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Dictamen : 129 - del 13/05/2019
13 de
mayo de 2019
C-129-2019
Señor
Rodolfo Chévez Chévez
Presidente
Comisión para
Promover la Competencia
Estimado señor:
Con la aprobación del
Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No.
UTA-OF-028-2019 de 9 de abril de 2019, recibido en la Procuraduría el 6 de mayo
de 2019, con el cual nos informa que, ante la acción de inconstitucionalidad
No. 18-19669-0007-CO, la COPROCOM acordó “Instruir
a la Unidad Técnica para que se comunique con la Procuraduría General de la
República, a fin de confirmar la forma en que afecta esta acción los plazos en
concentraciones.”
Por lo anterior, según lo
dispuesto en los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, nos solicita aclarar “lo consultado en el informe adjunto.” Y, para esos efectos,
adjunta un informe de la Unidad Técnica de Apoyo para Promover la Competencia,
en el cual se analizan los efectos de la acción de inconstitucionalidad No.
18-19669-0007-CO contra varios artículos de la Ley No. 7472, sobre las
actuaciones y procedimientos relacionados con la normativa impugnada, y en el
que se concluye que resulta oportuno consultar a la Procuraduría cuáles son los
efectos de la resolución de curso de esa acción de inconstitucionalidad, y,
específicamente: “¿cuáles resoluciones
quedarían suspendidas, esto es, sin poder ser dictadas por la COPROCOM? ¿deberá
entenderse que esa resolución administrativa que autoriza la concentración
económica no podría dictarse a la luz de lo dispuesto por los artículos 81 y 82
de la Ley de la Jurisdicción Constitucional? ¿Cómo operaría el silencio
positivo? ¿Se suspende el silencio positivo?”
En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones
fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (No.
6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.
De esa manera, se han desarrollado tres requisitos mínimos de
admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes versen sobre temas
jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que
esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un
asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta,
que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda
la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto
judicial en trámite. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la
institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea
formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver
pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de
agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de
2016 y OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017).
Con base en esos
requisitos, la consulta planteada resulta inadmisible. En primer lugar porque, pese a que se nos comunica un acuerdo de la
Comisión, dicho órgano no es quien plantea las preguntas sobre las que se
requiere nuestro pronunciamiento, sino que éste delega esa potestad en la
Unidad Técnica.
Ello, en consecuencia,
implica que tampoco se cumpla el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, en el tanto
no se adjunta el criterio legal que responda las consultas formuladas.
Al respecto, tómese en
cuenta que en otras ocasiones hemos indicado que:
“Para el
adecuado ejercicio de nuestra función, es necesario que el jerarca
institucional plantee el cuestionamiento concreto sobre el cual se solicita
nuestro criterio...
Concretamente, sobre la inadmisibilidad de las consultas que pretenden
la revisión de los informes de las asesorías legales, hemos indicado que:
«…esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para acceder a
lo requerido, toda vez que revisar la opinión que un profesional en Derecho
emita en su condición de asesor legal del órgano consultante supone exceder el
ámbito de competencia que en materia consultiva nos ha sido conferido legalmente. Ello se desprende del siguiente
razonamiento. La intención de acompañar,
a la consulta que formula el jerarca, el respectivo criterio legal tiene la
finalidad de acreditar que aquel ha tenido a la vista la opinión de su asesoría
jurídica, aspecto que es un motivo adicional para formular el requerimiento de
criterio a nuestra Institución, pues precisamente el aspecto jurídico de fondo
amerita, en opinión del consultante, ser dilucidado de manera vinculante.
Por ello, si entráramos a pronunciarnos sobre los estudios de la
asesoría legal, estaríamos,
indirectamente, suplantando aquella decisión que se requiere del jerarca de
precisar el aspecto jurídico que motiva la gestión ante la Procuraduría General.» (Dictamen No. C-036-2007 de 9 de febrero de 2007.
En sentido similar véanse los dictámenes Nos. C-038-2007 de 13 de febrero de
2007 y C-172-2016 de 22 de agosto de 2016).” (Dictamen No. C-258-2018 de 9 de octubre de 2018).
Luego, sobre el criterio legal que
debe acompañar la consulta, hemos dispuesto debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se
someten a nuestra consideración, y que éste tiene como finalidad poder
determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel
interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.
También, hemos considerado que dicho
criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en
cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un
elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría
está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los
dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de
2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017).
Por lo dicho, el criterio legal que
exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse
específicamente para aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos
consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca
correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los
cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal
responda únicamente a los cuestionamientos generales que se nos plantean.
(Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19
de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018 y C-074-2019 de 21 de
marzo de 2019).
Entonces, el criterio legal
debe responder todas las preguntas que finalmente el jerarca institucional nos
plantea, y no, como sucede en este caso, plantear las interrogantes que luego
nos son trasladadas.
En todo
caso, en atención al primer requisito de admisibilidad expuesto, la
Procuraduría no puede invadir las competencias de otros órganos, y, por tanto,
no puede entrar a definir el efecto de las resoluciones de la Sala
Constitucional, como parece requerirse en este caso.
Al
respecto, hemos indicado que “no corresponde a la Procuraduría General de la
República interpretar, precisar ni aclarar las sentencias que dicte la Sala
Constitucional, pues es evidente que ésta, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 12 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es la única que puede
precisar o aclarar sus sentencias.” (Dictamen No.
C-116-2016 de 18 de abril de 2016. En igual sentido véanse los dictámenes
C-280-2014 de 5 de setiembre de 2014 y C-143-2014 de 7 de mayo de 2014).
Si bien
es cierto los dictámenes citados hacen referencia a la imposibilidad de
referirse a los efectos de las sentencias de la Sala Constitucional, esa
imposibilidad también resulta aplicable a las resoluciones de curso de las
acciones de inconstitucionalidad. Nótese que el artículo 7° de la Ley de
Jurisdicción Constitucional (No. 7135 de 11 de octubre de 1989) establece que
“le corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional resolver sobre su
propia competencia, así como conocer de las cuestiones incidentales que surjan
ante ella…”
La Procuraduría
no puede hacer más que señalar que las reglas en cuanto a los efectos de la
interposición de una acción de inconstitucionalidad son las dispuestas en los
artículos 81 y 82 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y las que, para
cada caso concreto, defina la propia Sala Constitucional en la resolución que
da curso a la acción.
En
consecuencia, no es posible rendir un criterio vinculante en cuanto a los
efectos que una acción de inconstitucionalidad concreta tiene sobre la
aplicación de la norma impugnada, pues ello implicaría invadir competencias
propias de la Sala Constitucional.
De
existir alguna duda en cuanto a ello, dicha gestión debe plantearse ante la
Sala Constitucional.
Por lo
expuesto, la consulta es inadmisible y, por tanto, no es posible emitir el
criterio requerido.
De
Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
C-129-2019
INADMISIBILIDAD
DE LAS CONSULTAS. LA PROCURADURÍA NO PUEDE DETERMINAR EFECTOS DE RESOLUCIONES
DE LA SALA CONSTITUCIONAL. EL JERARCA ES QUIEN DEBE FORMULAR LA CONSULTA. EL
INFORME LEGAL DEBE RESPONDER PREGUNTAS PLANTEADAS.
El señor Rodolfo Chévez Chévez,
Presidente de la Comisión para Promover la Competencia, nos informa que,
ante la acción de inconstitucionalidad No. 18-19669-0007-CO, la COPROCOM acordó
“Instruir a la Unidad Técnica para que se
comunique con la Procuraduría General de la República, a fin de confirmar la
forma en que afecta esta acción los plazos en concentraciones.”
Nos solicita aclarar “lo consultado en el informe adjunto” y, para esos
efectos, adjunta un informe de la Unidad Técnica de Apoyo para Promover la
Competencia, en el cual
se concluye que resulta oportuno consultar a la Procuraduría cuáles son
los efectos de la resolución de curso de esa acción de inconstitucionalidad, y,
específicamente: “¿cuáles resoluciones
quedarían suspendidas, esto es, sin poder ser dictadas por la COPROCOM? ¿deberá
entenderse que esa resolución administrativa que autoriza la concentración
económica no podría dictarse a la luz de lo dispuesto por los artículos 81 y 82
de la Ley de la Jurisdicción Constitucional? ¿Cómo operaría el silencio
positivo? ¿Se suspende el silencio positivo?”
Esta Procuraduría, en dictamen No. C-129-2019 de 13 de mayo de 2019,
suscrito por la Procuradora Elizabeth León Rodríguez, concluye que:
La consulta es inadmisible porque:
La Procuraduría no puede invadir las
competencias de otros órganos, y, por tanto, no puede entrar a definir el
efecto de las resoluciones de la Sala Constitucional.
Además, pese a que se nos comunica un
acuerdo de la Comisión, dicho órgano no es quien plantea las preguntas sobre
las que se requiere nuestro pronunciamiento, sino que éste delega esa potestad
en la Unidad Técnica. En consecuencia, el criterio legal debe responder todas
las preguntas que finalmente el jerarca institucional nos plantea, y no, como
sucede en este caso, plantear las interrogantes que luego nos son trasladadas.