Dictamen : 113 - del 29/04/2019

29 de abril de 2019

C-113-2019

Señor

Gustavo Fernández Quesada

Director Ejecutivo a.i.

Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP)

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio D.E.- 687-2018, de 30 de mayo de 2018 –con recibo de 31 del mismo mes y año-, por el que, con base en el acuerdo No. J.I.-178-2018, adoptado por la Junta Interventora en sesión ordinaria 071, artículo tercero, inciso 4.2, del 25 de mayo de 2018, se nos formulan las siguientes consultas:

¿La excepción contenida en el párrafo segundo del artículo 174 del Código de Trabajo constituye una norma expresa por la cual no aplican los parámetros en relación con el monto salarial que corresponde al mínimo establecido en el artículo 172 del citado cuerpo normativo?

¿Las instituciones públicas al aplicar el inciso k) del artículo 69 del Código de Trabajo deben de respetar en ese imperativo legal para el patrono, el principio jurídico “primero en tiempo, primero en derecho”, por lo que si una cooperativa realiza la solicitud de deducción sobre un crédito u obligación de un trabajador en específico, aquella debe aplicarse antes que la deducción pedida por otra cooperativa o entidad que lo pide después sobre ese mismo trabajador, quedando esta segundo (sic) solicitud en lista de espera para ser aplicada una vez que sea procedente?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. SC-434-2018, de 17 de mayo de 2018, según el cual, en primer lugar, la excepción contenida en el párrafo segundo del artículo 174 del Código de Trabajo constituye una norma expresa respecto de la cual no aplica la garantía de salario mínimo establecida en el artículo 172 Ibídem. En segundo término, que al derivarse del artículo 69 inciso k) del Código de Trabajo un imperativo legal para el patrono, en aplicación del principio “primero en tiempo, primero en derecho”, respetando las deducciones privilegiadas –deducciones legales, entre otras-, si una cooperativa realiza la solicitud de deducción de un crédito u obligación sobre el salario de un trabajador específico, aquella debe aplicarse antes que la deducción pedida posteriormente por otra cooperativa o entidad.

II.- Doctrina administrativa y judicial sobre los temas atinentes a la consulta.

Los temas atinentes a su consulta, especialmente referidos a la obligación patronal de realizar ciertas deducciones del salario de los trabajadores a favor de cooperativas (dictámenes C-156-98, de 6 de agosto de 1998; C-199-2003, de 26 de junio de 2003; C-440-2006, de 2 de noviembre de 2006 y C-159-2008, de 13 de mayo de 2008), en las que inexorablemente aplican las reglas sobre la proporción embargable del salario, en garantía del salario mínimo intocable (Dictamen C-443-2008, de 16 de diciembre de 2008), han sido ampliamente abordados por nuestra jurisprudencia administrativa y con base en ella responderemos sus interrogantes.

En respuesta de la primera interrogante, por su amplitud, coherencia y claridad de los criterios jurídicos vertidos sobre esa materia, estimamos innecesario pretender innovar al respecto, y nos limitaremos a trascribir el dictamen C-104-2019, de 8 de abril de 2019, más que no existen elementos de juicio o de convicción que nos inclinen a cambiar nuestra posición al respecto.

En lo que interesa, en el citado dictamen C-104-2019, expresamos lo siguiente:

“II.- SOBRE EL MARCO NORMATIVO APLICABLE EN MATERIA DE DEDUCCIONES SALARIALES

La Municipalidad de San José nos consulta si existe una porción del salario de sus servidores que no sea susceptible de ser afectada por las deducciones que esa entidad esté obligada a realizar; o si, por el contrario, en virtud de lo que establece el párrafo segundo del artículo 174 del Código de Trabajo, es posible aplicar deducciones que afecten la totalidad del salario.

Para abordar el punto, interesa transcribir, en primer lugar, lo dispuesto en el artículo 69, inciso k), del Código de Trabajo. Ese artículo hace referencia a las obligaciones patronales y, su inciso k), regula lo relativo a las deducciones que debe realizar el patrono en el salario del trabajador:

“Artículo 69.- Fuera de las contenidas en otros artículos de este Código, en sus Reglamentos y en sus leyes supletorias o conexas, son obligaciones de los patronos:

a. …

k) Deducir del salario del trabajador, las cuotas que éste se haya comprometido a pagar a la Cooperativa o al Sindicato, en concepto de aceptación y durante el tiempo que a aquélla o a éste pertenezca y con el consentimiento del interesado, siempre que lo solicite la respectiva organización social, legalmente constituida. Deducir asimismo, las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las instituciones de crédito, legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, en concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda, propia, con la debida autorización del interesado y a solicitud de la institución respectiva.

La Cooperativa, Sindicato o institución de crédito que demande la retención respectiva, deberá comprobar su personería y que las cuotas cuyo descuento pide, son las autorizadas por los estatutos o contratos respectivos.”

Nótese que, si bien la norma recién transcrita regula la obligación patronal de realizar ciertas deducciones del salario del trabajador, no se establecen en ella los límites a dichas deducciones. Es por ello que se ha interpretado, con base en lo dispuesto en el artículo 174 del Código de Trabajo, y en la jurisprudencia de la Sala Constitucional (ver, a manera de ejemplo, la sentencia n.° 6562-2008 de las 16:14 horas del 22 de abril del 2008) que en esta materia aplican las reglas sobre la proporción embargable del salario.

Por su parte, las disposiciones sobre la proporción embargable del salario, así como las relacionadas con la posibilidad de cederlo, venderlo o gravarlo, están contenidas, básicamente, en el artículo 172 y en el 174 del Código de Trabajo, cuyo texto es el siguiente:

“Artículo 172.- Son inembargables los salarios que no excedan del que resultare ser el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, vigente al decretarse el embargo. Si el salario menor dicho fuere indicado por jornada ordinaria, se multiplicará su monto por veintiséis para obtener el salario mensual.

Los salarios que excedan de ese límite son embargables hasta en una octava parte de la porción que llegue hasta tres veces aquella cantidad y en una cuarta del resto. Sin embargo todo salario será embargable hasta en un cincuenta por ciento como pensión alimenticia.

Por salario se entenderá la suma líquida que corresponda a quien lo devengue una vez deducidas las cuotas obligatorias que le correspondan pagar por ley al trabajador. Para los efectos de este artículo las dietas se consideran salario.

Aunque se tratare de causas diferentes, no podrá embargarse respecto a un mismo sueldo sino únicamente la parte que fuere embargable conforme a las presentes disposiciones.

En caso de simulación de embargo se podrá demostrar la misma en incidente creado al efecto dentro del juicio en que aduzca u oponga dicho embargo. Al efecto los tribunales apreciarán la prueba en conciencia sin sujeción a las reglas comunes sobre el particular. Si se comprobare la simulación se revocará el embargo debiendo devolver el embargante las sumas recibidas.”

“Artículo 174.- Los salarios sólo podrán cederse, venderse o gravarse a favor de terceras personas, en la proporción en que sean embargables.

Quedan a salvo las operaciones legales que se hagan con las cooperativas o con las instituciones de crédito legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de aquéllas.” (El subrayado es nuestro).

Obsérvese que el artículo 174 recién transcrito contiene una regla general y una excepción. La regla es que los salarios sólo pueden cederse, venderse o gravarse a favor de terceras personas, en la proporción en que sean embargables. La excepción consiste en dejar a salvo de esa regla las operaciones que se hagan con las cooperativas o con las instituciones de crédito legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de aquéllas. El objeto de la consulta gira en torno a los alcances de esa excepción, aspecto que retomaremos más adelante.

Por último, interesa transcribir lo dispuesto en el artículo 984, inciso 1), del Código Civil, el cual dispone:

“Artículo 984.- No pueden perseguirse, por ningún acreedor, y en consecuencia no podrán ser embargados ni secuestrados en forma alguna:

1) Los sueldos, en la parte que el Código de Trabajo los declare inembargables.

2) …”.

Una nota común de las normas recién transcritas (nos referimos al artículo 69, inciso k, 172 y 174 del Código de Trabajo, así como al artículo 984, inciso 1, del Código Civil) consiste en que todas ellas fueron reformadas en su momento por la ley n.° 4418 del 22 de setiembre de 1969, por lo que la interpretación que aquí se haga sobre el tema en consulta debe ser congruente con la finalidad perseguida por dicha ley.

III.- SOBRE LA EXISTENCIA DE UN “SALARIO MÍNIMO INTOCABLE”; Y DE UNA PROPORCIÓN INEMBARGABLE DEL SALARIO CON EXCEPCIONES

Como ya indicamos, para determinar si el párrafo segundo del artículo 174 del Código de Trabajo permite al patrono, en algunos casos, practicar deducciones sobre la totalidad del salario de sus trabajadores, es importante dilucidar el objetivo de la ley n.° 4418 mencionada, que reformó tanto ese artículo, como el 69 inciso k), el 172 y el 174 del Código de Trabajo.

Al analizar la exposición de motivos del proyecto de ley que se tramitó bajo el expediente n.° 3348, que fue precisamente el que culminó con la aprobación de la ley n.° 4418 citada, es posible constatar que dicho proyecto perseguía dos objetivos: 1) proteger el salario de la persona trabajadora, garantizando un “salario mínimo intocable”; y, 2) promover que las personas trabajadoras obtuvieran créditos de instituciones del Estado, o de cooperativas, para la construcción de vivienda propia.

En lo que se refiere al primero de esos objetivos, es decir, el de proteger el salario de la persona trabajadora, garantizando un “salario mínimo intocable”, la exposición de motivos del proyecto de ley indicó lo siguiente:

“La reforma que proponemos al artículo 172 del Código de Trabajo, tiene el propósito de adecuarlo a la realidad actual, para preservar el espíritu que lo inspiró, sea el de proteger el salario de los trabajadores, para garantizarles un mínimo salario intocable, que les permita atender a sus necesidades mínimas en forma decorosa.” (Expediente legislativo n.° 3348 p. 2 de la exposición de motivos del proyecto de ley “Reformas al artículo 984, inciso 1° del Código Civil y artículos 69, inciso k, 172 y 174 del Código de Trabajo (deducciones en caso de embargos de salarios)”. El destacado es agregado).

Para lograr ese primer objetivo, el proyecto de ley propuso actualizar los montos de la versión original del artículo 172, el cual establecía como inembargables: (1) los salarios que no excedieran de sesenta colones mensuales; (2) las siete octavas partes de los salarios, cuando éstos sean menores de trescientos colones y mayores de sesenta colones mensuales, y (3) las tres cuartas partes de los salarios, cuando éstos sean mayores de trescientos colones mensuales. Argumentaban los proponentes del proyecto que, al cambiar la realidad socioeconómica con respecto al año en que se aprobó el Código de Trabajo (1943), el mencionado artículo no se adecuaba al propósito perseguido en aquella fecha, propósito que consistía en proteger el salario de los trabajadores para garantizarles un salario mínimo intocable.

La protección a esa parte intocable del salario se terminó de configurar con la reforma al artículo 984, inciso 1, del Código Civil, según el cual, no puede perseguirse, por ningún acreedor y, en consecuencia, no puede ser embargado ni secuestrado en forma alguna, los sueldos en la parte que el Código de Trabajo los declare inembargables.

En lo que concierne al segundo de los objetivos de la ley n.° 4418 citada, relacionado con la necesidad de propiciar que las personas trabajadoras obtuvieran créditos de instituciones del Estado, o de cooperativas, para la construcción de vivienda propia, la exposición de motivos del proyecto de ley indicó:

“La reforma que proponemos a este artículo encierra también otras modificaciones tendientes a proteger al trabajador asalariado y a su familia ₋obligación fundamental del Estado por mandato del artículo 51 de la Constitución Política₋ y además es un medio compulsivo para que los trabajadores orienten sus pasos hacia la obtención de créditos de instituciones del Estado o Cooperativas, para la construcción de su vivienda propia, y los lleva también a pensar en la protección más eficaz de su familia, asegurándola contra todo riesgo en caso de faltar ellos, limitando, en cierta forma, asimismo, el crédito, del que tanto se abusa en la actualidad, con grave perjuicio de la economía familiar y nacional.” (El destacado no pertenece al original)

Para lograr este segundo objetivo, los proponentes del proyecto de ley sugirieron reformar el artículo 69, inciso k), del Código de Trabajo, para establecer la obligación del patrono de “Deducir asimismo, las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las instituciones de crédito, legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, en concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda, propia, con la debida autorización del interesado y a solicitud de la institución respectiva.” (El destacado no pertenece al original).

Con esa misma orientación, el proyecto propuso elevar el monto que fijaba el artículo 174 del Código de Trabajo en su versión original (el cual disponía: “Los salarios que no excedan de trescientos colones mensuales no podrán cederse, venderse ni gravarse a favor de terceras personas, sino en la proporción en que sean embargables. Quedan a salvo las operaciones legales que se hagan con las cooperativas” a efecto de que dijera “Los salarios sólo podrán cederse, venderse o gravarse a favor de terceras personas, en la proporción en que sean embargables. Quedan a salvo las operaciones legales que se hagan con las cooperativas o con las instituciones de crédito legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de aquéllas.” (El destacado no pertenece al original). El texto destacado evidencia las novedades incorporadas.

De lo expuesto hasta el momento, y de la relación de las normas que se han venido citando, interpretamos entonces que el artículo 174 del Código de Trabajo establece una regla general: los salarios solo pueden cederse, venderse o gravarse en la proporción en que sean embargables; y también establece una excepción a esa regla, excepción que aplica con respecto a las operaciones legales que se hagan con las cooperativas o con las instituciones de crédito legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de aquéllas. A pesar de ello, esa excepción no es abierta, sino que está sujeta a dos condiciones: 1) que se respete el salario mínimo intocable ₋artículo 172 párrafo primero del Código de Trabajo y 984, inciso 1, del Código Civil₋; y 2) que se trate de la deducción de las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las cooperativas o a las instituciones de crédito legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, por concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia ₋artículo 69, inciso K, y 174 del Código de Trabajo₋.

IV.- SOBRE EL “SALARIO MÍNIMO INTOCABLE” EN LA NORMATIVA DE LA OIT, Y EN LA JURISPUDENCIA CONSTITUCIONAL

La tesis expuesta en el apartado anterior en el sentido de que existe una porción del salario que es absolutamente inembargable (con excepción de lo dispuesto para las pensiones alimenticias) y, por tanto, no susceptible a deducciones de ninguna índole por parte del patrono, encuentra respaldo en lo dispuesto en el artículo 10 del Convenio 95 de la Organización Internacional del Trabajo, Relativo a la Protección del Salario. Dicho Convenio entró en vigor el 24 septiembre 1952 y fue ratificado sin reservas por Costa Rica mediante la ley n.° 2561 de 11 de mayo de 1960. El texto de esa norma es el siguiente:

“Artículo 10

1. El salario no podrá embargarse o cederse sino en la forma y dentro de los límites fijados por la legislación nacional.

2. El salario deberá estar protegido contra su embargo o cesión en la proporción que se considere necesaria para garantizar el mantenimiento del trabajador y de su familia.” (El subrayado no pertenece al original).

El artículo 10 transcrito, faculta a la legislación de cada país para establecer las reglas con base en las cuales puede embargarse o cederse el salario, pero deja claro, en su inciso segundo, que una parte de ese salario (el que se considere necesario para garantizar el mantenimiento del trabajador y de su familia) no puede ser objeto de embargo ni de cesión.

En nuestro país, como ya indicamos, las limitaciones para la cesión, venta o gravamen del salario, por disposición del artículo 174 del Código de Trabajo, siguen las reglas de la inembargabilidad contenidas en el artículo 172 del mismo Código. Y, el propósito del mencionado artículo 172 es materializar el derecho constitucional a un salario mínimo que “procure bienestar y existencia digna” (artículo 57 de la Constitución Política), a través de la protección del salario de los trabajadores, con el objetivo de garantizarles un mínimo de salario intocable, que les permita atender sus necesidades mínimas y las de su familia.

En cuanto a la necesidad de fijar límites a las deducciones del salario, aunque éstas hayan sido autorizadas por el trabajador, el “Estudio general de las memorias relativas al Convenio (núm. 95) y a la Recomendación (núm. 85) sobre la protección del salario, 1949. Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones a la Conferencia Internacional del Trabajo 91ª Reunión 2003”, apuntó:

(...) deberán fijarse límites a todos los descuentos autorizados. En virtud de lo dispuesto en el Convenio, los Estados Miembros están facultados para adoptar el sistema de limitación que consideren apropiado, tales como establecer una cuantía fija, un porcentaje del salario del trabajador o utilizar el salario mínimo como referencia. No obstante, al fijar los límites respectivos, deberán orientarse por dos objetivos interrelacionados: en primer lugar, como se sugiere en el párrafo 1 de la Recomendación, en todos los casos, la cuantía neta del salario recibido por el trabajador deberá ser suficiente para proporcionar ingresos que garanticen un nivel de vida digno para los trabajadores y sus familias; en segundo lugar, dicha remuneración neta no deberá ser disminuida mediante descuentos que hagan perder todo sentido al principio consagrado en el artículo 6 del Convenio relativo a la libertad del trabajador de disponer de su salario.” (párrafo 296). El resaltado no pertenece al original.

Del mismo modo, existen resoluciones de la Sala Constitucional en las cuales se observa la tendencia a hacer respetar una parte del salario del trabajador que resulta intangible.

Así, en una ocasión, la Cooperativa de Servidores Públicos ₋que es uno de los entes a los que se refiere el segundo párrafo del artículo 174 del Código de Trabajo, por tratarse de una cooperativa₋ impugnó la decisión tomada por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, en la cual acordó no aplicar deducciones en el salario de sus trabajadores sobre el monto que resultase ser menor al sueldo mínimo fijado por ley. En esa oportunidad, dicha Sala, en su resolución n.° 2000-07563 de las 10:40 horas del 25 de agosto del 2000, dispuso que la persona trabajadora puede autorizar libremente la práctica de deducciones sobre su salario, siempre que reciba, al menos, lo que la ley ha fijado como el monto mínimo con el que se pueden satisfacer las necesidades básicas de manutención:

“UNICO.- El recurrente, en representación de los intereses de la Cooperativa de Servidores Públicos, R.L., entidad que realiza actividades en el mercado financiero a través del otorgamiento de créditos, expone su inconformidad con la decisión tomada por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, en el sentido de no aplicar deducciones en el salario de sus trabajadores sobre el monto neto que resulte menor al sueldo mínimo fijado por ley. Con dicha medida (que es de carácter general y aplicable a partir de su adopción, por lo que no se produce lesión alguna a los principios de igualdad e irretroactividad), la Administración procura, como una sana medida de protección a los intereses del empleado y el núcleo familiar que de él depende, que el trabajador autorice las deducciones que a bien tenga según las posibilidades de su ingreso, siempre que reciba al menos lo que la ley ha fijado como el monto mínimo con el que se pueden satisfacer las necesidades básicas de manutención. Como bien aduce en su defensa la autoridad recurrida, tal medida no implica intervenir en forma alguna sobre las relaciones contractuales que sus trabajadores puedan concertar con determinadas entidades financieras, ni propicia la desafiliación o incumplimiento de sus obligaciones crediticias asumidas frente a esa clase de entidades. El mecanismo de la deducción salarial es una facilidad que implementa el patrono, cuya organización está dentro de sus potestades administrativas. En el caso concreto, estima la Sala que la medida adoptada tiende a efectivizar los principios que se han consagrado constitucionalmente en materia de derecho al trabajo y al salario mínimo, toda vez que resulta acorde a esos postulados la protección de un ingreso básico para que el trabajador pueda satisfacer sus necesidades elementales y las de sus dependientes. Ahora bien, la directriz en cuestión no implica en modo alguno un impedimento para que los empleados adquieran los compromisos económicos que deseen y bajo las condiciones que estimen adecuadas a sus intereses. Es decir, la deducción en planilla es sólo un mecanismo para el pago, que no altera en nada las condiciones contractuales que sustentan la misma, ni tampoco es la fuente de responsabilidad frente a la entidad financiera que percibe la transferencia por concepto de la deducción, de manera que el no aplicarla no releva en modo alguno al deudor de las obligaciones contractuales que pueda haber adquirido, como pretende sugerirlo con su razonamiento la parte recurrente. El hecho de que no se aplique por cualquier circunstancia una determinada deducción, no incide sobre los términos de responsabilidad contractual que puedan obligar al trabajador, quien puede disponer como a bien tenga de su salario una vez que lo ha recibido, como lo ha hecho ver la autoridad recurrida (...).” (El resaltado no pertenece al original).

La Sala Constitucional siguió el mismo razonamiento en su resolución n.° 2008-06562 de las 16:14 horas del 22 de abril del 2008, en la cual dispuso que en las deducciones salariales los patronos deben observar la regla para embargar los salarios según lo dispuesto en el artículo 172 del Código de Trabajo:

“Por otra parte, el rebajo que se va a practicar debe ser razonable y proporcional, por lo que dada la existencia de un vacío legal para establecer los montos deducibles de los salarios de los trabajadores ₋situación que en la práctica, se ha traducido en la rebaja de sumas desproporcionadas e irrazonables₋, este Tribunal considera de oportuna aplicación, la regla definida en el artículo 172 del código de Trabajo, en lo relativo a la proporción embargable del salario que excede el mínimo establecido. Valga aclarar que, la aplicación de dicha regla no es antojadiza ni mucho menos arbitraria, sino que obedece la necesidad de suplir este vacío a través de la integración normativa, a efecto de proporcionar un parámetro objetivo de obligatoria observación para los empleadores al momento de realizar los rebajos a sus trabajadores, eliminándose así, el margen de discrecionalidad con que cuentan para realizar lo apuntado (...) Con lo anterior, se evita que las deducciones sean de tal magnitud que dejen sin contenido el salario del trabajador, imposibilitándole satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia.” (El resaltado no pertenece al original).

De lo anterior queda claro que existen antecedentes de la Sala Constitucional que respaldan la existencia de una porción del salario del trabajador que resulta intangible para efecto de deducciones.

V.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Como regla general, las deducciones que está obligado a realizar el patrono no deben comprender la parte inembargable del salario; es decir, no deben superar el salario mínimo al que se refiere el párrafo primero del artículo 172 del Código de Trabajo, ni la proporción inembargable a la que hace referencia el párrafo segundo de esa misma norma.

2.- De la relación de los artículos 69, inciso k, 172 y 174 del Código de Trabajo, así como del artículo 984, inciso 1, del Código Civil, es posible afirmar que, si la deducción se refiere a las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las cooperativas, o a las instituciones de crédito legalmente constituidas que se rijan por los mismos principios de las cooperativas por concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia, tales deducciones pueden comprender, incluso, las proporciones inembargables del salario del trabajador a las que se refiere el párrafo segundo del artículo 172 del Código de Trabajo.

3.- Por ningún motivo es posible hacer deducciones del salario del trabajador que afecten el “salario mínimo intocable” al que se refiere el artículo 172, párrafo primero, del Código de Trabajo. Ello implica que (salvo en los casos de pensión alimenticia) no es posible practicar deducciones a los salarios que no excedan del que resultare ser el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos vigente.” (Dictamen C-104-2019, de 8 de abril de 2019).

Como puede inferirse sin dificultad de lo hasta aquí trascrito, tal y como lo habíamos advertido desde nuestro dictamen C-443-2008, op. cit., de conformidad con la doctrina que dimana de los artículos 56 y 57 de la Constitución Política, 6 y 10 del Convenio No. 95 de la OIT, relativo a la Protección del Salario, 12 y 894 inciso 1) del Código Civil, 131 dela Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del Instituto de Fomento Cooperativo (INFOCOOP), así como de la jurisprudencia constitucional, y de la relación armónica de los arts. 69, inciso k, 172 y 174 del Código de Trabajo, es jurídicamente procedente aplicar deducciones sobre salarios que perciben los servidores públicos y trabajadores en general, con respecto a cuotas que se hayan comprometido a pagar a las cooperativas o a las instituciones de crédito legalmente constituidas que se rijan por los mismos principios de las cooperativas por concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia, pero tales deducciones solo pueden comprender las proporciones inembargables del salario del trabajador a las que se refiere el párrafo segundo del artículo 172 del Código de Trabajo, sin que se posible afectar el “salario mínimo intocable” al que se refiere el artículo 172, párrafo primero Ibídem.

Y en cuanto a la segunda interrogante, resulta importante advertir que el denominado orden prelación, por el que las deducciones salariales a favor de cooperativas tenían un privilegio de prioridad sobre otro tipo de retenciones, salvo las relativas a cuotas del Seguro Social y pensiones alimentarias (Dictamen C-183-91, de 18 de noviembre de 1991), que establecía el ordinal 13[1] de la Ley de Asociaciones Cooperativas, fue declarado inconstitucional mediante resolución No. 93-998 de las 15:54 hrs. del 23 de febrero de 1993, por la Sala Constitucional. Y por tanto, actualmente las cuotas de contribución, aporte, ahorro o pago de préstamos de cualquier cooperativa, no ostentan conforme a la Ley vigente, lugar prioritario en el orden de deducciones salariales por aplicar, ya que el fundamento normativo de lo que fue aquella primacía u orden de preferencia, desapareció[2] y no existe en la actualidad norma alguna que lo reinstaure y de la que se pueda extraer el otro principio de prelación -prior in tempore, potior in iure- que se alude en la consulta, para hacerlo jurídicamente exigible al menos en esta materia; máxime cuando la propia Sala Constitucional ha señalado que “Claramente la determinación de esa prelación es materia del legislador ordinario” (Sentencia No. 2006-07145, op. cit.).

Por ello, tal y como lo advertimos en el dictamen C-159-2008 op. cit., si bien el art. 69 inciso k) del Código de Trabajo se constituye en una norma imperativa habilitante para la entidad patronal, a efectos de aplicar la deducción salarial aludida, dicha norma es también límite de lo que no está en su contenido. De modo que el patrono público o privado está obligado a deducir del salario las cuotas referidas en esa norma, en los términos en ella establecidos; esto es, bajo la única condición de que la organización social (cooperativa o sindicato) o entidad de crédito ante la cuál está obligado a pagar, así lo solicite.

Recuérdese que la Procuraduría General, como cualquier operador jurídico, no puede torcer el recto sentido de la Ley, mediante una interpretación “ex novo” del ordenamiento jurídico. En primer lugar, porque estaríamos, ni más ni menos, que usurpando la potestad de legislar, al ampliar el texto de la ley a casos no contemplados por esta. En segundo término, vulnerando el principio de legalidad, pues dentro de nuestras atribuciones no está la de que, por la vía de la interpretación y aplicación de las normas, el innovar el ordenamiento jurídico (Entre otros, los dictámenes C-167-2006, de 28 de abril de 2006 y C-050-2019, de 22 de febrero de 2019).

Y debemos reafirmar que lo anterior no impediría que, para efectos de orden meramente administrativo, se pueda llegar a convenir ciertos términos entre la organización social y las entidades patronales de la Administración Pública, acerca de la aludida aplicación de deducciones, teniendo como límite siempre la norma contenida en el artículo 69 inciso k) del Código de Trabajo, a fin de no obstaculizar su eficaz cumplimiento (Véase dictamen C-159-2008 op. cit.).

Conclusiones:

Con base en lo expuesto, esta Procuraduría General reafirma posición y concluye:

4.- El denominado orden prelación, por el que las deducciones salariales a favor de cooperativas tenían un privilegio de prioridad sobre otro tipo de retenciones, salvo las relativas a cuotas del Seguro Social y pensiones alimentarias (Dictamen C-183-91, de 18 de noviembre de 1991), que establecía el ordinal 13 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, fue declarado inconstitucional mediante resolución No. 93-998 de las 15:54 hrs. del 23 de febrero de 1993, por la Sala Constitucional.

5.- Actualmente las cuotas de contribución, aporte, ahorro o pago de préstamos de cualquier cooperativa, no ostentan lugar prioritario en el orden de deducciones salariales por aplicar, ya que el fundamento normativo de lo que fue aquella primacía u orden de preferencia, desapareció y no existe en la actualidad norma alguna que lo reinstaure y de la que se pueda extraer el otro principio de prelación -prior in tempore, potior in iure- que se alude en la consulta para hacerlo exigible en la materia; máxime cuando la propia Sala Constitucional ha señalado que “Claramente la determinación de esa prelación es materia del legislador ordinario” (Sentencia No. 2006-07145, op. cit.).

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg

C.c:

Señor Manuel Bolaños Sandoval, Gerente Federación de Cooperativas de Ahorro y Crédito (FEDEAC).

Señor Carlos Humberto Montero Jiménez, Gerente FECOOPSE R.L.

[1] “Art. 13.- Las retenciones por cuotas de asociación y los abonos a préstamos que haya concedido una cooperativa, tendrán prioridad sobre cualquier otro tipo de retenciones que deba hacérsele al asociado o a los fijadores solidarios, excepto que se trate de cuotas para la Caja Costarricense de Seguro Social, o de pensión alimenticia a que esté obligado”.

[2] Véase sentencia No. 2006-07145 de las 15:10 hrs. del 19 de mayo de 2006, Sala Constitucional.

C-113-2019

DEDUCCIONES SALARIALES; SALARIO MÍNIMO INTOCABLE; DERECHO DE PREVALENCIA ES RESERVA DE LEY.

Por oficio D.E.- 687-2018, de 30 de mayo de 2018 –con recibo de 31 del mismo mes y año-, el Director Ejecutivo a.i. del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP) con base en el acuerdo No. J.I.-178-2018, adoptado por la Junta Interventora en sesión ordinaria 071, artículo tercero, inciso 4.2, del 25 de mayo de 2018, nos formulan las siguientes consultas:

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen C-113-2019 de 29 de abril de 2019, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, concluye:

“1.- Como regla general, las deducciones que está obligado a realizar el patrono no deben comprender la parte inembargable del salario; es decir, no deben superar el salario mínimo al que se refiere el párrafo primero del artículo 172 del Código de Trabajo, ni la proporción inembargable a la que hace referencia el párrafo segundo de esa misma norma.