Dictamen : 132 - del 14/05/2019

14 de mayo de 2019

C-132-2019

 

Patricia Bolaños Murillo

Alcaldesa Municipal

Municipalidad de Quepos

 

Estimada señora:

 

            Con aprobación del señor Procurador General de la República, contestamos su Oficio 006-DLL-2018, en el que solicita criterio respecto de la situación jurídica de las propiedades que abarcan la zona restringida de la zona marítimo terrestre, inscritas previo al Transitorio III de la Ley 4558, formulando las siguientes interrogantes:

 

“1. Que debe hacer la Municipalidad en casos en lo que se observa, hay escrituras de propiedades que abarcan terrenos de zona restringida de la zona marítima terrestre y que fueron inscritas previo a la entrada en vigencia del transitorio III de la Ley 4558 (…)

 

2. Dictamine si las fincas que fueron tituladas previo a la entrada en vigencia de la Ley 6043 para que este Municipio y las demás instituciones relacionadas con la administración y manejo de la zona marítima terrestre, tengan la claridad jurídica sobre estas tierras y puedan tomar las decisiones sin afectar derechos subjetivos de los propietarios legales o en su defecto proteger los bienes del dominio público, propiedad del estado.

 

3. Además tomando en cuenta que se evidencia que existen construcciones en el sitio, pero que fueron procesos de inscripción en el Registro Nacional de la Propiedad Inmuebles, realizados antes de la promulgación de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre como supra se menciona, nos indique como se debe proceder conforme a derecho.

 

4. Por lo tanto es necesario solicitar dictamen con fundamento en los artículos 6 y 7 de la Ley 6043 Ley Zona Marítimo Terrestre para que una vez analizado el criterio del Departamento Legal de esta Municipalidad de su parte, resuelvan aprobar o no los términos de dicho departamento en el caso de no estarlo, proceda conforme a las atribuciones legales a iniciar las acciones correspondientes en la recuperación del bien inmueble en los términos de los artículos antes expuestos y el artículo 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República” (sic).

 

El criterio adjunto del Departamento Legal de la Municipalidad (Oficio 006-DLL-2018), considera, en abstracto, lo siguiente:

 

La Municipalidad tiene conocimiento de la existencia de fincas dentro de la zona marítimo terrestre del cantón, tituladas e inscritas previo a entrar en vigor el Transitorio III de la Ley 4558, que es un supuesto sui generis, no previsto, ni analizado con anterioridad. 

 

Las sentencias del Juzgado Civil “dispusieron la inscripción de los doscientos metros ubicados en la zona marítimo terrestre y al hacerlo los incorporó al patrimonio particular de los titulantes”. La prohibición del artículo 7 inciso b de la Ley 2825, de Tierras y Colonización, hacía la salvedad para las personas que demostraran ser legítimos propietarios de los terrenos.

 

Aun cuando el Transitorio III de la Ley 4558 “no extendió su ámbito a situaciones jurídicas pasadas, sí convalidó la situación jurídica de la titulación de las fincas inscritas previamente, por cuanto permitió la titulación de un área que, en el momento en que nació dicha finca era prohibida (…)”.  Tanto fue así que según el transitorio de la Ley 4847, las informaciones posesorias que hubieren sido presentadas a los “juzgados” al 8 de setiembre de 1971, continuarían tramitándose hasta su terminación.  La Corte Plena, en sesión extraordinaria N° 52 de las 14 horas de 2 de noviembre de 1972, artículo 1°, señaló el choque entre este último transitorio y el artículo 34 constitucional, porque “al legislar para el pasado perjudica al recurrente en una situación jurídica que en su favor se había consolidado al amparo de una ley anterior, la derogada”.

 

La consolidación de los derechos adquiridos, cuando sea más beneficiosa para la situación jurídica de un individuo, es una excepción del principio de irretroactividad. El título que nació incorrectamente, con la entrada en vigor de la nueva ley, en la medida que lo beneficia, consolida su derecho. 

 

Es contrario a derecho que el titulante tuviese que anular su título, solicitando la desinscripción, para iniciar una nueva diligencia judicial de información posesoria. Cita un extracto de la sentencia 51/2012 del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI, sobre la intangibilidad de los actos propios y los mecanismos a que deben acudir las Administraciones Públicas para suprimir o desconocer sus propias conductas, favorables al administrado.

 

Las fincas que abarcan la zona restringida de la zona marítimo terrestre que nacieron en virtud de las diligencias de información posesoria promovidas meses previos a la entrada en vigencia del transitorio III de la Ley 4558, aprobadas mediante sentencia del Juzgado Civil, concluye, son inmuebles privados y deben respetarse los derechos adquiridos por sus titulares.

 

Esas titulaciones quedaron convalidadas con el Transitorio III de la Ley 4558 y, como consecuencia, los propietarios actuales son terceros de buena fe, con las limitaciones de interés público que puedan pesar sobre las mismas.

 

 

I.-INSCRIPCIONES Y ESCRITURAS DE PROPIEDAD SOBRE TERRENOS DEMANIALES DE LA ZONA RESTRINGIDA EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE, PREVIO A LA ENTRADA EN VIGENCIA DEL TRANSITORIO III DE LA LEY 4558

 

 

Para responder a la pregunta acerca de lo que debe hacer la Municipalidad en casos de escrituras de propiedad que abarcan terrenos de la zona restringida de la zona marítimo terrestre, inscritas previo a la vigencia del Transitorio III de la Ley 4558, es importante abordar varios aspectos.

I.1) Aclaración preliminar

 Se aclara que el término de Zona Restringida es propio de la Ley 6043 (franja de ciento cincuenta metros de ancho contigua a la Zona Pública, tierra adentro, y demás terrenos adyacentes a la zona pública en el caso de las islas; arts. 10 y 11). Aun cuando la expresión no se utilizó antes del Transitorio III de la Ley 4558, con esa connotación se emplea al contestar la pregunta, para identificar esa franja.

I.2) Recuento normativo del demanio marítimo terrestre en nuestro ordenamiento

 

Un recuento de las principales disposiciones normativas sobre el demanio marítimo terrestre dictadas en el país y su extensión superficial, recoge la Sala Primera de la Corte, en la sentencia 7/1993, “sin demérito del antecedente de la época colonial”: Ley 162/1828, Decreto 12/1839, Ley 14/1840, Ley 128/1853, Decreto 4/1858, Ley 7/1868, Ley 42/1875, Ley 22/1881, Ley 8/1884. Ley 8/1885, Ley 58/1892, Ley 7/1892, Ley 15/1896, Ley 60/1914, Ley 82/1823, Ley 75/1924, Ley 11/1926, Ley 29/1934, Ley 13/1939, Decreto 6/1940, Ley 19/1942, Ley 201/1943, Decreto Ley 500/1949, Ley 2825/1961, Ley 4465/1969, Ley 4558/1970, 4928/1971, Ley 5602/1974, Ley 6043/1977, etc. (Similar recopilación hace la Sala Constitucional, en las sentencias 454/2006, 2408/2007 y 3113/2009; el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, votos 4163/2010, 54/2012, Sección IV, sentencia 35/2007, Sección V, sentencia 32/2013, Sección IX, sentencia 55/2010, y el IFAM en “Antecedentes y Disposiciones Normativas sobre la Zona Marítimo Terrestre”. 3ª edic. San José, 1992). “De este somero estudio sobre la legislación acerca de la zona marítimo terrestre, expresó la Sala Primera en la citada sentencia, es fácil llegar a la conclusión de que la franja de 200 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de ambas costas definida como parte de la zona marítimo terrestre por el artículo 9 de la actual Ley sobre la Zona marítimo terrestre, ha sido de dominio público -y los terrenos en ella comprendidos, bienes demaniales- desde 1828, por lo menos. Las variaciones que la legislación del siglo pasado y del presente han introducido sobre la materia nunca han desafectado en forma generalizada estos 200 metros, siendo más bien que la legislación anterior a 1942 y 1943, establecía una franja mayor en extensión -la llamada milla marítima- pero nunca menor”.

 

Aunque la Ley 13/1939, General sobre Terrenos Baldíos, que declaró inalienables los terrenos de la zona marítimo-terrestre de 1672 metros de ancho a lo largo de las costas de ambos mares, desde la pleamar ordinaria (artículo 6°), fue derogada por la 2825/1961, de Tierras y Colonización (artículo 184), esta última, en su artículo 7, inciso b, afectó a dominio público estatal, salvo los que estuvieren bajo el dominio privado, con título legítimo, los terrenos comprendidos en una zona marítimo-terrestre de doscientos metros de ancho a lo largo de las costas de ambos mares, de la pleamar ordinaria. Dictámenes C-157-1995, C-97-1997 y C-53-1999. (La Ley del INDER, 9036/2012, artículo 80, mantiene vigente la 2825, en lo que no la contravenga. En caso de duda entre ambas, prevalecen los principios de la Ley 2825. La Ley 4465/1969, artículo 19, párrafo 2°, aclaró lo relativo a la administración de la zona marítimo terrestre como bien de dominio público).

 

            Durante la vigencia de la Ley 4558, la planificación y administración de las áreas turísticas y urbanizables pasaron a manos de las municipalidades costeras, bajo el control del ICT e INVU, en su orden, quedaron a salvo las que no tenían esas condiciones, que siguieron administradas por el ITCO (Ley 2825, art. 7 inciso b), administración que con la Ley 6043 (artículo 3°) los gobiernos locales asumieron, de manera plena, los municipios (Dictamen C-97-1997).

 

La salvedad de los inmuebles que estuvieren bajo dominio privado legítimo, a que alude el artículo 7° de la Ley 2825, se refiere a los que hubiesen ingresado legítimamente a la esfera particular antes de declararse inalienable o indenunciable la respectiva franja de terreno. Téngase en cuenta la afectación a dominio público de la zona marítimo terrestre desde la Ley 162/1828, “sin demérito del antecedente de la época colonial”, ni solución de continuidad, hasta la Ley 4558. (Sala Constitucional, sentencia 4587-1997, cons. IV. Dictámenes C-66-1998, C-139-2001 y C-146-2008. Opinión Jurídica OJ-27-2005).

 

Por su parte, la Ley 276/1942, de Aguas declara propiedad nacional, dominio público, la zona marítima, que define como “el espacio de las costas de la República que baña el mar en su flujo y reflujo y los terrenos inmediatos hasta la distancia de una milla, o sean mil seiscientos setenta y dos metros, contados desde la línea que marque la marea alta”. Franja que ha de entenderse reducida a doscientos metros de ancho por las regulaciones posteriores en la materia. (arts. 3°, inciso I y 69). “El artículo 69 de la Ley de Aguas sigue siendo de aplicación, y no ha perdido vigencia, dada su integración con otras normas del ordenamiento”. (Opinión Jurídica OJ-76-2018). Al decir de la Sala Constitucional, “dentro del concepto de ‘costas’, debe entenderse comprendido el de la zona marítimo- terrestre, cuya demanialidad de la Nación queda dispuesta en forma expresa en el artículo 3.I. de la Ley de Aguas, número 276, de veintiséis de agosto de mil novecientos cuarenta y dos” (sentencias 454/2006 y 2408/2007).

 

I.3) Nulidad de las inscripciones y escrituras que incorporen áreas demaniales

 

Las inscripciones, titulaciones y escrituras realizadas por particulares sobre inmuebles inscritos con anterioridad a la entrada en vigencia del Transitorio III de la Ley 4558, que incorporen áreas de dominio público de la Zona Restringida, en la zona marítimo terrestre, tendrían un vicio de nulidad absoluta, por contravenir los principios de inalienabilidad y/o imprescriptibilidad. Los bienes demaniales son inalienables, están fuera del comercio de los hombres, sujetos a un régimen especial de Derecho Público, no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, a título gratuito u oneroso, por los privados; tampoco estos pueden adquirir el derecho de propiedad o usucapión sobre ellos por el transcurso del tiempo, ni la mera posesión, por ser imprescriptibles. (Sala Constitucional, sentencias 454/2006, 2408/2007, 1229/2010 y 1963/2012. Sala Primera de la Corte, sentencias 317/2008 y 189/2011. Tribunal Contencioso Administrativo Sección II, sentencias 107/2008 y 116/2015; Sección III, resolución 4163/2010, Sección V, sentencia 32/2013). “Cualquier escritura de traslado de dominio o de derecho de posesión” que incluya espacios del demanio marítimo terrestre “no tiene validez ni surte efectos jurídicos”. (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II, sentencia 107/2008; Sección IX, sentencia 55/2010). Es defecto insubsanable que produce su invalidación “el versar el acto o contrato sobre un objeto que está fuera del comercio, como sería la venta de un inmueble de propiedad nacional”.  (Brenes Córdoba, Alberto. Tratado de los Bienes, N° 297). “La enajenación del bien demanial es nula de modo absoluto por falta total de objeto: enajenar una cosa demanial es jurídicamente tan imposible como enajenar una cosa que no existe ni podrá existir...” Biondi Biondi.  Los bienes.  Edit. Bosch-Urgel, 51 bis. Barcelona.  1961, pgs. 276 a 347. Tribunal Superior Agrario, sentencia 101/1995. Con relación a los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e impedimento de los particulares de ejercer posesión con ánimo de dueños sobre los bienes de dominio público, vid de la Procuraduría los dictámenes C-321-2003 y C-146-2008).

 

Al efecto, como se expresó en el dictamen C-269-2018, es importante que la Municipalidad tenga presente la presunción iuris tantum de las inscripciones, la tutela jurisdiccional de la publicidad registral, la publicidad legal e inmatriculación del dominio público, la interposición de la acción de nulidad y solicitud de medidas cautelares en sede contencioso administrativa y registral.

 

I.4) Presunción iuris tantum de las inscripciones registrales

 

De la inscripción en el Registro de la Propiedad dimana el principio de legitimación registral, por el que se presume que el derecho inscrito existe, en la forma que determina el respectivo asiento, y pertenece a su titular, aunque sea una apariencia formal. Es una presunción iuris tantum: hasta que no se acredite la inexactitud en lo judicial, por los cauces respectivos. La inscripción no convalida los actos o contratos inscritos que sean nulos o anulables conforme a la ley (Código Civil, artículo 456, primer párrafo). “La importancia, la fuerza y extensión de los efectos emanados de la inscripción, como verdad formal, no llegan al punto de purgar o bonificar la mácula que pudiera afectar al título. En consecuencia, en virtud de la inscripción, se da una especie de presunción de verdad en cuanto a los datos contenidos en el asiento registral, mientras no se demuestre lo contrario en vía judicial. Con razón, señala la doctrina, dicho asiento opera dentro de un régimen el cual lo ubica bajo el amparo de los Tribunales”. (Sala Primera de la Corte, sentencia 53/1994. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, resolución 270/2003). En igual forma se pronunció el Tribunal Primero Civil: El contenido de un asiento registral se presume veraz. “Lo publicado por el Registro corresponde a una especie de verdad oficial o formal, de ahí que los asientos del Registro estén bajo la salvaguardia de los órganos judiciales y produzcan todos sus efectos mientras no se declare su inexactitud” (voto 11/2014).  Es doctrina que recoge la Ley Hipotecaria española: Los asientos del Registro “están bajo la salvaguardia de los Tribunales y producen todos sus efectos mientras no se declare su inexactitud en los términos establecidos en esta Ley” (artículo 1°, párrafo 3°).

 

I.5) Tutela jurisdiccional de la publicidad registral

 

 A tono con lo preceptuado en el Código Civil, ordinal 474, la cancelación de asientos inscritos en forma definitiva sólo procede cuando media providencia ejecutoria, extendida en un proceso por órgano jurisdiccional competente, o escritura o documento auténtico en el que exprese su consentimiento para ello la persona a favor de quien se hubiere hecho la inscripción (artículo 451 ibid). Con base en esa norma, los Tribunales han resuelto que se trata de dos hipótesis fácticas taxativas (numerus clausus), que no admiten una forma diversa de cancelación de un asiento inscrito, ni resulta aplicable otra disposición, como el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a fin de anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos o favorable al administrado, o el 174.1 ibid, que otorga a las entidades administrativas la potestad de anular de oficio un acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esa Ley. Lo que significa que la cancelación de inscripciones viciadas de nulidad debe hacerse en vía judicial, mediante ejecutoria, constituida por la sentencia firme de un proceso de conocimiento. (Sala Primera de la Corte, votos 91/1992, 117/1992 y 619/2011. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, resoluciones 327/2001, 855/2001, 148/2002, 404/2002, 584/2002 y 7/2003; Sección VI, sentencia 18/2012, y Sección VII, resolución 117/2009).

 

            Según el Decreto Ejecutivo 35509/2009, Reglamento de Organización del Registro Inmobiliario, compete a los Tribunales conocer y declarar la invalidez de una inscripción, la cancelación de un asiento provisional o definitivo vigentes, y la declaratoria de mejor derecho de propiedad respecto del titular inscrito. El conocimiento de las pretensiones indicadas es improcedente en sede administrativa registral (art. 17, en relación con el 31 y 32).

 

I.6) Publicidad legal e inmatriculación del dominio público

 

En punto a los bienes de dominio público, cabe recordar que "La eficacia del régimen demanial es per se. Su existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio para desvirtuarlo y contrarrestar la afectación. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan el dominio público impiden que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen. El demanio tiene publicidad legal. Lo anterior va aparejado al principio de inmatriculación de los inmuebles componentes del dominio público, el cual cuenta con una publicidad material y no necesariamente formal o registral. Frente al dominio público, las detentaciones privadas adolecen de valor obstativo, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad. La condición de bien de dominio público y uso público afecta a tercero, aunque tal cualidad no resulte del Registro de la Propiedad. Se trata de bienes que, por su naturaleza, no necesitan de la inscripción registral." La publicidad legal del demanio prevalece sobre la inscripción registral ilícita. (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección I, voto 467/2011; Sección II, resoluciones 1/2015, 15/2016, 37/2016, 75/2016 y 7/2018; Sección III, resoluciones 868/2001 y 2864/2010; Sección IV, sentencias 33/2012, 29/2013, 41/2013, 79/2015, 116/2015, 79/2016; Sección V, sentencias 119/2015 y 125/2015; Sección VI, sentencia 235/2010; Sección VII, votos 19/2009, 99/2010 y 67/2011; Tribunal Contencioso Administrativo, resolución 1280/2013. Dictamen C-128-1999). Asimismo, se pronunció la Sala Primera de la Corte en las sentencias 1259/2009 y 896/2015: “De conformidad con el principio de inmatriculación o innecesaria inscripción del dominio público, su existencia y publicidad se da con independencia de su registro, porque se presume su titularidad por parte del Estado. De manera que, el régimen demanial es per se. La publicidad en este tipo de bienes es material, no necesariamente formal o registral. El bien de dominio público, por su naturaleza, no necesita de la inscripción registral”.

 

I.7) Interposición de la acción de nulidad

 

Cuando la Municipalidad tenga cuestionamientos fundados en estudios de asientos registrales y de la eventual titulación, acerca de la validez de inscripciones, titulaciones y escrituras a favor de un particular sobre inmuebles inscritos previo a la entrada en vigencia del Transitorio III de la Ley 4558, que incorporen áreas de dominio público de la Zona Restringida de la zona marítimo terrestre, ha de interponer ante la jurisdicción contencioso administrativa y civil de hacienda, la acción de nulidad y solicitar las medidas cautelares procedentes.

 

La pretensión de nulidad del título de dominio que el Municipio considera inválido, en detrimento de la zona marítimo terrestre, parte del ambiente, a fin de ejercer sus potestades de administración y autotutela demanial sobre el terreno en disputa, está en armonía con la obligación que tiene de proteger y de defender la integridad jurídica y material de esa franja del patrimonio público nacional. (Constitución Política, artículo 50. Ley 6043, artículos 1°, 3°, 7°, 13 y 35. Código Procesal Contencioso Administrativo, artículo 10.1 a. Código Civil, artículo 837. Dictamen C-19-2014. Opinión Jurídica OJ-120-2005. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, votos 128/2001, 616/2001 y 868/2001. Con relación a la zona marítimo terrestre como bien medioambiental, vid.: Sala Constitucional, sentencias 454/2006, 7996/2006, 3923/2007, 18044/2007, 2408/2007, 2410/2007, 6275/2008, 10669/2008, 3113/2009, 10108/2010, 11503/2010, 452/2011, 18665/2012, 8596/2013, 8701/2013, 10158/2013, 811/2016, etc. Acerca del papel de las municipalidades en materia ambiental: Sala Constitucional, resoluciones 7994/2006, 2090/2008, 18471/2008, 15678/2010, 452/2011, 1903/2011, 2098/2011, 2926/2011, 3114/2011, 3301/2011, 12986/2011, 4621/2016, etc). 

 

Con la acción a entablar ante los Tribunales, la Municipalidad puede pedir, a más de la declaratoria de nulidad del título ilegal que dio origen a la inscripción, la cancelación del asiento registral y catastral, la que “rompe la presunción de existencia del derecho real inscrito” y lo extingue. (Sala Primera de la Corte, sentencia 53/1994).  De igual forma, puede pretender la nulidad de actos y contratos que sean derivación inmediata y directa del título ilegítimo, porque “la nulidad absoluta acarrea insubsistencia jurídica del acto, de manera tal, que se elimina cualquier posibilidad de nacimiento o consolidación de derechos o efectos jurídicos en favor o en contra de alguna persona (…)”. (Sala Primera de la Corte, sentencias 44/1991 y 14/1994).

 

Conviene recordar que el numeral 837 del Código Civil confiere amplia legitimación para alegar la nulidad absoluta a quien tenga un interés jurídico en su declaratoria. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias 41/1991, 29 /1992, 79/1993, 16/1994, 99/1996, 64/1998, 312/1999, 612/1999, 670/1999, 87/2001, entre varias). Dispone: “La nulidad absoluta puede alegarse por todo el que tenga interés en ella y debe, cuando conste de autos, declarase de oficio, aunque las partes no la aleguen; y no puede subsanarse por la confirmación o ratificación de las partes, ni por un lapso de tiempo menor que el que se exige para la prescripción ordinaria”. En lo relativo a este último aspecto, se hace énfasis en que la acción para solicitar la declaratoria de nulidad de un título ilícito en menoscabo del dominio público es imprescriptible y no se subsana con el transcurso del tiempo. (Dictámenes C-321-2003 y C-346-2004. Sala Primera de la Corte, sentencias 7/1993, 104/1996 y 554/2017. Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA, Ley 8508/2006, doctrina artículo 34.2. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI, sentencias 2642/2010, 113/2013, 120/2013, 145/2017; Sección VII, sentencia 89/2013 y 45/2015; Sección VIII, sentencia 21/2013; Sección IX, sentencia 479/2013, entre varias).  La falta de un elemento esencial o indispensable para la validez de un acto o contrato, como es que tenga por objeto una cosa que fuere legalmente imposible, por estar fuera del comercio, le vicia de nulidad absoluta y cualquier interesado puede demandar su declaración. (Código Civil, artículo 835, inciso 1°. Sala Primera de la Corte, sentencia 64/1998, 7/2001, 87/2001, 491/2001, 195/2004, 788/2004, 935/2004, 69/2007, 347/2007, 951/2013, 1343/2014. Tribunal Segundo Civil, Sección II, sentencia 107/2006).

 

            El acto viciado de nulidad absoluta no produce efectos jurídicos. (Sala Primera de la Corte, sentencia 631/2004). Al declararla, “se suprimen todos sus efectos y se retrotraen de tal manera que, con su eliminación, es como si nunca se hubiere realizado”. (Sala Primera de la Corte, sentencia 549/2007). Siendo nulo, “el acto está impedido, de pleno derecho y erga omnes, para generar algún tipo de consecuencia jurídica, conformándose como una patología de extinción necesaria, que interesa a la totalidad del sistema jurídico; por ende, el juez estará obligado a decretarla, ya sea que lo pidan o no las partes del litigio o un tercero”. (Idem). La obligación para el juzgador (a) de pronunciarse, aún de oficio (sin ruego o iniciativa de parte), sobre la nulidad absoluta, de carácter sustantivo, cuando conste en forma cierta en el expediente, constituye una excepción al principio de congruencia, en el que las partes fijan el alcance y contenido de sus pretensiones, y ha de respetar el derecho de defensa. (Sala Primera de la Corte, sentencias 299/2007, 549/2007, 893/2007 y 622/2011. Tribunal Segundo Civil, Sección I, sentencia 87/2015).

Por su índole demanial, el particular, "ante una eventual inscripción ilegítima, no adquiere ningún derecho sobre el bien, pues el acto es absolutamente nulo". (Sala Constitucional, votos números 1975/1991 y 6170/1998. En la misma línea: Sala Primera de la Corte, sentencia 104/1996 y Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, votos 7407/1998 y 868/2001). Lo mismo sucedería con los actos o contratos traslativos de dominio de un bien demanial. La imposibilidad legal del objeto determina la ilicitud del contenido del acto o contrato, con transgresión de normas prohibitivas e imperativas, protectoras del interés público. (Constitución, artículo 129, pfo. 4°. Ley 6043, arts. 1°, 7° y 82. Código Civil, arts. 19, 261, 262, 627, inc 2, 629 a contrario sensu, 631, incisos 1° y 2°, 835, inc. 1°, y 837. Sala Constitucional, sentencia 2063/2007, cons XII. Sala Primera de la Corte, sentencias 16/1982, 11/2003, 607/2004, 934/2006, 45/2007, 173/2008, 796/2010, entre otras. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II, sentencias 334/2006 y 190/2012; Sección IV, sentencia 33/2012 y 346/2012; Sección V, sentencia 95/2013; Sección VIII, sentencia 51/2012; Sección IX, sentencias 30/2008 y 109/2009)”.

La acción de nulidad puede complementarse con la solicitud de medidas cautelares judiciales, atípicas o típicas, como la anotación de la demanda, y con medidas cautelares de naturaleza registral pertinentes (ver dictamen C-269-2018).

 

 

I.8) Inscripción neutraliza ejercicio de potestades de administración y autotutela demanial

 

En el caso de terrenos registrados a favor de particulares dentro de la zona marítimo terrestre, la inscripción, mientras subsista, enerva, para el inmueble de que se trata, el ejercicio de las potestades de administración y autotutela demanial que ostenta la Municipalidad de la jurisdicción, las últimas dirigidas a proteger el uso público y la integridad material y jurídica del bien (artículo 13 –en relación con el 3° y 35 de la Ley 6043). En tanto la inscripción no sea anulada o cancelada, el Ayuntamiento estaría inhibido para dar concesiones y autorizaciones demaniales sobre la parcela en cuestión, la que deberá respetar como propiedad privada, formal al menos. Además, la inscripción hace inoperante la actuación de la potestad de reintegro de oficio del bien (art. 13; Ley 6043).  Lo que equivale a decir que el Municipio no puede recobrar administrativamente la posesión del inmueble, sino que ha de acudir a los Tribunales de Justicia, haciendo las impugnaciones de rigor.

 

 

II.- FINCAS TITULADAS PREVIO A LA LEY 6043

 

 

En el segundo punto se expresa: “Dictamine si las fincas que fueron tituladas de previo a la entrada en vigencia de la Ley 6043”, para que el Municipio tenga claridad jurídica sobre esas tierras y pueda tomar las decisiones sin afectar derechos subjetivos de los propietarios legales o, en su defecto, proteger los bienes de dominio público estatal. Como no se formula una pregunta propiamente, se hacen varias consideraciones generales de interés, teniendo presentes algunas inquietudes planteadas en el criterio legal que se acompaña a la consulta.

 

II.1) Desafectación temporal con el Transitorio III de la Ley 4558

 

El Transitorio III de la Ley 4558/1970 autorizó a quienes demostraran haber poseído en forma quieta, pública, pacífica y a título de dueños, lotes o fincas en la zona marítimo-terrestre, por más de treinta años, a solicitar título de propiedad, salvo la reserva de su artículo 6°, siguiendo el procedimiento que marca la Ley de Informaciones Posesorias y sin límite respecto de la extensión del lote o finca a inscribir a nombre del interesado, aun cuando hubieren poseído los inmuebles durante parte de ese tiempo como arrendatarios, mediante contratos suscritos con el Estado o sus instituciones. El artículo 6° ibid. estableció el carácter inalienable y de uso público común, para fines de esparcimiento, recreo o libre circulación, de la franja de cincuenta metros de la zona marítimo terrestre a partir de la pleamar ordinaria, la que debían respetar las titulaciones con base en dicho Transitorio. Sea que estas sólo se permitieron sobre los terrenos de la franja de ciento cincuenta metros contigua, tierra adentro, objeto de la desafectación parcial y temporal. La Sala Constitucional, en la sentencia 2408/2007, admitió la validez de la desafectación temporal de terrenos de la zona marítimo terrestre, con un período de tiempo determinado e improrrogable para titular. La Zona Pública es “el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre”, de imposible apropiación por ningún modo. “La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador." (Sala Constitucional, sentencias 5210/1997, cons IV y 8596/2013, 10158/2013 y 811/2016. Sobre el principio de intangibilidad de la Zona Pública, vid. también de la Sala Constitucional la sentencia 3113/2009. Criterio seguido por la Procuraduría en los dictámenes C-026-2001, C-210-2002 y en las Opiniones Jurídicas O. J.-004-2000, O J-216-2003, OJ-253-2003, OJ-004-2005 y OJ-012-2005, entre otros).

 

El Transitorio III de la Ley 4558 fue derogado por la Ley 4847. Ambas rigieron desde su publicación en La Gaceta, números 104 del 12 de mayo de 1970 la primera (ver su artículo 16), y 206 de 14 de octubre del 1971 la segunda (ver art. 2°).

 

Las informaciones posesorias de inmuebles dentro de la zona marítimo terrestre, promovidas con posterioridad a la derogatoria del Transitorio III de la Ley 4558 y toda operación registral no amparada en un asiento de inmatriculación previo y lícito, en perjuicio del demanio costero, tendrían un vicio de nulidad absoluta. Las interpuestas ante los tribunales entre el 12 de mayo de 1970 y antes del 14 de octubre de 1971, pudieron seguirse tramitando y obtener sentencia aprobatoria, cumpliendo los requisitos de ley. 

 

Conforme a la Exposición de motivos de la Ley 4847, el Transitorio III de la Ley 4558 se derogó por estimarse que ya había cumplido los fines para el que fue establecido: “legalizar la situación de aquellas personas que habían poseído durante muchos años lotes o fincas”, y porque era “inconveniente mantener su vigencia por tiempo indefinido”.  Esto con el propósito de que el Estado conservara los terrenos que no habían pasado a dominio privado en la zona marítimo terrestre.

 

La Ley 5602 del 4 de noviembre de 1974 suspendió la vigencia de la 4558 hasta que se promulgara una nueva legislación que regulara la materia, prohibió durante el plazo de suspensión, la venta y arriendos o subarriendos de playas e islas marítimas o fluviales, y ordenó a las respectivas municipales abstenerse de conceder permisos de construcción para edificaciones en terrenos que se tuvieran como consecuencia de los derechos que otorgaba la Ley 4558.

 

La Ley 6043/1977 declaró absolutamente nulos todos los actos, contratos, acuerdos y disposiciones, realizados o tomados, a partir de la promulgación de la Ley 5602, que fueren contrarios a sus disposiciones (art. 71), derogó la 4558 y todas las demás que se le opongan, excepto la 4071 y 5469 (artículo 82). 

 

Como la suspensión de la Ley 4558 no sufrió mayor alteración hasta su derogatoria definitiva por la 6043, se ha considerado la abrogación a partir de la norma suspensiva. (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección I, resolución 290/2007; Sección II, resoluciones 445/2007, 446/2007, 107/2008 y 495/2009).  Esta última Ley reafirma que la zona marítimo terrestre es de dominio público, inalienable e imprescriptible (artículo 1°), está constituida por la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico (artículo 9), y se compone de dos secciones: zona pública o faja de cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinarias y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, y la zona restringida, constituida por la franja de los ciento cincuenta metros restantes o por los demás terrenos, en caso de islas (artículo 10). Además, señala que los terrenos situados en la zona marítimo terrestre no pueden ser objeto de información posesoria, que los particulares no pueden apropiarse de ellos, ni legalizarlos a su nombre, por éste u otro medio (artículo 7), y que la misma no se aplicará a las propiedades inscritas a nombre de particulares, con sujeción a la ley, a aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes, ni a  las  propiedades cuyos títulos se encuentren en trámite actualmente, siempre y  cuando se ajusten a la ley en que se funda la información  correspondiente. (artículo 6°, 35 y Transitorio V).

 

Si bien el segundo punto de la consulta alude a las fincas dentro de la zona marítimo terrestre, tituladas previo a la Ley 6043, el criterio legal se circunscribe a las tituladas meses antes del Transitorio III de la Ley 4558, por lo que se hace referencia a los dos posibles supuestos.

 

II.2) Fincas tituladas con el Transitorio III de la Ley 4558 antes de la Ley 6043

 

En lo concerniente a las titulaciones con fundamento en el Transitorio III de la Ley 4558 y antes de la Ley 6043, pueden presentarse dos hipótesis en cuales las serían válidas: a) Fincas cuya titulación se inició y concluyó mientras estaba en vigencia ese Transitorio, y b) Fincas en las que la titulación se inició estando éste en vigor, pero la resolución aprobatoria se dictó por los “juzgados” con posterioridad a su derogación, si en ambos casos hubieren cumplido todos los requisitos legales, comprensivos de la posesión de más de treinta años. El trámite de inscripción registral es requisito de eficacia u oponibilidad a terceros. (Código Civil, arts. 267, 455 y 459, inciso 1°). El Transitorio único de la Ley 4847 permitió que las informaciones posesorias presentadas a los “juzgados” con base en el Transitorio III de la Ley 4558, al 8 de setiembre de 1971, continuaran tramitándose hasta su fenecimiento. La Corte Plena en sesión extraordinaria N° 52 celebrada el 2 de noviembre de 1972, declaró el Transitorio de la Ley 4847 contrario al artículo 34 de la Constitución Política "únicamente en cuanto retrotrae sus efectos al 8 del mes de setiembre inmediato anterior" y, sólo en ese aspecto, lo declaró inaplicable. 

 

II.3) Fincas tituladas antes del Transitorio III de la Ley 4558

 

Las fincas dentro de la zona marítimo terrestre tituladas antes del Transitorio III estarían viciadas de nulidad en la medida que incorporen áreas de dominio público sin norma habilitante.

 

II.4) El Transitorio III de la Ley 4558 regía hacia futuro

 

Con arreglo al artículo 129 constitucional, las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación oficial.  Es potestad discrecional de la Asamblea Legislativa determinar el momento a partir del cual las leyes entran en vigencia y su eventual régimen transitorio. (Sala Primera de la Corte, sentencia 654/2011).  Como ha resuelto la Sala Constitucional, “lo normal es que las normas jurídicas se promulguen para regular situaciones fácticas o hechos que ocurren dentro de la época de su vigencia, dejando fuera de su alcance y de sus regulaciones tanto los hechos acaecidos en el pasado respecto de la ley (es decir antes de su entrada en vigor), como también los que suceden luego de la derogación de la norma (o sea después de su pérdida de vigencia).” (sentencias 9042/2010, 11988/2010, 17820/2010, 17821/2010, 18569/2010, 7391/2011,7897/2012, 12741/2012, 14034/2012, 15370/2012, 16083/2012 y 16223/2014).  En igual sentido, la Procuraduría, con asidero en los artículos 34 y 129 constitucionales ha sostenido que “la ley rige hacia futuro, aplicándose a los hechos o situaciones ocurridos durante su vigencia, no a aquéllos acaecidos con anterioridad a su entrada en vigor ni -en principio- a los sucedidos con posterioridad a su derogación”. (Dictámenes C-165-1992, C-56-1996, C-13-1997, C-30-1999, C-331-2015 y C-37-2016. Opinión Jurídica OJ-30-1999).

 

Cuando hay variación de las reglas de derecho positivo aplicables (como podría ser una que afecta a dominio público un bien y otra posterior que desafecta) “su aplicación únicamente podría hacerse hacia futuro, nunca retroactivamente (artículos 11, 129 y 34 de la Constitución Política).” (Sala Constitucional, sentencias 12670/2004, 13260/2004, 13437/2004, 14018/2004, 14019/2004, 676/2005, 757/2005, 960/2005, 1795/2005, 1796/2005, 2132/2005, 2602/2005, 2641/2005, 2642/2005, 2645/2005, 2646/ 2005, 2928/2005, 2932/2005, 3501/2005, 3502/2005, 3503/2005, 3632/2005 3633/2005 3505/2005, 6775/2005, 9906/2005, 10594/2005, 12740/2005).

 

En el caso, la posibilidad que abrió el Transitorio III de la Ley 4558 de solicitar ante los juzgados competentes título de propiedad sobre lotes o fincas en la zona marítimo-terrestre, con exclusión de la zona pública, por el procedimiento de la Ley de Informaciones Posesorias, a las personas que demostraran posesión a título de dueños por más de treinta años y demás condiciones establecidas, lo fue desde la fecha que entró en vigor hasta el día anterior a su derogatoria. Con claridad, la norma no extiende su aplicación, ni convalida, las informaciones posesorias levantadas antes de su vigencia, en esa franja demanial, que tuvieren vicio de nulidad absoluta.

 

De ahí que lo relativo a la validez de los títulos supletorios con motivo de esa desafectación de la franja de ciento cincuenta metros contigua a la hoy llamada Zona Pública ha de decidirse con estricto ajuste a la vigencia temporal de la norma y a la observancia de requisitos que fijó.

 

II.5) Inexistencia de norma autorizante para la aplicación retroactiva del Transitorio III de la Ley 4558 en favor del particular

 

En el dictamen C-198-99, con cita de la sentencia 4397/1999 de la Sala Constitucional, la Procuraduría señaló que “por definición, las leyes rigen siempre hacia el futuro, por ser ésta la única forma de concebirlas como reglas o normas de conducta”, y que “la aplicación retroactiva de una norma sólo procede por mandato expreso de la ley, y cuando con ello no se infrinja el precepto constitucional establecido en su artículo 34; es decir, la aplicación retroactiva de la ley procede únicamente cuando con ello no se afecte persona alguna, derechos patrimoniales adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, y por el contrario, se beneficie al interesado con esa aplicación retroactiva". Criterio que el Tribunal Constitucional ha reiterado en varios pronunciamientos posteriores (sentencias 402/2000, 428/2000, 9653/2000, 5884/2000, 6659/2001, 7630/2001, 11590/2001, 8585/2002, 12057/2002, 163/2005, 5127/2005, 5611/2005, 9245/2005, 9030/2005, 12494/2005, 14028/2005, 17085/2005, 17360/2005, 16394/2005, 16430/2005, 2105/2006, 2525/2006, 1866/2006, 9729/2007, 1165/2010, 9201/2010, 6397/2015, etc).

 

En el caso, no hay norma autorizante para la aplicación retroactiva del Transitorio III de la Ley 4558, el que una vez derogado por la 4847/1971 quedó por completo insubsistente, con la única salvedad de las informaciones posesorias presentadas ante los juzgados a su amparo, hasta su fenecimiento, ni la hay para convalidar informaciones posesorias anteriores, lo que iría en desmedro del derecho de la titularidad pública sobre la zona marítimo terrestre, de patrimonio nacional.

 

II.6) Situación jurídica y derecho consolidado que respeta el Transitorio único de la Ley 4847

 

Acorde con la jurisprudencia constitucional, un derecho adquirido denota “una circunstancia consumada en la que una cosa -material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable”. En tanto que “la situación jurídica consolidada representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún (…). En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege -tornándola intangible- la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. (Sala Constitucional, sentencias 7331/1997, 6335/2004, 6336/2004, 6382/2004, 6632/2004, 6442/2004, 6446/2004, 6447/2004, 6379/2004, 218/2009, etc.)

 

“La Derogatoria de una ley no hace desaparecer totalmente su eficacia normativa, pues si al amparo de ellas se adquirieron derechos o se consolidaron situaciones jurídicas, esa ley seguirá rigiendo en cuanto a esos derechos y situaciones, pues la nueva ley -en que se deroga la anterior- no tiene fuerza retroactiva “en perjuicio de persona  alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas”, según lo dispuesto en el artículo 34 de la Constitución Política.  Todo ello da lugar a la doctrina de la “supervivencia del derecho abolido”. (Sala Constitucional, sentencia 738/2003).

 

Pese a que con la derogación de una ley cesan sus efectos, el legislador puede disponer medidas transitorias que permitan dimensionar la entrada en vigencia del nuevo orden normativo, así como la protección de situaciones consolidadas al socaire del régimen que deroga y el resguardo de derechos adquiridos. La ultractividad o sobrevivencia de la norma derogada es de aplicación excepcional, en los casos expresamente previstos. (Sala Primera de la Corte, sentencias 71/2014, 72/2014, 73/2014, 74/2014, 117/2014, 910/2017, etc.).

 

Para comprender mejor los alcances de las situaciones jurídicas consolidadas que respetó el Transitorio de la Ley 4847, al derogar el Transitorio III de la Ley 4558, se transcribe, en lo conducente, lo resuelto por la Corte Plena, actuando como contralor de constitucionalidad, en la sesión extraordinaria N° 52 del 2 de noviembre de 1972, Artículo I (publicada en el Boletín Judicial N° 215 del 3 de noviembre de 1972),  al conocer de la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el primero:

 

“En efecto, el Transitorio III de la Ley número 4558 de 22 de abril de 1970 facultó a todas las personas que hubieren poseído lotes o fincas en la zona marítimo-terrestre para solicitar título de propiedad sobre ellos, siempre que reunieran las condiciones que en la misma se indican, usando para ello el procedimiento que marca la Ley de Informaciones Posesorias, otorgándoles así el derecho de presentar la información ante los tribunales competentes. La ley en este caso concedió a los interesados el derecho de iniciar y seguir un procedimiento mediante el cual podrían llegar a ser propietarios de determinados inmuebles.- Y ese derecho que constituía precisamente una situación jurídica reconocida por la ley, quedó consolidado para aquellas personas que durante la vigencia de la norma respectiva, hubieran promovido las informaciones posesorias.- El recurrente así lo hizo, pues consta en el expediente que se ha tenido a la vista que el día 29 de setiembre de 1971 promovió en el Juzgado Primero de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda la respectiva información posesoria, y precisamente el transitorio así lo reconoce al disponer que las informaciones posesorias que hubieren sido presentadas a los Juzgados continuarán tramitándose hasta su terminación.- No hay duda de que no habría conflicto de ninguna clase, si este Transitorio no hubiera proyectado hacia el pasado los efectos de la ley, perjudicando así los derechos de la parte recurrente, quien a la fecha de la publicación de la misma ya tenía en trámite su respectiva información.- Por estas razones cabe concluir que el Transitorio de la ley número 4847 de 4 de octubre de 1971 es contrario al artículo 34 de la Constitución Política únicamente en cuanto retrotrae sus efectos al 8 del mes de setiembre inmediato anterior, y en ese aspecto se declara inaplicable”. (Se suple el subrayado). Con la declaratoria parcial de inconstitucionalidad, la norma rigió desde su publicación, el 14 de octubre de 1971, y no en forma retroactiva. 

 

En suma, la Corte Plena declaró inconstitucional el efecto retroactivo que se le dio al Transitorio de la Ley 4847, en tanto vulneraba el derecho de quienes iniciaron las diligencias de la información posesoria durante el Transitorio III de la Ley 4558 a proseguir el trámite.  Lo que es distinto a afirmar que ese Transitorio III debe aplicarse retroactivamente, sin límite de tiempo, o que convalidó las informaciones posesorias promovidas antes de la Ley 4558 que incluyeron terrenos de la zona marítimo terrestre afectados a dominio público.

 

De acuerdo con lo resuelto por la Corte Plena, actuando como contralor de constitucionalidad, el derecho que confirió el Transitorio III de la Ley 4558 a los particulares que se hallaban en las condiciones ahí previstas fue a iniciar la información posesoria ante los tribunales competentes, durante su vigencia, y a continuar el trámite para obtener el título de dominio inscribible en el Registro Público, demostrando el cumplimiento de requisitos legales. Ese derecho, constitutivo de una situación jurídica reconocida por ley, quedó consolidado para las personas que en esas circunstancias así lo hicieron.

 

Quienes reuniendo los requisitos para titular terrenos en la zona marítimo terrestre con el citado Transitorio III, no lo hicieron cuando estuvo en vigor, malograron la oportunidad, y no podían hacerlo luego, una vez derogado, por el artículo 1° de la Ley 4847.  La obtención del derecho de propiedad, se insiste, dependía de que se interpusiera la respectiva información posesoria ante el juzgado competente, dentro de la vigencia del Transitorio de mérito, de que se acreditaran todos los requisitos, se siguiera el trámite fijado y de que éste culminara con un pronunciamiento de fondo favorable; derecho que debía inscribirse en el Registro Inmobiliario para ser oponible a terceros. La eventual concurrencia de requisitos que el interesado podía tener en su momento sólo configuraba a su favor una mera expectativa de que se le concediera el título de dominio, el cual no llegó a materializarse en quienes no plantearon la información posesoria; mas no un derecho adquirido, lo que requería el cumplimiento de los presupuestos necesarios, según la norma, para darle nacimiento. Las simples expectativas están sujetas a los cambios de legislación.  Nadie tiene un “derecho a la inmutabilidad del ordenamiento” (no existe un derecho fundamental a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico), es decir a que las reglas no cambien.  (Sala Constitucional, sentencias 4395/2001, 6335/2004, 6432/2004, 679/2007, 218/2009, 5449/2011, 5963/2014, etc.).

 

            Como adquirido se entiende el derecho que “ha ingresado efectivamente en el patrimonio de una persona”. Dentro de esta concepción no entra la mera expectativa a futuro, pues “no ha pasado a formar parte de la esfera patrimonial del sujeto, ergo, no puede considerarse entonces adquirido”. El artículo 34 de la Constitución impide incidir sobre los “derechos subjetivos que ya contaban con una expresión individualizada en el patrimonio de una persona al momento de sobrevenir la nueva legislación”. La interdicción constitucional “rige únicamente para los derechos asumidos, integrados al patrimonio. En cambio, sobre las situaciones pendientes, futuras, sobre lo no consumado aún, sólo es posible poseer una expectativa”. (Sala Constitucional, sentencias 5291/2000, 1866/2005, 5127/2005, 9030/2005, 9245/2005, 12494/2005, 14028/2005, 16394/2005, 16430/2005, 17085/2005, 17360/2005, 2105/2006, 2595/2006, 9727/2007. Ver también dictamen C-2-2010).

 

El derecho adquirido ha de emanar de “un acto adquisitivo válido según la ley precedente”. (Dictámenes C-249-1983 y C-323-1983. Mortati, Constantino. en "Principios relativos a la eficacia de las normas en el tiempo y el espacio y a su interpretación." Antología de Derecho Público. San Pedro de Montes de Oca, Universidad de Costa Rica, Facultad de Derecho, 1977, pág. 1). “Los requisitos de adquisición o nacimiento de la situación son regidos exclusivamente por la norma vigente al momento en que la situación surge”. (dictamen C-68-2014).

 

II.7) Improcedencia de la convalidación de las titulaciones anteriores a la Ley 4558

 

El Transitorio III de la Ley 4558, se dijo, constituye una desafectación temporal de una franja de la zona marítimo terrestre y, sin texto expreso de ley que prevea su aplicación retroactiva, no procedería extenderlo más allá del lapso fijado. La convalidación de trámites de informaciones posesorias anteriores a ese transitorio, viciados de nulidad por incorporar áreas de la zona marítimo terrestre de dominio público estatal, conllevaría una ampliación hacia el pasado, sin límite de tiempo, del plazo de desafectación. A ese fin, es inadmisible una interpretación administrativa que entienda dicha convalidación, y consiguiente desafectación, contempladas implícitamente en ese transitorio. La afectación “es la vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales. Ello implica, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les pueda privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita (…)”. Sala Constitucional, sentencias 10466/2000,3821/2002,3480/2003,8928/2004,454/2006,9563/2006,11346/2006, 2063/2007,2408/2007,16008/2007, 14772/2010, 15654/2011 y 100/2018. El resaltado no es del original). “En punto a la desafectación, debe indicarse que la regulación del dominio público ordinario es reserva de ley, distinto cuando se trata de bienes de dominio público constitucional, cuyo régimen está previsto en el artículo 121, inciso 14, subincisos a), b) y c), siendo que, para su desafectación, se requiere de una reforma parcial a la Constitución Política”. (Sala Constitucional, sentencia 1963/2012). Como la zona marítimo terrestre está afectada por ley al demanio, sólo la ley podría desafectarla y excluirla del régimen público de manera expresa (principio de paralelismo de las formas). (Código Civil, artículo 262. Sala Primera de la Corte, sentencia: 286/2015 y Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II, sentencias 17/2012 y 84/2014).

            Agrégase que la Sala Constitucional, en la sentencia 1963/2012, reiterada en la resolución 5286/2012, al evacuar las consultas legislativas facultativas de inconstitucionalidad contra el Proyecto de Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER), expediente legislativo número 17.218, hoy Ley 9036/2012, resolvió que era inconstitucional el artículo 85 inciso e) de ese proyecto de ley, sobre la convalidación de procedimientos de titulación, entre otros, de la propiedad pública e inscripción en el Registro Inmobiliario, por desconocer los principios característicos de los bienes demaniales, en especial su imprescriptibilidad, al cerrar la posibilidad de discutir en sede jurisdiccional la legalidad de los trámites, así como por infringir los principios de separación de funciones y el de reserva de jurisdicción, pues  con ello la Asamblea Legislativa usurpa las competencias del Poder Judicial en la resolución de esos conflictos, cuando los terrenos pudieron haberse titulado y registrado de manera ilegítima o irregular. (Por el artículo 9°, párrafo 2°, de la Constitución “Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias”. Conforme al principio de reserva de la jurisdicción, los tribunales han sido instituidos, exclusivamente, para ejercer la función material de conocer las causas, resolver definitivamente sobre éstas, a través del dictado de sentencias con autoridad de cosa juzgada material y ejecutar las resoluciones que pronuncien. Artículo 153 ibid. y sentencia constitucional 6866/2005).

Por otra parte, para la obtención de un título inscribible en el Registro Inmobiliario con base en la Ley de Informaciones Posesorias, el poseedor de un terreno de dominio privado que careciere del mismo debía demostrar una posesión apta para usucapir, por más de diez años en las condiciones que señala el Código Civil, artículo 856, sea en calidad de propietario, continua, pública y pacífica. Tratándose de la zona marítimo terrestre afectada a dominio público, antes del Transitorio III de la Ley 4558 y con posterioridad a éste, esos requisitos no podían cumplirse, por cuanto el demanio es insusceptible de posesión y propiedad privadas. Luego, no procedería la convalidación de titulaciones viciadas de nulidad absoluta, con sustento en el Transitorio III de la Ley 4558, que exigía demostrar una posesión a título de dueño, pública y pacífica, por más de treinta años.  Se recalca que los bienes de dominio público son inalienables, imprescriptibles, inembargables y como están fuera del comercio, “no pueden ser objeto de posesión” privada. (Código Civil, artículo 262. Sala Constitucional, sentencias 6393/2001, 1411/2004, 11333/2004, 9129/2005,12075/2005,15573/2005, 15969/2005, 8309/2008, 1034/2011, 6347/2015, 9004/2015, 9640/2015, 6295/2016, 8846/2016, 12393/2016, 8846/2016, 12393/2016, 13160/2016, 13980/2016, 14586/2016, 16760/2016, 9780/2017, etc.) Al ser imprescriptibles, hay imposibilidad jurídica de adquirirlos por usucapión o transcurso del tiempo. (Sala Constitucional, sentencia 1963/2012. Sala Primera de la Corte, sentencia 189-2011. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II, sentencia 17/2012). (Con relación a la inalienabilidad, imprescriptibilidad e impedimento de los particulares de ejercer posesión con ánimo de dueños o ad usucapionen sobre terrenos de dominio público, se pronunció la Procuraduría en los dictámenes C-321-2003 y C-146-2008).

 

            El Transitorio III de la Ley 4558, al autorizar la titulación a quienes demostraran haber poseído en forma quieta, pública, pacífica y a título de dueños, lotes o fincas en la hoy denominada Zona Restringida de la zona marítimo terrestre, por más de treinta años, aprovechando el tiempo transcurrido como “arrendatarios”, mediante contratos suscritos con el Estado o sus Instituciones, en lo que atañe a este último aspecto creó una ficción jurídica, toda vez que si dicha franja era de dominio público y estaba sujeta a concesiones –mal llamados arrendamientos-, no podía ser poseída por los particulares “a título de dueño”.  Y sin previa desafectación del sector costero no podría consolidarse el plazo de posesión necesaria con las condiciones exigidas por ley para usucapir y titular. La Sala Constitucional, en la sentencia 18836/2014, consideró inaceptable que por vía de ley se establezca una ficción jurídica por la que una mera detentación de áreas de dominio público estatal se convierta en una posesión apta para usucapir. “Es un contrasentido permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial (…)”. (Vid. también dictamen C-197-95 y Opinión Jurídica OJ-139-2001 de la Procuraduría).

El título registral sobre un terreno de la zona marítimo terrestre viciado de nulidad absoluta “tampoco lo puede convalidar el mero transcurso del tiempo, por el carácter demanial del bien”. (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II, sentencia 84/2014). La demanialidad “…hace que por el transcurso del tiempo no se adquiera ningún derecho sobre este tipo de bienes, ni de propiedad ni siquiera la mera posesión.” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 2005-12129/2005, cons. IV y X; 10097/2006, cons. III). Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad hacen inoperante frente al dominio público el plazo de consolidación de la propiedad a que están sujetas las titulaciones de inmuebles de dominio privado.

Son vicios absolutos no convalidables que dan lugar a la nulidad de una información posesoria, la cancelación de la inscripción y del asiento registral de la finca, el incumplimiento de requisitos del Transitorio III de la Ley 4558, como el no haber poseído el inmueble ubicado en la zona marítimo terrestre (Zona Restringida) por más de treinta años.  (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia 109/2016). Resulta “inaceptable, derivar o constituir un derecho sobre la base de una situación fáctica violatoria del Ordenamiento Jurídico". (Sala Primera de la Corte, sentencia 507/2004 y dictamen C-212-2008, en relación con el artículo 129 constitucional, párrafo 4°, y 19 del Código Civil).

 

III.- CONSTRUCCIONES EN INMUEBLES INSCRITOS

 

 

            Ante la imprecisión con que se formula la tercera pregunta, la respuesta parte de la premisa de que se refiere a construcciones ubicadas en inmuebles inscritos en la zona restringida antes de la promulgación de la Ley 6043. Al respecto, son posibles dos hipótesis.

 

a) Que las construcciones se ubiquen en un terreno debidamente inscrito conforme al Transitorio III de la Ley 4558, cumpliendo todos los requisitos legales y con un permiso de construcción ajustado a Derecho, en cuyo caso habrá de respetarse ésta y el título de dominio.

 

b) Construcciones en terreno de dominio público ilegalmente inscrito a nombre del particular, a través de un trámite de titulación o movimientos registrales posteriores, con permiso de construcción otorgado en forma indebida, asumiendo la corrección del título, o sin permiso de construcción.

 

En el primer caso, el permiso de construcción extendido sobre la base de que el inmueble es propiedad privada, está supeditado a la validez del título de dominio. Si éste se declara nulo por ser demanial el bien, aquél pierde sustento y ha de correr la misma suerte. (Sala Constitucional, voto 16174/2007). En virtud de la dependencia que tiene el permiso con relación al título, lo procedente es que la Municipalidad, en un mismo proceso de conocimiento, demande ante Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda la anulación del título de propiedad y del permiso de construcción, siempre que este último sea, de previo, declarado lesivo a los intereses públicos, en resolución fundada, por el Concejo Municipal, órgano superior jerárquico supremo del Ayuntamiento (CPCA, arts. 10.5, 34 y 45.1a). Aparte de las excepciones al principio constitucional de intangibilidad de los actos propios que permiten los artículos 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública (revocación, excepto actos reglados: art. 156.1 ibid, y nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de un acto favorable o declaratorio de derechos subjetivos para el particular), la única vía que tiene la Administración para eliminar del ordenamiento un acto suyo es el proceso jurisdiccional de lesividad. (Artículo 183.3 ibid. Sala Constitucional, sentencias 8204/2001, 6489/2001, 1365/2002, 6986/2002, 10997/2002, 8334/2002, 11975/2002, 4824/2002, 2181/2004, 3426/2005, 3897/2005, 5770/2005, 1736 /2006, 685/2007, 981/2007, 1865/2007, 14370/2007, 16630/2007, 18461/2007, 15342/2008, 15953/2008, 5502/2009, 16415/2008, 1337/2010, 15394/2010, 15504 /2010, 3308/2011, 5486/2011, entre muchas). El acto declaratorio de derechos es “un acto administrativo definitivo, es decir, decisorio e imperativo, y además favorable, porque produce un efecto jurídico positivo en la esfera jurídica del administrado, en el tanto le reconoce u otorga un derecho, una facultad o le libera de una limitación, deber o gravamen” (dictámenes C-336-2005 y C-184-2016).

 

 Las acciones para impugnar una inscripción registral de un bien que integra el dominio público y la pretensión de lesividad para su tutela no están sujetas a plazo de caducidad. (Código Procesal Contencioso Administrativo, artículo 34.2. Sala Primera de la Corte, sentencia 619/2011. Dictamen C-127/2014).

 

El permiso de construcción es un acto declarativo de derechos para el administrado, cubierto por el principio de la intangibilidad de los actos propios. (Sala Constitucional, sentencias 770/1991, 4336/1999, 4584/2004, 3426/2005, 6444/2005, 5109/2011, 15109/2011. Sala Primera de la Corte, sentencia 866/2013. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II, sentencia 348/2006; Sección III, resoluciones 33/2011, 450/2014, 529/2014, 49/2015, 122/2015, 172/2015, 340/2015, 107/2016, 209/2017, 230/2018, 231/2018, 631/2018; Sección IV, sentencias 105/2012, 43/2016; Sección V, sentencia 55/2012, 90/2014; Sección VI, sentencia 17/2012. Dictámenes C-148-2014, C-230-2014, C-198-2016, C-149-2018 y C-275-2017). “Las licencias de construcción son habilitaciones que otorgan las municipalidades para que el titular de un derecho sobre un terreno, pueda construir cumpliendo con los límites que las disposiciones urbanísticas y ambientales les impongan”. (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VIII, sentencias 58/2015, 77/2015). Por su medio, “se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius aedificandi dominical, a través de la comprobación de la conformidad del mismo con el ordenamiento jurídico ambiental-urbanístico, de modo que con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para convertir al mismo en un ejercicio lícito de dicho derecho, y en consecuencia, se posibilite la realización de obras de construcción en una determinada localidad.” (Dictámenes C-390-2007 y C-225-2016).

 

 La licencia de edificación en terrenos de dominio particular es también un acto reglado, donde la potestad de intervención del Municipio se circunscribe a un control previo de mera legalidad, a través del cual comprueba que el acto proyectado se concilia con las disposiciones urbanísticas y ambientales, incluidos los planes de ordenación implementados, para concederla; o, en caso contrario, para denegarla. (Sala Constitucional, sentencias 5275/2004 y 700/2013, entre otras. Dictamen C-249-2005).

 

Se reitera que la inscripción de un inmueble a nombre de particulares dentro de la zona marítimo terrestre, en tanto perviva inhibe el ejercicio de potestades municipales de administración y autotutela demanial sobre el mismo (Ley 6043, artículos 3 y 13), así como las excepcionales de anulación y revisión oficiosa en sede administrativa del acto o licencia constructiva dependiente de la legítima titularidad registral. Una vez anulado el título en vía judicial y reconocida la condición de dominio público del bien mediante sentencia firme, la municipalidad, antes de proceder al desalojo y demolición, ha de valorar, según sean los presupuestos de hecho concurrentes, la posible aplicación de los artículos 69 de la Ley 6043, 75, párrafo 4° de su Reglamento o la Ley 9242, reformada por la 9408, lo que también ha de ponderarse para las construcciones sin permiso municipal; a saber:

 

“Artículo 69.- Aquellas zonas donde hubiere edificaciones sin la respectiva autorización, conforme a esta ley, serán objeto de planificación de acuerdo con las normas urbanísticas que se dicten, las cuales les aplicarán gradualmente en casos de remodelaciones o reconstrucciones”. (Ver relación con el numeral 74 del Reglamento; Decreto 7841).

 

Artículo 75.- (…)

 

“…Quienes no siendo pobladores hayan construido o edificado en la zona restringida en predios ilegalmente poseídos, no tendrán derecho al pago de mejoras./Sin embargo, podrán solicitar concesión sobre el predio y, si se les otorgare, no se les cobrará por el uso, y disfrute de esas mejoras. Las solicitudes de concesiones que hagan los ocupantes de la zona marítimo terrestre tendrán prioridad sobre las demás.” 

 

Ocupantes son “todas aquellas personas que, asentadas en la zona restringida, no contaban con una concesión al momento de promulgarse la Ley 6043”. Es un régimen especial o de excepción.  La condición de ocupante “no puede ser transmitida a terceros, por cuanto reviste especiales condiciones que sólo esas personas –los ocupantes- tienen; por consiguiente, todo acto jurídico tendiente a traspasarla deviene en absolutamente nulo”. (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, sentencia 317-2008).

 

Ambas normas aluden a construcciones realizadas con antelación a la vigencia de la Ley 6043. (Dictamen C-230-1997, que cita la sentencia 110-F-1994 del Tribunal de Casación Penal de San José, y Opinión Jurídica OJ-87-2006).

 

La Ley 9242/2014, para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la zona marítimo terrestre y legalización para el aprovechamiento de estas, por medio del otorgamiento de concesiones, permite a las municipalidades de la jurisdicción conservar las construcciones existentes en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, siempre que se ajusten al plan regulador costero, si cuentan con éste, y a la normativa ambiental, sea que las construcciones requieran o no modificaciones para ajustarse al plan, y prevé plazo para que el interesado gestione la concesión y proceda con las modificaciones una vez prevenido al efecto. Si la municipalidad no cuenta con plan regulador costero dispone de un plazo de cuatro años, a partir de la vigencia de la Ley 9408/2016 para concretar su aprobación, pudiendo durante ese plazo conservar las construcciones existentes, en tanto no acredite la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente.

 

(Acerca del procedimiento administrativo aplicable recuperar terrenos de la zona marítimo terrestre en caso de infracciones al artículo 13 de la Ley 6043, vid. Sala Constitucional, sentencias 447/1991, 6192/1995, 5756/1996, 9740/2004 y 2062/2007. Del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, resoluciones 509/2012 y 402/2013; Sección V, sentencia 93/2015).

 

 

IV.- INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA EN CUANTO A LA APROBACIÓN O NO DEL CRITERIO DEL DEPARTAMENTO LEGAL

 

La solicitud para que se analice el criterio del Departamento Legal de esa Municipalidad y se resuelva si se aprueba o no sus términos, es inadmisible, sin que sea óbice a las referencias generales sobre algunos puntos que se hacen en el desarrollo de la respuesta a la consulta. No procede entrar a revisar en un dictamen la corrección de la interpretación hecha en el criterio vertido por la Asesoría Jurídica de la entidad consultante. (Dictámenes C-196-2003, C-241-2003, C-187-2008, 119-2011, C-17-2012, C-99-2016, C-172-2016).

 

En este aspecto, hay abundantes pronunciamientos de la Procuraduría en el sentido de que no le corresponde, como órgano superior técnico jurídico de la Administración, “valorar si una determinada opinión externada por la Asesoría interna de una Administración es conforme o no con el ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de las competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de una norma jurídica, de los efectos jurídicos de ésta, pero no sobre el criterio externado por la Asesoría Jurídica”. (Dictamen C-277-2002, reiterado por los dictámenes C-191-2003, C-196-2003, C-241-2003, C-69-2004, C-120-2004, C-125-2004, C-126-2004, C-222-2004, C-315-2004, C-378-2004, C-25-2005, C-112-2005, C-138-2005, C-166-2005, C-314-2005, C-328-2005, C-315-2005, C-418-2005, C-310-2006, C-344-2006, C-492-2006, C-147-2007, C-227-2007,  C-327-2007, C-232-2012, C-99-2016, C-172-2016, C-31-2017,  C-142-2018, OJ-15-2005, OJ-91-2005, C-98-2019, etc.).

 

Aunque las asesorías legales de las instituciones puedan tener posiciones divergentes a las expresadas en nuestros dictámenes, estos tienen carácter vinculante para quien consulta, y constituye jurisprudencia administrativa para el resto de la Administración Pública. (Dictámenes C-158-2006, C-106-2016, C-048-2018, C-20-2019, C-98-2019, etc.).

 

Por lo demás, la competencia de la Procuraduría para gestionar la nulidad de actos que puedan infringir la Ley 6043 lo es sin perjuicio de la que corresponde a las demás instituciones de conformidad con sus facultades legales. En la respuesta a la primera pregunta se indicó que a las Municipalidades litorales, como interesadas legítimas, también compete demandar la nulidad de títulos de propiedad privada que menoscaben la zona marítimo terrestre de dominio público. Al Municipio de la jurisdicción respectiva corresponde velar directamente por el cumplimiento de las normas de la Ley 6043 referentes al resguardo del dominio, desarrollo y uso de los terrenos que comprende la zona marítimo terrestre. (Ley, art. 3°, ibid; Sala Constitucional, sentencia 8177/2011, y Sala Primera de la Corte, sentencia 150/2017).  En cuanto a la atribución municipal para la tutela de ésta, la Sala Constitucional ha reiterado que “hay una delegación del Estado” en estas, para su administración y protección (sentencias 447/1991, 4332/1993, 6192/1995, 5756/1996, 23/1999, 379/1999, 584/1999, 6650/2000, 11225/2000, 5559/2001, 6621/2001, 1228/2002, 7939/2003, 8865/2003, 10882/2003, 2636/2004, 9740/2004, 2062/2007, 3752/2011, 13115/2011). En la zona marítimo terrestre de su jurisdicción, las Municipalidades “están facultadas en observancia del mandato constitucional dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política, a recuperar el pleno dominio de los terrenos que hayan sido ilegalmente ocupados”. (Sala Constitucional, sentencias 5140/2005, 2771/2008, 7087/2008, 14859/2010, 14860/2010, 4390/2011, etc.).

 

 

V.-CONCLUSIONES:

 

De lo expuesto se arriba a las siguientes conclusiones:

 

1) Las inscripciones, titulaciones y escrituras realizados por particulares sobre inmuebles inscritos con anterioridad a la entrada en vigencia del Transitorio III de la Ley 4558, que incorporen áreas de dominio público de la Zona Restringida, en la zona marítimo terrestre, tendrían un vicio de nulidad absoluta, por contravenir los principios de inalienabilidad y/o imprescriptibilidad.

 

Cuando la Municipalidad tenga cuestionamientos fundados en estudios de asientos registrales y de la eventual titulación, acerca de la validez de inscripciones, titulaciones y escrituras a favor de un particular sobre inmuebles inscritos previo a la entrada en vigencia del Transitorio III de la Ley 4558 que incorporen áreas de dominio público de la Zona Restringida en la zona marítimo terrestre, ha de interponer ante la jurisdicción contencioso administrativa y civil de hacienda, la acción de nulidad y solicitar las medidas cautelares procedentes.

 

En el caso de terrenos registrados a favor de particulares dentro de la zona marítimo terrestre, la inscripción, mientras subsista, enerva, para el inmueble de que se trata, el ejercicio de las potestades de administración y autotutela demanial que ostenta la Municipalidad, por lo que en tanto la inscripción no sea anulada, está inhibida para dar concesiones y autorizaciones demaniales sobre la parcela en cuestión, la que deberá respetar como propiedad privada, formal al menos. Además, la inscripción hace inoperante la actuación de la potestad de reintegro de oficio del bien (art. 13; Ley 6043), con lo cual el Municipio no puede recobrar la posesión del inmueble administrativamente, sino que ha de acudir a los Tribunales de Justicia, haciendo las impugnaciones de rigor.

 

2) Como en el segundo punto no se formula una pregunta propiamente, se hacen varias consideraciones generales sobre la desafectación temporal de la Zona Restringida de la zona marítimo terrestre con el Transitorio III de la Ley 4558, las fincas tituladas antes de éste, y con éste antes de la Ley 6043, la vigencia de ese Transitorio hacia futuro, la inexistencia de norma autorizante para su aplicación retroactiva, la situación jurídica y derecho consolidado que respeta el Transitorio único de la Ley 4847 e improcedencia de la convalidación de las titulaciones anteriores a la Ley 4558.

 

3) Por la imprecisión con que se formula la tercera pregunta, partiendo de la premisa de que se refiere a construcciones ubicadas en inmuebles inscritos en la zona restringida antes de la promulgación de la Ley 6043, son posibles dos hipótesis. Si las construcciones se ubican en un terreno debidamente inscrito conforme al Transitorio III de la Ley 4558, cumpliendo todos los requisitos legales, y con un permiso de construcción ajustado a Derecho, habrá de respetarse ésta y el título de dominio. Si las construcciones están en terreno de dominio público ilegalmente inscrito a nombre del particular, a través de un trámite de titulación o movimientos registrales posteriores, con permiso de construcción otorgado en forma indebida, asumiendo la corrección del título, o sin permiso de construcción, por la dependencia que tiene éste con relación a aquel,  lo procedente es que la Municipalidad, en un mismo proceso de conocimiento demande ante Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda la anulación del título de propiedad y del permiso de construcción, siempre que el último sea, de previo, declarado lesivo a los intereses públicos, en resolución fundada, por el Concejo Municipal. Una vez anulado el título en vía judicial y reconocida la condición de dominio público del bien mediante sentencia firme, la municipalidad, antes de proceder al desalojo y demolición, ha de valorar, según sean los presupuestos de hecho concurrentes, la posible aplicación de los artículos 69 de la Ley 6043, 75, párrafo 4° de su Reglamento o la Ley 9242, reformada por la 9408, lo que también ha de ponderarse para las construcciones sin permiso municipal.

 

4)  Es inadmisible la solicitud de analizar el criterio del Departamento Legal de esa Municipalidad y resolver si se aprueba o no sus términos.

 

Sin perjuicio de la competencia de la Procuraduría para gestionar la nulidad de actos que puedan infringir la Ley 6043, a las Municipalidades litorales, como administradoras de la zona marítimo terrestre de dominio público e interesadas legítimas, también compete demandar la nulidad de títulos de propiedad privada que la menoscaben.

 

De usted, atentamente,

 

José J. Barahona Vargas                                  Yamileth Monestel Vargas

Procurador Asesor                                           Abogada de Procuraduría

 

 

 

C-132-2019     

 

 

La señora Patricia Bolaños Murillo, Alcaldesa de la Municipalidad de Quepos, solicita criterio respecto de la situación jurídica de las propiedades que abarcan la zona restringida de la zona marítimo terrestre, inscritas previo al Transitorio III de la Ley 4558, formulando las siguientes interrogantes:

 

“1. Que debe hacer la Municipalidad en casos en lo que se observa, hay escrituras de propiedades que abarcan terrenos de zona restringida de la zona marítima terrestre y que fueron inscritas previo a la entrada en vigencia del transitorio III de la Ley 4558 (…)

 

2. Dictamine si las fincas que fueron tituladas previo a la entrada en vigencia de la Ley 6043 para que este Municipio y las demás instituciones relacionadas con la administración y manejo de la zona marítima terrestre, tengan la claridad jurídica sobre estas tierras y puedan tomar las decisiones sin afectar derechos subjetivos de los propietarios legales o en su defecto proteger los bienes del dominio público, propiedad del estado.

 

3. Además tomando en cuenta que se evidencia que existen construcciones en el sitio, pero que fueron procesos de inscripción en el Registro Nacional de la Propiedad Inmuebles, realizados antes de la promulgación de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre como supra se menciona, nos indique como se debe proceder conforme a derecho.

 

4. Por lo tanto es necesario solicitar dictamen con fundamento en los artículos 6 y 7 de la Ley 6043 Ley Zona Marítimo Terrestre para que una vez analizado el criterio del Departamento Legal de esta Municipalidad de su parte, resuelvan aprobar o no los términos de dicho departamento en el caso de no estarlo, proceda conforme a las atribuciones legales a iniciar las acciones correspondientes en la recuperación del bien inmueble en los términos de los artículos antes expuestos y el artículo 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República” (sic).

 

José J. Barahona Vargas, Procurador Asesor, y Yamileth Monestel Vargas, Abogada de Procuraduría, dan respuesta a lo solicitado, mediante el dictamen C-132-2019, en el que concluyen:

 

1) Las inscripciones, titulaciones y escrituras realizados por particulares sobre inmuebles inscritos con anterioridad a la entrada en vigencia del Transitorio III de la Ley 4558, que incorporen áreas de dominio público de la Zona Restringida, en la zona marítimo terrestre, tendrían un vicio de nulidad absoluta, por contravenir los principios de inalienabilidad y/o imprescriptibilidad.

 

Cuando la Municipalidad tenga cuestionamientos fundados en estudios de asientos registrales y de la eventual titulación, acerca de la validez de inscripciones, titulaciones y escrituras a favor de un particular sobre inmuebles inscritos previo a la entrada en vigencia del Transitorio III de la Ley 4558 que incorporen áreas de dominio público de la Zona Restringida en la zona marítimo terrestre, ha de interponer ante la jurisdicción contencioso administrativa y civil de hacienda, la acción de nulidad y solicitar las medidas cautelares procedentes.

 

En el caso de terrenos registrados a favor de particulares dentro de la zona marítimo terrestre, la inscripción, mientras subsista, enerva, para el inmueble de que se trata, el ejercicio de las potestades de administración y autotutela demanial que ostenta la Municipalidad, por lo que en tanto la inscripción no sea anulada, está inhibida para dar concesiones y autorizaciones demaniales sobre la parcela en cuestión, la que deberá respetar como propiedad privada, formal al menos. Además, la inscripción hace inoperante la actuación de la potestad de reintegro de oficio del bien (art. 13; Ley 6043), con lo cual el Municipio no puede recobrar la posesión del inmueble administrativamente, sino que ha de acudir a los Tribunales de Justicia, haciendo las impugnaciones de rigor.

 

2) Como en el segundo punto no se formula una pregunta propiamente, se hacen varias consideraciones generales sobre la desafectación temporal de la Zona Restringida de la zona marítimo terrestre con el Transitorio III de la Ley 4558, las fincas tituladas antes de éste, y con éste antes de la Ley 6043, la vigencia de ese Transitorio hacia futuro, la inexistencia de norma autorizante para su aplicación retroactiva, la situación jurídica y derecho consolidado que respeta el Transitorio único de la Ley 4847 e improcedencia de la convalidación de las titulaciones anteriores a la Ley 4558.

 

3) Por la imprecisión con que se formula la tercera pregunta, partiendo de la premisa de que se refiere a construcciones ubicadas en inmuebles inscritos en la zona restringida antes de la promulgación de la Ley 6043, son posibles dos hipótesis. Si las construcciones se ubican en un terreno debidamente inscrito conforme al Transitorio III de la Ley 4558, cumpliendo todos los requisitos legales, y con un permiso de construcción ajustado a Derecho, habrá de respetarse ésta y el título de dominio. Si las construcciones están en terreno de dominio público ilegalmente inscrito a nombre del particular, a través de un trámite de titulación o movimientos registrales posteriores, con permiso de construcción otorgado en forma indebida, asumiendo la corrección del título, o sin permiso de construcción, por la dependencia que tiene éste con relación a aquel,  lo procedente es que la Municipalidad, en un mismo proceso de conocimiento demande ante Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda la anulación del título de propiedad y del permiso de construcción, siempre que el último sea, de previo, declarado lesivo a los intereses públicos, en resolución fundada, por el Concejo Municipal. Una vez anulado el título en vía judicial y reconocida la condición de dominio público del bien mediante sentencia firme, la municipalidad, antes de proceder al desalojo y demolición, ha de valorar, según sean los presupuestos de hecho concurrentes, la posible aplicación de los artículos 69 de la Ley 6043, 75, párrafo 4° de su Reglamento o la Ley 9242, reformada por la 9408, lo que también ha de ponderarse para las construcciones sin permiso municipal.

 

4)  Es inadmisible la solicitud de analizar el criterio del Departamento Legal de esa Municipalidad y resolver si se aprueba o no sus términos.

 

Sin perjuicio de la competencia de la Procuraduría para gestionar la nulidad de actos que puedan infringir la Ley 6043, a las Municipalidades litorales, como administradoras de la zona marítimo terrestre de dominio público e interesadas legítimas, también compete demandar la nulidad de títulos de propiedad privada que la menoscaben.