Dictamen : 133 - del 14/05/2019

14 de mayo de 2019

C-133-2019

Señora

Roxana Rodríguez De La Peña

Auditora Interna

Fondo Nacional de Becas

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. FONABE-AI-OF-006-2019 de 4 de marzo de 2019, mediante el cual requiere nuestro criterio jurídico sobre varias interrogantes relacionadas con el Decreto Ejecutivo No. 41569 de 18 de febrero de 2019 y el traslado de competencias del Fondo Nacional de Becas al Instituto Mixto de Ayuda Social.

Concretamente, consulta lo siguiente:

“1. ¿Es posible que a través de un decreto se le pueda trasladar competencias de una institución del sector educación, que fue creada por Ley, y dejarla sin las potestades para el cumplimiento de los fines para la cual fue creada y trasladarla a otra institución de otro sector?

2. ¿Podría ser considerado fraude de Ley, el pretender trasladar competencias legales de una institución creada por Ley, sin ser sometido el asunto a la Asamblea Legislativa como corresponde para modificar las atribuciones que una Ley le confiere a una institución?

3. ¿De acuerdo al art de la Constitución Política a quién le compete el otorgamiento de becas?

4. ¿Cuál es la diferencia entre el concepto de becas y la transferencia monetaria condicionada que brindan las instituciones de bienestar social y cuál es su fundamento legal?

5. ¿Quién tiene la potestad legal de trasladar funcionarios, que se encuentran amparados al régimen de servicio civil, de una institución a otra?

6. ¿De frente al transitorio VII del Reglamento (el DECRETO N° 41569 MEP-MTSSMHDIS), es viable la disolución de la Auditoría interna o el traslado de personal a otra entidad?”

Si bien, el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan requerir nuestro criterio directamente y sin adjuntar un criterio legal, lo cierto es que esa posibilidad no es irrestricta.

En reiteradas ocasiones hemos indicado que la facultad de consultar que tienen los auditores internos está limitada a su ámbito de acción y a las competencias del órgano que controla, es decir, no pueden consultar asuntos ajenos a su esfera de trabajo ni asuntos externos al órgano en el cual ejerce su función.

Concretamente, hemos dispuesto:

“Si bien es cierto, la reforma realizada al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, permite a las auditorías internas dirigir consultas directamente a este Órgano Asesor, también es cierto que dichas consultas no están exentas del cumplimiento de los requisitos de admisibilidad. Sobre esta particular se ha dicho:

«La circunstancia de que se legitime que el Auditor Interno consulte a la Procuraduría en forma directa no significa que las consultas que plantea el Auditor Interno no estén sujetas a requisitos de admisibilidad. Antes bien, como respecto de cualquier consulta, la admisibilidad de la consulta del Auditor Interno viene determinada por su propia competencia y debe tender a la satisfacción de los intereses públicos que el ordenamiento confía al sistema de control interno. Es por ello que las consultas de los Auditores deben reunir los requisitos de admisibilidad que definen nuestra Ley Orgánica o que conforme a ésta, han sido desarrollados por la jurisprudencia administrativa.

…Conforme lo expuesto, la facultad de consultar está referida a la competencia de auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional, o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte.» (Dictamen C-401-2005 de fecha 21 de noviembre del 2005).

Al tenor del anterior razonamiento, esta Procuraduría ha estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría.” (Dictamen C-042-2008 del 11 de febrero de 2008. En similar sentido véanse los dictámenes Nos. C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017 y C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, entre otros).

Pese a que, ante la prevención hecha mediante oficio AAA-311-2019, en el oficio No. FONABE-AI-OF-016-2019 se indica que la consulta formulada encuentra relación con el plan de trabajo de la auditoría interna, debe advertirse que todas las preguntas formuladas giran en torno a la emisión del Decreto que Crea el Programa de Transferencias monetarias condicionadas para estudios denominados "Crecemos" (Decreto Ejecutivo No. 41569 de 18 de febrero de 2019). Es decir, la consulta tiene como objeto de análisis una actuación concreta del Poder Ejecutivo, que si bien, tiene implicaciones sobre el Fondo Nacional de Becas, es una actuación externa, ajena a la estructura interna de dicho órgano.

La emisión de dicho Decreto, al no encontrarse dentro del ámbito de competencias de FONABE, no es materia auditable, es decir, no forma parte del objeto fiscalización de la auditoría interna. En consecuencia, la consulta planteada no se circunscribe al ámbito de acción de la auditoría, y, por esa razón, es inadmisible.

Tómese en cuenta que los criterios que la Procuraduría rinde a los auditores deben fungir como insumo para el ejercicio de sus competencias, pero, en este caso, la emisión de un dictamen como el requerido, no podría ser utilizado para ello, pues, la auditoría interna de FONABE no puede ejercer ningún tipo de control o fiscalización sobre el Poder Ejecutivo, y no podría girarle las recomendaciones que dispone la Ley de Control Interno como resultado de los estudios de auditoría.

Por esas mismas razones, en otros dictámenes, como en el No. C-401-2005 de 21 de noviembre de 2005, hemos declarado consultas similares a la planteada, por consultarse asuntos propios de otros organismos ajenos al ámbito de actuación de la auditoría:

“Como se desprende de la simple lectura de la consulta, es interés de la Auditora Interna del Ministerio de Obras Públicas y Transportes que la Procuraduría General se pronuncie sobre la competencia del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica para regular la reestructuración y “optimización” del Estado, incluyendo el MOPT. La consulta concierne no sólo la competencia del MOPT sino también la de MIDEPLAN, la cual cuestiona la Auditoría Interna.

De conformidad con el artículo 22 de la Ley General de Control Interno, la Auditoría Interna ejerce sus funciones en relación con su “competencia institucional”. “Competencia institucional” que está referida al ente u órgano al que pertenece y respecto del cual ejerce auditoría interna en los términos del artículo 21 de la Ley. En relación con esa “competencia institucional”, la Auditoría Interna realiza auditorías, evalúa el sistema de control interno y controla que la administración activa cumpla con las medidas de control interno establecidas por el ordenamiento. El ámbito de acción de la Auditoría Interna abarca los sujetos que administran, custodian o manejan fondos públicos de su competencia institucional.

MIDEPLAN no forma parte de la “competencia institucional” respecto de la cual ejerce competencia la Auditoría consultante. Ergo, la Auditoría Interna del MOPT no puede fiscalizar la competencia de MIDEPLAN.

Ciertamente, se puede alegar que la consulta concierne la competencia del MOPT. No obstante, en los términos en que se consulta, es claro que lo que existe es un cuestionamiento de lo actuado por MIDEPLAN, de la validez de los reglamentos en los que funda su actuación y, en general, de la competencia de dicho Ministerio. Incluso, pareciera que a través de la consulta se pretende un dictamen vinculante para MIDEPLAN, siendo lo cierto que los dictámenes de la Procuraduría sólo vinculan a la autoridad consultante, en este caso la Auditoría Interna.

(…)

Conforme lo expuesto, la facultad de consultar está referida a la competencia de auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional, o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte.

La Auditoría Interna del Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene una competencia definida por la Ley de Control Interno pero en relación con dicho Ministerio y los organismos que reciban transferencias o subvenciones a cargo del presupuesto de dicho órgano ministerial, sin que en modo alguno la ley le haya atribuido competencia respecto de MIDEPLAN, a efecto de consultar sobre su competencia y la validez de lo actuado.”

Por todo lo expuesto, la consulta planteada resulta inadmisible, y, lamentablemente nos encontramos imposibilitados a rendir el criterio solicitado.

De usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora