que el pronunciamiento no se
apega al principio de legalidad, y afirman que hasta tanto no exista reforma
reglamentaria o en su defecto la elaboración y oficialización del reglamento
requerido en el artículo 17 del decreto n.°32722, el citado artículo 19 “es jurídicamente válido y vigente, respecto
a su aplicación y cumplimiento.”
Además, señalan que si bien no cuestionan la
coordinación que debe existir interinstitucionalmente entre el Ministerio de
Salud y la Caja en materia de vacunación, estiman necesaria, para que esta sea
efectiva, la delimitación de funciones y competencias, estableciendo qué
corresponde a cada institución de acuerdo a los fines por los que han sido
creadas.
En ese sentido, señala con fundamento en el artículo 1
de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, la parte considerativa de la Ley
n.°7374 del 3 de diciembre de 1993 y el Modelo Conceptual y Estratégico de la
Rectoría de la Producción de la Salud (3ª ed., 2011), que la función de esa
cartera es de rectoría, mientras que la Caja es el principal proveedor de
servicios de salud a la población, y en ese tanto, concluye: “por su función rectora está imposibilitado
de presupuestar recursos para compra de vacunas, siendo que la autorización de
estos por parte del Ministerio de Hacienda para con esta institución se otorga
en razón de las actividades de rectoría y la adquisición de vacunas no es parte
de las actividades propias de la función rectora, siendo un asunto que por su
área de competencia corresponde a la CCSS.”
IV.
CRITERIO INSTITUCIONAL DE LA
CCSS RESPECTO A LA GESTIÓN DE RECONSIDERACIÓN DEL MINISTERIO DE SALUD
De mejor acuerdo se estimó conveniente contar con la
posición institucional de la CCSS acerca de la gestión de reconsideración bajo
estudio, la que fue remitida mediante oficio n.°8976-6-18, del 13 de julio del
2018, en la que se nos pone en conocimiento del artículo 6 de la sesión n.°8976
celebrada el día 12 anterior, en el que la Junta Directiva de esa entidad
acordó acoger el criterio de su Dirección Jurídica n.°DJ-3862-2018, del 11 de
julio del año pasado (que también adjuntan), del que interesan las siguientes
consideraciones relacionadas con los cuestionamientos hechos por la Cartera de
Salud.
En primer lugar, reconocen que la Caja tiene el deber
de aportar de su presupuesto anual una parte de los recursos para la
adquisición de las vacunas, derivado del mandato constitucional y legal que le
encomienda garantizar el seguro social a toda la población, lo que incluye la
compra de vacunas para la prevención de la salud de los habitantes del país.
Con lo cual, se establece una tercera fuente de financiamiento fija para ese
propósito, a la par de las otras dos rentas ordinarias que contempla el
artículo 15 de la Ley Nacional de Vacunación, una (la de la letra a) del mismo
numeral), proveniente del Estado mediante una partida específica del
presupuesto nacional asignada al Ministerio de Salud y a la CCSS – esta última,
aclara, como gasto distinto e independiente del que debe realizar el Estado
respecto a los recursos que debe trasladarle a la seguridad social, como Estado
y patrono, para lo que cita como fundamento el referido dictamen C-361-2005 –
que, además, deberá cubrir los gastos administrativos que genere la compra de
vacunas y, la otra (la de la letra
c), fruto de los recursos recaudados de
un sorteo anual de lotería nacional que realice la Junta de Protección Social.
Por otro lado, hacen una interpretación conforme del
numeral de comentario con el artículo 19 del Reglamento a la Ley Nacional de
Vacunación, en el sentido de que con arreglo a esta última disposición, a la
Caja le corresponde la tarea operativa de realizar el procedimiento de
adquisición de las vacunas, esto es, tramitar el procedimiento de compra “y así ha venido operando en la práctica, no
existiendo controversia en este punto con la posición del Ministerio de Salud”;
pero inmediatamente aclara que esa función debe diferenciarse de la obligación
de financiamiento para su compra y de sufragar los gastos administrativos que
generen los programas de vacunación, a cuyo efecto el artículo 15 de la Ley
n.°8111 establece las fuentes de financiamiento fijas, antes mencionadas.
Adicionalmente, sostiene que la Ley Nacional de
Vacunación recoge los cambios de la
reforma al sector salud a inicios de la década de los noventa, con las
leyes números 7374, ya citada, y 7441 del 25 de octubre de 1994; por medio de
ellas, la Caja asumió los programas inicialmente asignados al referido
Ministerio, relativos a la atención preventiva de la salud de las personas, lo
que abarca la vacunación, de donde se establece la responsabilidad del Estado,
por medio del Ministerio de Hacienda, de tomar las previsiones presupuestarias
para trasladar mensualmente a la CCSS los recursos financieros necesarios a tal
fin, siendo una obligación de carácter indefinida en el tiempo. De manera que a
tenor de lo dispuesto en la letra a) del artículo 15 de la citada Ley n.°8111,
no es facultativa la posibilidad de asignar recursos del presupuesto nacional
para la compra de vacunas y para que ambas instituciones ejerzan los controles
necesarios en la aplicación y resguardo del medicamento, sino una obligación,
puesto que mientras exista la necesidad de adquisición de vacunas para
aplicarlas a la población, según los criterios técnicos de la Comisión Nacional
de Vacunación y Epidemiología, existirá la obligación de destinar recursos
económicos del presupuesto nacional para el cumplimiento de dicho fin que es de
interés nacional y cita como fundamento el dictamen C-361-2005, ya mencionado.
Por último, apunta que, efectivamente, al Ministerio
de Salud con arreglo al artículo 1 de su Ley orgánica, le corresponde la
función de rectoría del Sistema Nacional de Salud, “y que su responsabilidad trasciende el organizar, coordinar y dirigir
los servicios de salud del país ya que abarca todas aquellas actividades,
públicas y privadas, que determinan en forma significativa la salud de la
población”. Agrega, que esa función de rectoría en modo alguno resulta
incompatible con la posibilidad de recaudar, reservar, formular y distribuir
presupuestos por parte del mismo Ministerio de Salud, para destinarlos al
financiamiento del Fondo Nacional de Vacunación cuando el Poder Ejecutivo así
lo determine, por medio del Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social, órgano
perteneciente a esa Cartera, regulado en el artículo 13 de su Ley orgánica, con
facultades de captación y distribución de recursos para los programas de
asistencia y prevención que desarrolla dicho ministerio, para la protección y
mejoramiento de la salud de la población, previstos en leyes especiales, como
la obligación establecida en el artículo 15 de la Ley n.°8111.
Concluye señalando, que como ni la Ley Nacional de
Vacunación, ni su reglamento, establecen el monto o porcentaje que el Estado
debe asignar para la adquisición de vacunas, tan solo que deberá aportar los
recursos necesarios y suficientes para cumplir el Plan Nacional de Vacunación, “al existir también una obligación por parte
de la Caja de aportar recursos de su propio presupuesto, consideramos que, en aplicación de los principios de
solidaridad, justicia social, razonabilidad y proporcionalidad lo procedente
sería que el Estado y la Caja aporten por partes iguales el monto necesario
para la adquisición de las vacunas, tomando en cuenta el monto generado
por el sorteo de la lotería nacional”.
V.
ANÁLISIS DE LOS
ARGUMENTOS DEL MINISTERIO DE SALUD PARA SOLICITAR LA RECONSIDERACIÓN DEL
DICTAMEN C-025-2016.
Al momento de analizar los argumentos dados por la
Cartera de Salud para solicitar la revisión del pronunciamiento C-025-2016,
tenemos que no se hace ninguna observación, ni argumento respecto a la
previsión presupuestaria que de forma expresa la letra a) del artículo 15 de la
Ley Nacional de Vacunación autoriza a hacer al Ministerio de Salud para la
compra de vacunas, según se puede leer de seguido:
“Artículo 15.—Financiamiento. Créase el Fondo Nacional de Vacunación,
cuyo objetivo será dotar de recursos económicos y financieros a la Comisión
Nacional de Vacunación y Epidemiología. Las fuentes de financiamiento serán:
a) El Estado podrá destinar, anualmente, en la Ley de Presupuesto
Nacional, de lo asignable al Ministerio de Salud y a la Caja
Costarricense de Seguro Social, partidas que garanticen la dotación de los
recursos necesarios y suficientes para cumplir el Plan Nacional de Vacunación. Ambas
instituciones, en la medida de sus posibilidades, incluirán en sus
respectivos planes de presupuesto, los montos necesarios para adquirir
las vacunas y sufragar los gastos administrativos que generen los programas
de vacunación.
(…) (El subrayado no es del original).
De manera que, la gestión de reconsideración omite
toda valoración de la norma recién transcrita o de cómo debe entenderse,
limitando sus cuestionamientos a que, por un lado, debe prevalecer lo señalado
por la normativa de desarrollo, específicamente, el artículo 19 del Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación
pese a su rango inferior de acuerdo con la escala jerárquica de las fuentes del
Derecho Administrativo (artículo 6, letras c) y d) de la Ley General de la
Administración Pública – LGAP –); y por el otro, a la incompatibilidad de
destinar parte del presupuesto del Ministerio de Salud a financiar la
adquisición de vacunas dada su función de rectoría del Sistema Nacional de
Salud.
No hay, por consiguiente, ningún tipo de argumentación
jurídica en relación con los alcances del aludido artículo 15 o de cómo ese
ministerio entiende su literalidad, cuando dispone en su parte final que: “Ambas instituciones [refiriéndose al Ministerio de Salud y a
la Caja], en la medida de sus
posibilidades, incluirán en sus respectivos planes de presupuesto, los
montos necesarios para adquirir las vacunas y sufragar los gastos
administrativos que generen los programas de vacunación.” (El subrayado no
es del original).
Siendo, la interpretación del artículo 15, letra a) de
la Ley Nacional de Vacunación un aspecto fundamental, pues sobre ella se
sustentan las principales conclusiones del dictamen C-025-2016 de las que
muestra su discrepancia esa Cartera. En particular, la que determina que “conforme la Ley Nacional de Vacunación, tanto la
Caja Costarricense del Seguro Social como el Ministerio de Salud deben
incluir en sus respectivos planes de presupuesto los montos necesarios para
adquirir las vacunas y sufragar los gastos administrativos que generen sus
propios y respectivos programas de vacunación” (el subrayado no es del
original).
Sin un alegato por parte del Ministerio recurrente de
donde radica el yerro en la lectura que hizo el pronunciamiento C-025-2016 de
la disposición bajo análisis, que por lo demás, al confrontarlas entre sí, el
resultado es que se apegó al tenor literal de la norma (criterio absolutamente
válido de interpretación de acuerdo con el artículo 10 del Código Civil), no
queda otro remedio más que confirmar sus conclusiones, pues no se establece
ningún motivo expreso para entender que la letra a) del artículo 15 de la Ley
Nacional de Vacunación fue indebidamente interpretado.
Por lo que se refiere al otro argumento de un supuesto
quebranto al principio de legalidad, derivado de la desaplicación que el
pronunciamiento en cuestión hizo del artículo 19 del Reglamento a la Ley
Nacional de Vacunación, debemos señalar que lo actuado encuentra pleno sustento
en el mismo ordenamiento jurídico.
En efecto, por imperativo del principio de jerarquía
normativa – corolario del principio de legalidad – recogido en el ya citado
artículo 6 de la LGAP, una disposición no puede contradecir a otra de rango
superior, debiendo prevalecer esta última, como con toda claridad lo establece
el artículo 2 del Código Civil:
“ARTÍCULO 2º- Carecerán de validez las disposiciones que contradigan a
otra de rango superior.”
(Así reformado por Ley Nº 7020
de 6 de enero de 1986, artículo 1º)
En ese sentido, el dictamen C-038-2003, del 14 de
febrero (reiterado en el pronunciamiento
C-150-2003 del 27 de mayo del 2003), señaló:
“Los estudiosos del Derecho han elaborado una serie de reglas para
solucionar los conflictos de normas en el tiempo. El operador jurídico sabe
que, siguiendo esos criterios, aplicará la norma correcta a la situación que se
le presenta. Es importante resaltar que, algunas de estas normas, están
consagradas en el ordenamiento jurídico; otras, son principios que debe conocer
el abogado para hacer una exégesis adecuada del sistema jurídico.
La primera regla que tenemos,
es el principio de jerarquización normativa, el cual establece que en el
ordenamiento jurídico existen unas normas que son superiores a otras. Las consecuencias
de este principio son: la norma superior prevalece sobre la inferior; la de
menor rango no puede modificar a la de superior jerarquía; y, el operador
jurídico está en el deber de optar siempre por el precepto de mayor rango.
Este principio se encuentra
recogido en el ordenamiento jurídico costarricense en los artículos 7 y 10, e
implícitamente, en los artículos 121 y 140, incisos 3) y 18) de la Constitución
Política, en los artículos 1 y 2 del Código Civil, en el artículo 1 de la Ley
de la Jurisdicción Constitucional y en el articulo 6 de la Ley General de la
Administración Pública.
(…)
En otro orden ideas, y para ir aproximándonos al "quid" de la
cuestión, es importante transcribir las normas legales que aparentemente
presentan el conflicto, descartando desde ya las normas de rango reglamentario,
ya que es obvio que en el Estado social y democrático de Derecho estas últimas,
de ninguna manera, pueden prevalecer sobre las legales en virtud del instituto
jurídico de la autoridad, fuerza o eficacia de la ley, del cual se deriva, con
claridad meridiana, el elemental principio de que una norma de rango inferior
no puede modificar o derogar la ley (fuerza pasiva).”
Sirva también como fundamento la explicación del
dictamen C-017-97, del 30 de enero de
1997, en la solución dada al mismo conflicto normativo que aparece en el
pronunciamiento aquí cuestionado entre una ley y un reglamento, determinando la
inaplicación de esta última norma, en observancia, precisamente, del principio
de jerarquía normativa:
“Evidentemente existe una clara incompatibilidad entre lo dispuesto y
autorizado por el numeral 195 del Código Municipal y lo consignado y exigido
por los artículos 3º y 5º del supra citado Reglamento, en punto al procedimiento
a utilizar en la designación de los miembros representantes del Comité Cantonal
de Deportes y Recreación de La Unión y el órgano o entidad que debe verificar
en definitiva dicho nombramiento.
El Reglamento de
Organización y Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de
La Unión, no sólo crea un procedimiento distinto y establece nuevos requisitos
aplicables a todos los nombramientos de los miembros del citado Comité, que no
están autorizados ni contemplados por el numeral 195 del Código Municipal; sino
que, además, traslada por vía de reglamento la competencia que, en cuanto a los
citados nombramientos se refiere, les corresponde legalmente a los órganos y
entidades públicas y privadas involucradas (con excepción, claro está, del caso
de las asociaciones de desarrollo comunal o de las juntas cantonales, según sea
el caso, por así autorizarlo expresamente el numeral 195 del Código Municipal).
Precisamente por tener
presente la incompatibilidad de normas antes descrita, es que la Auditoría de
la Municipalidad de La Unión formula la consulta que ahora nos ocupa.
Para evacuar la
presente gestión resulta de particular importancia tener presente una serie de
consideraciones que, sobre este mismo tema, ha desarrollado la Procuraduría a
través de sus dictámenes y que de alguna forma me permito citar seguidamente.
II.- CONSIDERACIONES
GENERALES SOBRE LA INCOMPATIBILIDAD DE CONTENIDOS ENTRE UNA NORMA LEGAL Y UNA
DE CARÁCTER REGLAMENTARIO
Sobre el particular,
merece tomar en consideración una serie de fundamentos jurídicos expuestos en
el pronunciamiento Nº C- 177-94 de 17 de noviembre de 1994, los que si bien es
cierto fueron desarrollados a la luz y dentro del marco jurídico de los
denominados "decretos ejecutivos" y su relación con la normativa
legal que los sustentan, son de plena aplicación para el caso objeto de
análisis, en punto a los límites a los que está sometida este tipo de normativa
secundaria reglamentaria:
"En nuestro medio
jurídico, "el decreto es un acto administrativo de carácter general y
externo. Como acto externo, los decretos regulan relaciones externas entre la
Administración Pública y los administrados. Como acto general, se dirige a un
sujeto no identificado. El decreto simple comprende un acto administrativo de
carácter general pero no normativo. El decreto reglamentario posee alcance
normativo. (ROJAS CHAVES, Magda Inés. El Poder Ejecutivo en Costa Rica.
Editorial Juricentro, San José, 1980, pág. 249.).
Respecto al concepto de
reglamento, el Profesor Rubén Hernández Valle, señala que es "el producto
del ejercicio de la potestad reglamentaria, la cual puede definirse como el
poder que dimana directamente de la Constitución, en virtud del cual las
Administraciones Públicas pueden dictar normas con eficacia jurídica inferior a
la ley. En consecuencia, el reglamento es simultáneamente un acto
administrativo y una norma.
Como acto administrativo
está regulado por la Constitución y la ley en cuanto a sus elementos formales y
materiales: autor, fin, motivo, límites de contenido, forma y procedimiento de
creación, etc. Como norma, el reglamento es susceptible de crear, modificar y
extinguir derechos y obligaciones. En suma, tiene eficacia erga omnes."
(El Derecho de la Constitución. Volumen I, Editorial Juricentro, San José,
l993, p. 611.).
Continua ilustrando el Dr.
Hernández Valle que: "La potestad reglamentaria forma parte integrante de
la función administrativa, por lo que lógicamente está subordinada al principio
de legalidad. Por ello, el ejercicio de una potestad reglamentaria implica la
existencia de una norma, al menos de rango legal, que la autorice expresa o
implícitamente." (Enfasis agregado).
Esa potestad reglamentaria
tiene su fundamento jurídico en lo establecido en el artículo 140, incisos 3) y
18) de la Constitución Política... ...Ese tipo de decretos, conocido también
como reglamentos ejecutivos, "... responden al principio de secundum
legem, es decir, de acuerdo con la ley, dado que la desarrollan y la ejecutan,
dentro de ciertas limitaciones (...). Por ello, se puede definir como la norma
que tiene como objeto "regular las relaciones entre particulares y la
administración para hacer posible la aplicación práctica y precisa de la ley
dentro de las condiciones y supuestos que ella misma regula" (Ortiz).
Lógicamente su fundamento se encuentra en la Constitución y la Ley que ejecuta.
Dicha ley determina el
contenido del Reglamento, contenido del que solo puede apartarse en lo
estrictamente necesario para lograr el fin perseguido por aquella."
(HERNANDEZ. op.cit. p. 624).
En relación con su objeto,
el mismo autor expresa que él "consiste en aclarar, precisar o
complementar la ley. (...) Dado que el Reglamento ejecutivo desarrolla los
términos de la ley, de allí derivan límites precisos al ámbito de su regulación.
(...). Por mayoría de razón, tampoco puede esta clase de Reglamento innovar el
ordenamiento jurídico, reformando o derogando normas de rango superior, o
interpretar auténticamente normas legales. Tampoco puede violar lo que la ley
dispone o permitir lo que ella prohíbe.
Dentro de este orden de
ideas, el Reglamento ejecutivo no puede crear nuevas obligaciones ni suprimir
derechos contenidos en la ley que regula." (IBIDEM, p. 623.). Relativo a
su objeto, el Profesor Ortiz Ortiz expresó que debe ser "una
complementación de la ley, para hacer posible su exacta observancia."
(Derecho Administrativo. Tesis VII, Universidad de Costa Rica, Facultad de
Derecho, San José, p. 9).
Sobre el mismo tema, la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia expresó:
"La potestad
reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que
constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico
mediante la creación de normas escritas (artículo 140, incisos 3) y 18) de la
Constitución Política. La particularidad del reglamento es precisamente el ser
una norma secundaria y complementaria, a la vez de la ley cuya esencia es su
carácter soberano (solo limitada por la propia Constitución), en la creación
del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho
Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios
sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede
intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede
suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador
o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta
(...). Dentro de los reglamentos que puede dictar la administración, se
encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo" mediante el cual
ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se
utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o
previendo detalles indispensables para asegurar no solo su cumplimiento, sino
también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser
alterados por esa vía. Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino
desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no
fuere el Ejecutivo se convierte en legislador.
Esta tesis ha sido
confirmada por este alto Tribunal, al considerar "En opinión de esta Sala,
al hacerlo así, el Poder Ejecutivo violó el numeral 140-3 de la Constitución
Política, ya que la competencia reglamentaria está condicionada, en esencia, al
desarrollo de aquellos principios que de manera general dispuso el
legislador". (Ver Voto 1130-90). A mayor abundamiento esta Sala en el Voto
3550-92, señaló que "... solo los reglamentos ejecutivos de esas leyes
pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiendo que no pueden
incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por
ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial"
". (Voto Nº 243-93 de las 15:45 horas del 19 de enero de l993)" (Voto
Nº 2934-93 de las 15:27 horas del 22 de julio de 1993.)".
Teniendo presente lo anterior, ya en otras situaciones anteriores y
similares a la que nos ocupa, la Procuraduría realizó igualmente una serie
de advertencias en relación con la posición que la Administración Pública debe
asumir, ante los casos de incompatibilidad de contenidos entre una norma de
carácter legal, frente a lo establecido en una norma secundaria reglamentaria:
"Basados en este
parecer es que consideramos contraria a la normativa legal y opuesta al mismo
Reglamento de la Ley No. 6043, según la disposición que acabamos de
transcribir, la redacción del artículo 20 de aquel, en tanto faculta la
realización de urbanizaciones sin plan regulador (y por ende sin concesión),
únicamente atendiendo a los requisitos que establecen para cada caso el
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Instituto Costarricense de
Turismo. En consecuencia, ante la disyuntiva jurídica, ha de preferirse en su
aplicación, si se quieren evitar futuras nulidades y responsabilidad derivada,
las regulaciones garantes del dominio público, en nuestro caso, las que
resguardan la zona marítimo terrestre de edificaciones sin la existencia previa
de un plan de desarrollo.
En situación parecida se encuentran
los numerales 15 y 16 del mismo cuerpo reglamentario. El primero, en su párrafo
segundo, permite el otorgamiento de concesiones, sin que se haya producido la
respectiva declaratoria de aptitud turística o no turística, siempre que las
mismas no involucren construcciones, reconstrucciones o remodelaciones de
ninguna especie, creándose así un régimen de excepción que la Ley no contempla:
"Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar
su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se
convierte en Legislador.
De los anteriores textos
transcritos se desprende que el Reglamento Ejecutivo está llamado a
desarrollar los principios establecidos por la ley que están reglamentando,
teniendo en ellos su límite y no pudiendo exceder estos, de manera que si
lo hicieren se estaría en presencia de una violación a los límites de la
potestad reglamentaria establecida en el artículo 140, inciso 3) de la Carta
Fundamental, ya que los reglamentos ejecutivos no pueden legislar "ex
novo", es decir, crear por vía reglamentaria regulaciones que no están
previstas en la ley que desarrollan." (Sala Constitucional, Voto No.
7335-94 de 15 horas 12 minutos del 14 de diciembre de 1994)... ...De
conformidad con todo lo expuesto, esta Procuraduría aconseja desestimar el
Reglamento sujeto a nuestra consideración y regirse para el otorgamiento de
permisos de uso, al ser suficiente, por lo dispuesto en el artículo 154 de la
Ley General de Administración Pública y a los principios y normas contenidos en
la Ley No. 6043, salvo que los señores miembros de ese Concejo estimen útil
contar con un instrumento que regule el tema para la zona marítimo terrestre,
para lo cual deberán ajustar su articulado a aquella normativa, como paso
previo a aprobarlo y ponerlo en vigencia… (tomado
del dictamen Nº C- 100-95 de 10 de mayo de 1995).
Recientemente la Procuraduría fue más explícita en este tema, mediante
el pronunciamiento Nº C-129-96 de 6 de agosto de 1996, indicando en esa
oportunidad lo siguiente:
"...De estas
disposiciones normativas, es posible inferir que la regulación de los servicios
de radiocomunicación privados, en el caso específico de la Ley de Radio, tienen
como únicas limitantes las recién indicadas, si bien, según se vio, el
Reglamento introduce una limitante más y con ello amplía y contradice la Ley
que reglamenta, quebrantándose con ello los límites impuestos al ejercicio de
la potestad reglamentaria.
Es preciso indicar que ante
el supuesto de contradicción o exceso en la potestad reglamentaria, es claro
que la ley debe privar como consecuencia del principio de jerarquía normativa,
con lo cual debe desaplicarse la norma reglamentaria que exceda los límites que
se le imponen (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, en
relación con el artículo 2 del Código Civil)...". CONCLUSIONES:... ...6.-
Ante el supuesto de contradicción o exceso en la potestad reglamentaria
existente en el Reglamento a la Ley de Radio, debe privar lo dispuesto en la
Ley como consecuencia del principio de jerarquía normativa, debiéndose
desaplicar lo establecido por el Reglamento fuera del cauce normal de la
potestad reglamentaria".
CONCLUSION
Partiendo de lo
expuesto anteriormente, resulta necesario advertir que existe una clara y
evidente incompatibilidad de contenidos, entre lo dispuesto y autorizado
expresamente por el numeral 195 del Código Municipal y lo consignado y exigido
por los artículos 3º y 5º del Reglamento de Organización y Funcionamiento del
Comité Cantonal de Deportes y Recreación de La Unión, en punto al procedimiento
a utilizar en la designación de los miembros representantes del citado Comité
Cantonal de Deportes y Recreación de La Unión y el órgano o entidad -pública o
privada- que debe verificar en definitiva dicho nombramiento.
El Reglamento de
Organización y Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de
La Unión no sólo crea un procedimiento distinto y establece nuevos requisitos
aplicables a todos los nombramientos de los miembros del citado Comité, que no
están autorizados ni contemplados por el numeral 195 del Código Municipal; sino
que, además, traslada por vía de reglamento la competencia que, en cuanto a los
citados nombramientos se refiere, les corresponde legalmente a los órganos y
entidades públicas y privadas involucradas (con excepción, claro está, del caso
de las asociaciones de desarrollo comunal o de las juntas cantonales, según sea
el caso, por así autorizarlo expresamente el numeral 195 del Código Municipal).
Es por ello que, con
fundamento en la aplicable jurisprudencia administrativa de la Procuraduría
General de la República, es dable reiterar que ante la incompatibilidad de
contenidos antes descrita, entre la normativa legal y reglamentaria aquí
analizadas, debe privar lo establecido en el numeral 195 del Código Municipal,
como consecuencia del principio de jerarquía normativa que rige nuestro
ordenamiento jurídico (artículo 6º de la Ley General de la Administración
Pública en relación con el numeral segundo del Código Civil), por lo que
procede desaplicar lo establecido en los numerales 3º y 5º del Reglamento
de Organización y Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación
del Cantón de La Unión, que esté fuera del cauce normal de la potestad
reglamentaria.” (El subrayado no es del original. Ver en igual sentido, el dictamen
C-111-2000 del 17 de mayo).
De conformidad con lo expuesto, la desaplicación que
hizo el pronunciamiento C-025-2016 del artículo 19 del Reglamento a la Ley
Nacional de Vacunación, al entender que contenía una antinomia normativa en
relación con el artículo 15 de la Ley es correcta y válida.
De tal suerte que, en su gestión de reconsideración
esa Cartera de Salud, según se apuntó antes, no refutó, ni se refirió a ese
punto medular del dictamen cuestionado, reconociendo así la existencia del
conflicto normativo, pero para el que dan una solución exegética que se
contrapone a los artículos 129 y 140 inciso 3) de la Constitución Política y
los citados numerales 6 de la LGAP y 2 del Código Civil.
Así las cosas, se confirma en este extremo también el
dictamen C-025-2016, pues ciertamente el artículo 19 de la norma reglamentaria,
al establecer que únicamente “[c]orresponde
a la Caja la adquisición de las vacunas de acuerdo al esquema oficial de
vacunas y a esquemas especiales”, desconoce lo dispuesto por el transcrito
artículo 15 de la Ley Nacional de Vacunación, cuya letra a), atribuye también
esa responsabilidad a la Cartera de Salud.
Sin perjuicio de ello, cabe destacar la interpretación
conforme hecha por la Caja del citado artículo 19 para salvar la contradicción
encontrada por la Procuraduría, al entender que la norma reglamentaria lo que
le atribuye es la competencia operativa para realizar el procedimiento de
contratación para la adquisición de las vacunas – en lo que afirman estar de
acuerdo ese Ministerio y la CCSS – cuestión distinta a financiar la compra de
estas y los gastos administrativos que generen los programas de vacunación, lo
que con arreglo al artículo 15 de la Ley n.°8111 le corresponde aquí si a ambas
instituciones.
La Procuraduría concuerda con ese enfoque, el que se
considera conteste con la labor sustantiva de la Caja en la prestación de los
servicios asistenciales y preventivos de la salud que tiene encomendados (ver
el artículo 7 de la Ley n.°7374 del 3 de diciembre de 1993), y en esa medida,
se aclara el dictamen C-025-2016, en cuanto a la compatibilidad del artículo 19
reglamentario con el artículo 15, letra a) de la Ley Nacional de Vacunación,
siempre que se entienda en los términos dichos: a la CCSS le corresponde llevar
a cabo el procedimiento de adquisición de vacunas, mientras que su
financiamiento y respectivos gastos estarán a cargo, en un marco de
colaboración y cooperación, de dicho ente y del Ministerio de Salud, sin dejar
de lado las otras fuentes de financiamiento que contempla el recién citado
artículo 15 de la ley.
Por lo que se refiere al último cuestionamiento que se
le hace al pronunciamiento bajo estudio, de una posible incompatibilidad o
desnaturalización de la función rectora del Ministerio de Salud si asigna
recursos dentro de su presupuesto para la compra de vacunas, sobre todo, ante
una posible objeción al respecto del Ministerio de Hacienda, debe ser igualmente
desestimado.
De entrada, debemos indicar que la Procuraduría en
ningún momento desconoce la rectoría del Ministerio de Salud en el sector
salud, como tampoco la Caja, según lo expuso en el citado oficio n.°8976-6-18,
pues así se establece por el artículo 1 de la Ley Orgánica del Ministerio de
Salud (n.°5412 del 8 de noviembre de 1973) y de forma más reciente, por el
Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo (Decreto Ejecutivo n.°41187-MP-MIDEPLAN
del 20 de junio del 2018), cuyo artículo 2, letra d), define el área
estratégica de Salud y Seguridad Social, así: “tendrá como objetivo establecer una estrategia integral para la
prevención y atención de la salud de las personas, así como para la
consolidación de un sistema equitativo y sostenible de seguridad social.”
Entre las instituciones que integran esta área, de
acuerdo con el artículo 4, letra d), del mismo reglamento, se encuentran,
naturalmente, la Cartera de Salud y la Caja, siendo al Ministro el encargado de
esa labor de rectoría en los términos de sus artículos 10 y 11, letra e), por
lo que le corresponde “coordinar,
articular y conducir las actividades del sector público en cada ámbito
competencial, y asegurarse que éstas sean cumplidas conforme a las
orientaciones del Plan Nacional de Desarrollo.”
Hecha esta aclaración previa, tenemos que el
legislador parece no haber obviado ese detalle al momento de aprobar la Ley
Nacional de Vacunación con toda la intención de que, efectivamente, tanto la
Cartera de Salud, desde su rol como rector del sector, como la Caja, en su
papel de prestador de los servicios, contribuyeran, entre otras fuentes de
financiamiento que se creaban, con sus propios recursos presupuestarios a “la adquisición, gratuidad y efectivo acceso
de toda la población a las sustancias de inmunización para la prevención de
enfermedades” (folio 4 del expediente legislativo n.°13.393).
Así se desprende del recién citado expediente
legislativo n.°13.393 que dio lugar a la Ley Nacional de Vacunación, cuyos 685
folios fueron revisados por este órgano superior consultivo a efectos de
resolver la presente gestión de reconsideración. Ciertamente, como así lo
destaca la posición institucional de la Caja, la exposición de motivos del
entonces proyecto de ley da muestra de esa finalidad, al indicar:
“No obstante los grandes esfuerzos del Ministerio de Salud y de la Caja
Costarricense del Seguro Social, a nosotros como legisladores nos corresponde
como deber fortalecer dichos esfuerzos con legislación adecuada, dotando de
fondos suficientes a ambas instituciones para que hagan, como lo han venido
haciendo, una excelente labor en pro de la población costarricense, en especial
la infantil; ello con el ánimo de mantener los índices de salud que ha
disfrutado la Nación por décadas y que en ocasiones se encuentra amenazada por
nuevos brotes de enfermedades otrora erradicadas.” (Folio 4. El subrayado no es
del original).
Y con ese propósito, el artículo 3 del texto original
disponía de una forma totalmente imperativa: “Es obligación del Estado destinar anualmente en la Ley de Presupuesto
Nacional, asignable al Ministerio de Salud y a la Caja Costarricense de
Seguro Social, partidas que garanticen la dotación de recursos necesarios y
suficientes para cumplir con el esquema nacional de vacunación. Ambas instituciones
tienen el deber de incluir en sus respectivos planes de presupuesto; los montos
necesarios tanto para la adquisición de las vacunas como para los gastos
administrativos que generen los programas de vacunación.” (El subrayado no es
del original, ver folios
6 y 7).
Justamente, la obligación presupuestaria contenida en
la disposición anterior generó un primer reparo del Departamento de Servicios
Técnicos de la Asamblea Legislativa, a través de su informe jurídico
n.°S.T.324-99 del 26 de abril de 1999 (folios 30 a 52), por dos motivos. El
primero, porque el proyecto de ley no estaba creando recursos nuevos para
financiar el programa de vacunación sino que disponía de los ya existentes del
Estado, pese a que lo establecía como una obligación y el segundo, por la
vinculación que el legislador ordinario estaba haciendo del presupuestario, lo
que estimó contrario al artículo 177 constitucional. Razón por la cual,
recomendó variar la redacción de la norma por un “tono potestativo”, verbigracia, podrá destinar…; como finalmente fue aprobado.
Por su parte, ese Ministerio de Salud mediante el
oficio n.° DM-3088-99 del 25 de abril de 1999, se mostró plenamente conforme
con el proyecto de ley en general y con las fuentes de financiamiento para la
compra de vacunas tal cual estaban previstas. Tan solo sugirió incluir – como
finalmente quedó incorporado – un sorteo extraordinario de la lotería nacional
cuyos fondos se destinarían al Programa Ampliado de Inmunizaciones (folio 291).
A partir de las consideraciones anteriores, la
Comisión Permanente de Asuntos Sociales, encargada de dictaminar el referido
proyecto de ley, aprobó en su sesión del 18 de mayo de 1999, un texto
sustitutivo que vino prácticamente a dar la redacción actual a la Ley Nacional
de Vacunación y, específicamente, a la letra a) de su artículo 15, sustituyendo
así la redacción imperativa de la versión original por el modo potestativo
usado en el precepto actual (folios 306 a 318 y 327 a 333).
Con fecha 8 de junio de 1999, el proyecto de ley
recibió el dictamen unánime afirmativo de la citada Comisión legislativa,
señalando como parte de su justificación:
“El texto propuesto crea con rango de ley la Comisión Nacional de
Vacunación y Epidemiología, como órgano desconcentrado del Ministerio de Salud,
con funciones y deberes propios, perfilando a la Comisión como rectora de
esta materia” (el subrayado no es del original, folio 421).
Decíamos, entonces, que el legislador tuvo en cuenta
la labor rectora del Ministerio de Salud, de lo que es muestra la intervención
del entonces diputado Guido Cruz durante la discusión del proyecto de ley en
primer debate:
“Aquí hay algo que me preocupa. Indiscutiblemente, no vamos a eliminar
eso, pero si partimos del hecho de que la Caja Costarricense de Seguro Social
le quitó, por decir así, la función de salud preventiva al Ministerio de Salud
y lo dejó únicamente como órgano rector, me preocupa que se pongan porcentajes
porque la Caja tiene la obligatoriedad, en caso de que haya cualquier tipo de epidemia
de atender prioritariamente.
Recordemos que antes era el Ministerio de Salud el que tenía la función
preventiva. Aquí yo no estoy criticando que se haya quedado como órgano rector,
sino que simplemente ahora no le compete” (folios 501 y 502).
Sin embargo, la Asamblea Legislativa no encontró que
esa competencia rectora a favor de la Cartera de Salud supusiera algún tipo de
inconveniente al disponer que una parte de su presupuesto sirviera para
sufragar la compra de vacunas, según quedó plasmado en la Ley Nacional de
Vacunación. Y a decir verdad, tampoco el Ministerio de Hacienda al momento de
rendir su criterio en relación con el texto original de la propuesta
legislativa a través del oficio n.°DM-404-99, del 27 de mayo de 1999 (folios
372 a 377), pues su objeción, en línea con la posición ya mencionada del
Departamento de Servicios Técnicos, versaba en que por medio de una ley
ordinaria se estaba limitando al legislador presupuestario, lo que la hacía inconstitucional, pero no a
que el Ministerio de Salud – y sus
órganos desconcentrados y adscritos –
incluyera en los anteproyectos de su propio presupuesto las previsiones
para financiar la vacunación de los habitantes del país.
Por ende, del estudio del expediente legislativo
n.°13.393, base de discusión y aprobación de la Ley Nacional de Vacunación
vigente, se deduce que el legislador de la época era consciente del papel
rector del Ministerio de Salud, pero también de la responsabilidad de esa
cartera en contribuir con el financiamiento del Programa Nacional de
Vacunación, tal y como finalmente fue consignado de forma expresa en el
artículo 15, letra a), de dicha ley.
De hecho, la lectura integral de los antecedentes
legislativos a la Ley n.°8111, muestra que el propósito del legislador no fue
sustituir los aportes económicos de la Cartera consultante y de la Caja para la
compra de vacunas, sino crear nuevas fuentes de financiamiento que se le
unieran a estos en aras de fortalecer y asegurar la vacunación universal
efectiva en el territorio nacional, caso del sorteo anual a cargo de la Junta
de Protección Social (letra c) o la transferencia de fondos por parte de la
Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias ante algún
evento de calamidad pública o emergencia nacional que exija la vacunación de la
población afectada (letra d), recursos que se canalizarían a través del Fondo Nacional de Vacunación, según se
explicó en el dictamen C-025-2016.
Todo lo anterior nos lleva a desestimar, como se dijo,
el argumento de una posible incompatibilidad entre la labor de rectoría del
Ministerio de Salud y su responsabilidad en contribuir al financiamiento del
Programa Nacional de Vacunación, mediante la inclusión en su anteproyecto de
presupuesto de las partidas correspondientes a tal fin. De modo tal que el
Ministerio de Hacienda no debería, en principio, objetarlo, al tratarse de una
erogación que tiene sustento en una norma de rango legal.
Cabe agregar un último comentario, a propósito de la
opinión externada por la CCSS, respecto a que, ante la indeterminación de la
normativa aplicable del porcentaje o suma que el Estado, por medio del
Ministerio de Salud, debe asignar para la adquisición de vacunas, ambos entes
deberían aportar por partes iguales el monto necesario en aplicación de los
principios de solidaridad, justicia social, razonabilidad y proporcionalidad.
Ciertamente, ni el artículo 15 de repetida cita, ni en
general, la Ley Nacional de Vacunación, precisó lo que el Ministerio de Salud o
la Caja debían destinar de sus respectivos presupuestos a la adquisición de
vacunas. Más aún, el legislador atendiendo los criterios técnicos del
Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa y del Ministerio
de Hacienda, tuvo el cuidado de no comprometer las finanzas públicas en la
elaboración del proyecto de presupuesto nacional con el establecimiento de un
porcentaje fijo para dicho fin y por el contrario, se valió de expresiones como
“podrá destinar” o “en la
medida de sus posibilidades”, en procura de dotar de mayor flexibilidad al
Estado en su confección, sobre todo, durante tiempos de crisis fiscal como los
que estamos viviendo en este momento.
Previó, entonces, que los recursos del Ministerio de
Salud y de la CCSS en los años venideros cada vez iban a estar más ajustados,
para lo que dispuso de otras fuentes de financiamiento para la compra de
vacunas, su conservación y aplicación a la población, y comprendió la
dificultad de establecer un porcentaje o monto fijo, por lo que su
determinación debía darse por el órgano especializado que la Ley Nacional de
Vacunación creó, al estar integrado fundamentalmente con distintos funcionarios
de ambas administraciones, quienes conocerían mejor las limitaciones
financieras de cada una y los requerimientos de vacunación del país, a saber:
la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología.
La referida Comisión sirve, entonces, como canal para
que el Ministerio de Salud y la Caja cumplan con el principio organizativo de
coordinación en esta materia a que se refiere el artículo 3 de la Ley n.°8111,
entendido como la labor de conjuntar diversas
actividades en el logro de una misma finalidad, evitando la reduplicación de
esfuerzos y acciones,[1] lo que
abarca sin duda el acuerdo sobre el monto del aporte que de sus respectivos
presupuestos destinará cada uno a la compra de vacunas, para lo que habrá de
tomar en cuenta los gastos proyectados en el Esquema Básico Oficial y las
campañas nacionales de vacunación, los ingresos con los que cuenta el Fondo
Nacional de Vacunación y los que se esperan percibir de las otras fuentes de
financiamiento que menciona la ley, sin dejar de lado la misma capacidad
financiera de las Administraciones sanitarias concernidas, entre otras
variables.
De ahí que se estime que a la Procuraduría no le
competa pronunciarse respecto a la proporción que de sus respectivos
presupuestos tanto la Cartera de Salud como la CCSS deban asignar a la compra
de vacunas y demás gastos relacionados, pues a falta de una norma que lo regule
con precisión, entendemos, que se trata de asunto en el que se deben poner de
acuerdo ambas instituciones en el seno de la
Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología, en función de los
objetivos, metas y medios dispuestos para cumplir con el Plan Nacional de
Vacunación.
VI.
CONCLUSIÓN
De conformidad con lo expuesto, es criterio de la
Procuraduría General de República que:
1. La solicitud de
reconsideración al dictamen C-025-2016, del 3 de febrero del 2016, formulada
por el Ministerio de Salud es inadmisible, al haberse presentado fuera del
plazo establecido por el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica.
2. Se confirma en todos sus
extremos las conclusiones del referido dictamen C-025-2016, en particular, que
al Ministerio de Salud también le corresponde, con arreglo al artículo 15,
letra a), de la Ley Nacional de Vacunación contribuir de su propio presupuesto
con el financiamiento para el Esquema Básico de Vacunación, luego de la
revisión de oficio de los argumentos formulados con la gestión de
reconsideración.
3. De oficio se aclara el
dictamen C-025-2016 en cuanto a que el artículo 19 del Reglamento a la Ley
Nacional de Vacunación es compatible con el citado artículo 15, letra a) de la
Ley, siempre que se entienda en los siguientes términos: a la CCSS le
corresponde la competencia operativa de llevar a cabo el procedimiento de
adquisición de vacunas, mientras que su financiamiento y los gastos
administrativos que generen los programas de vacunación estarán a cargo de ese
ente y del Ministerio de Salud, en un marco de colaboración y cooperación, sin
dejar de lado las otras fuentes de financiamiento que contempla el mismo
artículo 15 de la ley para ese propósito.
4. Se amplía de oficio el
criterio rendido en el aludido dictamen C-025-2016, en el sentido de que el
porcentaje o monto del aporte que deberá destinar de su respectivo presupuesto
tanto el Ministerio de Salud, como la Caja para financiar la adquisición de
vacunas será uno de los asuntos a ser acordado en el seno de la Comisión
Nacional de Vacunación y Epidemiología.
Atentamente,
Alonso Arnesto Moya
Procurador
AAM/gcc
Cc. Dr. Román Macaya Hayes, Presidente Ejecutivo, Caja
Costarricense de Seguro Social
[1] PARADA, Ramón. Derecho Administrativo II. Organización y empleo público. Madrid:
Marcial Pons, 2012, 22 ed., p.66.
C-141-2019
MINISTERIO DE SALUD. CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. RECONSIDERACIÓN. REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD.
PLAZO. ARTÍCULO 6 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
(N.°6815 DEL 27 DE SETIEMBRE DE 1982). REVISIÓN DE OFICIO. FINANCIAMIENTO
ESQUEMA BÁSICO DE VACUNACIÓN. COMISIÓN NACIONAL DE VACUNACIÓN Y
EPIDEMIOLOGÍA. ARTÍCULO 15, LETRA A) LEY NACIONAL DE VACUNACIÓN & ARTÍCULO
19 DE SU REGLAMENTO.
El Ministerio de Salud solicitó
la reconsideración del dictamen C-025-2016, del 3 de febrero del 2016, en
cuanto determinó que le corresponde a ese Ministerio y a la Caja Costarricense
de Seguro Social (CCSS o Caja) colaborar y cooperar conjuntamente para
financiar el denominado Esquema Básico de Vacunación, por estimar que desaplicó
el artículo 19 del Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación (Decreto
Ejecutivo n.°32722 del 20 de mayo de 2005), que le atribuye esa competencia a
la Caja y por desconocer la función rectora del Ministerio de Salud, que la
hace incompatible con la posibilidad de presupuestar recursos para la compra de
vacunas.
El Procurador Alonso Arnesto Moya, luego de analizar los argumentos de la
gestión formulada y de dar audiencia de esta a la Caja, emitió el dictamen
C-141-2019 del 23 de mayo del 2019, en el que se resolvió:
1. La solicitud de
reconsideración al dictamen C-025-2016, del 3 de febrero del 2016, formulada
por el Ministerio de Salud es inadmisible, al haberse presentado fuera del
plazo establecido por el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica.
2. Se confirma en todos sus
extremos las conclusiones del referido dictamen C-025-2016, en particular, que
al Ministerio de Salud también le corresponde, con arreglo al artículo 15,
letra a), de la Ley Nacional de Vacunación contribuir de su propio presupuesto
con el financiamiento para el Esquema Básico de Vacunación, luego de la
revisión de oficio de los argumentos formulados con la gestión de
reconsideración.
3. De oficio se aclara el
dictamen C-025-2016 en cuanto a que el artículo 19 del Reglamento a la Ley
Nacional de Vacunación es compatible con el citado artículo 15, letra a) de la
Ley, siempre que se entienda en los siguientes términos: a la CCSS le
corresponde la competencia operativa de llevar a cabo el procedimiento de
adquisición de vacunas, mientras que su financiamiento y los gastos
administrativos que generen los programas de vacunación estarán a cargo de ese
ente y del Ministerio de Salud, en un marco de colaboración y cooperación, sin
dejar de lado las otras fuentes de financiamiento que contempla el mismo
artículo 15 de la ley para ese propósito.
4. Se amplía de oficio el
criterio rendido en el aludido dictamen C-025-2016, en el sentido de que el
porcentaje o monto del aporte que deberá destinar de su respectivo presupuesto
tanto el Ministerio de Salud, como la Caja para financiar la adquisición de
vacunas será uno de los asuntos a ser acordado en el seno de la Comisión
Nacional de Vacunación y Epidemiología.