Dictamen : 130 - del 13/05/2019

13 de mayo de 2019

C-130-2019

Señor

Rolando Rodríguez Brenes

Alcalde

Municipalidad de Cartago

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. AM-OF-0483-2019 de 25 de abril de 2019, mediante el cual formula la siguiente consulta:

“¿Luego de la notificación de la admisión de las acciones de inconstitucionalidad N° 18-015839-0007-CO y N° 18-017159-0007-CO a la Municipalidad de Cartago y hasta tanto la Sala Constitucional dicte la resolución final correspondiente, puede esta municipalidad continuar aplicando los artículos 1°, 3°, 6° inciso c), 7° incisos a, b), c) puntos 1, 3 y 4, 8 incisos c), d), e), 27 inciso b), 31 y 41 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Cartago, otorgando los beneficios salariales y laborales a las personas funcionarias que cumplan los requisitos ahí establecidos?

O por el contrario, ¿lo procedente es suspender el otorgamiento de los beneficios salariales y laborales otorgados por esos artículos de la Convención Colectiva a la espera de lo que resuelva la Sala Constitucional?”

En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

De esa manera, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016 y OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017).

En atención al primer requisito de admisibilidad expuesto, la Procuraduría no puede invadir las competencias de otros órganos, y, por tanto, no puede entrar a definir el efecto de las resoluciones de la Sala Constitucional, como se requiere en este caso.

Al respecto, hemos indicado que “no corresponde a la Procuraduría General de la República interpretar, precisar ni aclarar las sentencias que dicte la Sala Constitucional, pues es evidente que ésta, en virtud de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es la única que puede precisar o aclarar sus sentencias.” (Dictamen No. C-116-2016 de 18 de abril de 2016. En igual sentido véanse los dictámenes C-280-2014 de 5 de setiembre de 2014 y C-143-2014 de 7 de mayo de 2014).

Si bien es cierto los dictámenes citados hacen referencia a la imposibilidad de referirse a los efectos de las sentencias de la Sala Constitucional, esa imposibilidad también resulta aplicable a las resoluciones de curso de las acciones de inconstitucionalidad. Nótese que el artículo 7° de la Ley de Jurisdicción Constitucional (No. 7135 de 11 de octubre de 1989) establece que “le corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional resolver sobre su propia competencia, así como conocer de las cuestiones incidentales que surjan ante ella…”

Entonces, la Procuraduría no puede hacer más que señalar que las reglas en cuanto a los efectos de la interposición de una acción de inconstitucionalidad son las dispuestas en los artículos 81 y 82 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y las que, para cada caso concreto, defina la propia Sala Constitucional en la resolución que da curso a la acción.

También puede señalarse que al respecto la Sala Constitucional ha indicado que:

“…el objeto de la publicación en el trámite de la acción de inconstitucionalidad, es poner en conocimiento de los tribunales y los órganos que agotan la vía administrativa, que la demanda de inconstitucionalidad ha sido establecida, a efecto de que en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de la ley, decreto, disposición, acuerdo o resolución, tampoco se dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho pronunciamiento del caso. De este precepto legal se extraen varias reglas. La primera, y quizás la más importante, es que la interposición de una acción de inconstitucionalidad no suspende la eficacia y aplicabilidad en general de las normas. La segunda, es que solo se suspenden los actos de aplicación de las normas impugnadas por las autoridades judiciales en los procesos incoados ante ellas, o por las administrativas, en los procedimientos tendientes a agotar la vía administrativa, pero no su vigencia y aplicación en general.

(…)

En el mismo sentido, ha agregado que:

«Ha expresado la Sala en reiteradas ocasiones que el curso de una acción de inconstitucionalidad no suspende la vigencia de la norma impugnada, sino los procedimientos o procesos en que se discuta la aplicación de ella o se trate de una norma de procedimientos que deba aplicarse cuyo acto procesal precluye. Bajo esas circunstancias, la autoridad administrativa o judicial debe abstenerse de avanzar un acto procesal más o el dictar la resolución final.» (Véase el voto N° 4742-93 de las dieciséis horas quince minutos del veintinueve de setiembre de mil novecientos noventa y tres).

Por vía jurisprudencial, se extrae una tercera regla, la que consiste en que la Sala puede graduar los alcances del efecto suspensivo de la acción. Sobre dicho punto, se indicó, en lo que interesa:

«Si el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que establece el efecto retroactivo de la sentencia que declara la inconstitucionalidad, permite a la Sala graduar y dimensionar en el tiempo, espacio o materia ese efecto cuando la retroactividad puede producir graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz social, con mayor razón aun puede hacerlo durante la tramitación, en que ni siquiera se ha establecido el pronunciamiento de fondo sobre la inconstitucionalidad reclamada.» (Véase el voto N° 91-89 de las catorce horas, treinta minutos del quince de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve)

(…)

V.- Como puede apreciarse, la suspensión de la aplicación de las normas impugnadas, en sede administrativa, solo opera en aquellos casos en los que existe un proceso de agotamiento de vía administrativa, lo cual supone la interposición de un recurso de alzada o de reposición contra el acto final por parte de un administrado. Lo anterior significa, que donde no existe contención en relación con la aplicación de la norma, no procede la suspensión de su eficacia y aplicabilidad. En otras palabras, en todos aquellos asuntos donde no existe un procedimiento de agotamiento de vía administrativa, en los términos arriba indicados, la norma debe continuarse aplicando, independientemente de si beneficia -acto administrativo favorable- o perjudica al justiciable -acto desfavorable no impugnado-. Incluso, debe indicarse, que en aplicación de la tercera regla, cuando hay razones de interés público que así lo justifiquen, la Sala puede ordenar que en ningún caso se suspenda la aplicación de la norma impugnada.” (Voto No. 3054-2017 de las 11 horas 18 minutos de 24 de marzo de 2017. En igual sentido véanse los votos Nos. 536-1991, 537-1991 y 554-1991).

Además de lo dicho hasta aquí, la Procuraduría no puede rendir un criterio vinculante analizando y determinando los efectos que una acción de inconstitucionalidad concreta tiene sobre la aplicación de la norma impugnada, pues ello implicaría invadir competencias propias de la Sala Constitucional.

De existir alguna duda en cuanto a ello, esa gestión debe plantearse ante la Sala Constitucional.

Por lo expuesto, la consulta es inadmisible y, por tanto, no es posible emitir el criterio requerido.

De Usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora