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Dictamen : 108 - del 10/04/2019
10 de
abril 2019
C-108-2019
Licenciada
Hellen Hernández Pérez
Auditora Interna
Instituto Nacional de Estadística y
Censos
Estimada señora:
Con aprobación del señor Procurador General de la República
me refiero a su oficio INEC-CD-AI-120-2018 del 18 de diciembre de 2018,
mediante el cual solicita que nos pronunciemos sobre las siguientes
interrogantes que transcribimos textualmente:
“1-¿Se
puede derivar del contenido del artículo 240 de la Ley General de la
Administración Pública, una diferencia en cuanto al deber de publicidad que
debe darse a las normas generales de efectos internos en relación con los de
efectos externos?
2-Al
establecer la norma 240 citada que los actos generales deben publicarse, ¿se
refiere al Diario Oficial La Gaceta o bien podría utilizarse la publicidad que
brindan las páginas web institucionales?
3-De
establecerse que la publicidad, para la eficacia de la norma, debe hacerse en
el Diario Oficial La Gaceta. ¿Es factible que en ese Diario Oficial se publique
solo un extracto de la norma general y remitir al administrado a revisar el
texto íntegro en la página web institucional?”
Dicha consulta se plantea en virtud de
lo establecido en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República, que faculta a los auditores internos a acudir de manera directa
ante este órgano asesor.
I.
SOBRE LA OBLIGATORIEDAD DE PUBLICAR LOS ACTOS DE
ALCANCE GENERAL
El artículo 129 de la Constitución establece
la publicación de las normas como un requisito de eficacia, al disponer en lo
que interesa:
“ARTÍCULO 129.-
Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a
falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario
Oficial.
(…)”
Según lo dispuesto en
dicha norma, esta Procuraduría ha reconocido el requisito de publicación como
una obligación de origen constitucional a partir de la cual las normas
jurídicas adquieren eficacia. La ausencia de
publicación afecta su capacidad para producir efectos pues la norma no
publicada no es susceptible de obligar o vincular a sus destinatarios.
La publicación determina la entrada en vigencia
de la norma, sea porque ésta rige a partir de aquella, a partir del día que
ella designe o bien diez días después de esa publicación, conforme lo dispuesto
en el numeral 129 de la Constitución y 7 del Código Civil.
Ese deber se impone
no sólo respecto de las leyes, sino también respecto a
las demás normas jurídicas, incluidas las normas reglamentarias del Poder
Ejecutivo y de los entes autónomos, pues la publicación oficial y formal
permite a los ciudadanos el conocimiento de la existencia y contenido de las
mismas.
En el caso de los reglamentos, estos se
consideran actos administrativos de alcance general pues están dirigidos a una
pluralidad de destinatarios, por lo que deviene obligatoria su publicación a
partir también de lo dispuesto en el artículo 240 de la Ley General de la
Administración, que establece:
“Artículo 240.-
1. Se comunicarán por publicación los actos
generales y por notificación los concretos.
2. Cuando un acto general afecte particularmente a
persona cuyo lugar para notificaciones esté señalado en el expediente o sea conocido
por la Administración, el acto deberá serle también notificado”.
Dicha publicación tiene como objeto dar
autenticidad al texto de la norma, pues se presume que el texto es el
reproducido en el Diario Oficial.
Ahora bien, en este caso se consulta sobre si
existe diferencia entre la publicidad que debe darse a las normas generales de
efectos internos y la publicidad de las normas generales de efectos externos.
Específicamente, se consulta el caso de los decretos o reglamentos que regulan
las conductas de los administrados (como por ejemplo la fijación de precios de
productos o servicios de la institución) y aquellas normas dirigidas a los
funcionarios de la institución (como por ejemplo reglamentos de archivo, reglamentos
autónomos, entre otros).
Sobre el particular, resulta de importancia lo
dispuesto en los numerales 120 y 121 de la Ley General de la Administración
Pública que establecen:
“Artículo 120.-
1. Para los efectos de clasificación y valor, los
actos de la Administración se clasifican en externos e internos, según que
vayan destinados o no al administrado; y en concretos y generales, según que
vayan destinados o no a un sujeto identificado.
2. El acto concreto estará sometido en todo caso al
general y el interno al externo, con la salvedad contemplada en los artículo
126 y 127.
“Artículo 121.-
1. Los actos se llamarán decretos cuando sean de
alcance general y acuerdos cuando sean concretos.
2. Los decretos de alcance normativo se llamarán
también reglamentos o decretos reglamentarios.
3. Los acuerdos que decidan un recurso o reclamo
administrativo se llamarán resoluciones”
Como se observa de lo anterior, por regla
general los actos de alcance general se expresan tomando la forma de decretos,
los cuales como acto externo regulan relaciones entre la Administración Pública
y los administrados y como acto general, se dirige a un sujeto no identificado
(ver al respecto dictamen C-15-1999 de 18 de enero de 1999).
Aun cuando existan reglamentos autónomos y de
servicio dirigidos a lo interno de una institución, tal como lo señala la
consultante, ello no enerva su naturaleza de actos de alcance general, pues
están destinados a cierta pluralidad de sujetos, por lo que la eficacia de los
mismos también depende de su publicación.
Al respecto, conviene citar la opinión jurídica
OJ-78-2003 de 23 de mayo de 2003, en la cual nos referimos a un caso similar al
consultado indicando en lo que interesa:
“B.- LA EFICACIA DE LOS
REGLAMENTOS DEPENDE DE SU PUBLICACIÓN
Se
consulta si el Estatuto de Personal de los empleados del ICE, promulgado
por la Junta Directiva del Ente, debe ser publicado en La Gaceta, para
que sea eficaz y mientras no se publique es ilegal.
(…)
En
la medida en que el Estatuto de Personal emitido por la Junta Directiva del ICE
debe ser tenido como una norma jurídica administrativa, de carácter
reglamentario, se sigue como lógica consecuencia que la publicación es
requisito indispensable para su eficacia. Puesto que la Administración no puede
aplicar válidamente una norma ineficaz, el ICE no puede aplicar los reglamentos
o sus reformas que no han sido debidamente publicados. En el dictamen N. C69-96
de 18 de noviembre de 1996 señalamos sobre estos puntos:
"....
la publicación formal tiene como objeto hacer realidad la garantía de la
publicidad de las normas jurídicas y con ella el principio de seguridad
jurídica. La publicación en el Diario Oficial es el medio constitucional de
plasmar el deber de publicidad. Publicidad que determina la fuerza obligatoria
de la ley".
Los reglamentos pueden ser conceptualizados como un tipo de acto
administrativo. Se trata de actos generales, en la medida en que están
dirigidos a una pluralidad de destinatarios, todos aquellos respecto de los
cuales acaezca el supuesto de hecho previsto en el reglamento. Esa naturaleza
de "acto administrativo general" refuerza la necesidad de publicación.
El artículo 240 de la Ley General de la Administración Pública recoge el
principio general en orden a la comunicación de los actos administrativos
generales. La comunicación de los actos generales debe hacerse por medio de
publicación.”
De lo anterior se desprende que no
existe diferencia en cuanto a la obligación constitucional de publicar los
actos de alcance general, independientemente de su naturaleza, pues a través de
dicha publicación se determina su eficacia y la existencia de la norma
jurídica.
II.
LA PUBLICACIÓN
EN EL DIARIO OFICIAL NO PUEDE SUSTITUIRSE POR LA PUBLICACIÓN EN LA PÁGINA
INSTITUCIONAL Y DEBE SER ÍNTEGRA
Dejando
establecido que la publicación es un requisito esencial para la eficacia de las
normas jurídicas, sin importar su naturaleza, debemos referirnos a la
posibilidad planteada por la consultante en cuanto a que dicha publicidad se
realice en la página web institucional y no en el Diario Oficial.
Al
respecto, debemos señalar que la Administración se encuentra sometida al
principio de legalidad y, por lo tanto, no podría sustituir la publicación
oficial en La Gaceta por la publicación en la página web institucional.
Debe
considerarse que los reglamentos del INEC son actos de alcance general, por lo
que necesariamente tendrían que ser publicados oficialmente, en aplicación de
lo dispuesto en los numerales 129 constitucional y 240 de la Ley General de la
Administración Pública. Dado que la Ley expresamente señala que la publicación
se hará en el diario oficial La Gaceta, no cabe duda de que la publicación en
la página web sólo puede ser subsidiaria.
Asimismo, hay que tener en
cuenta que la propia Constitución habla no solo de publicidad sino también de
publicar las normas jurídicas y, por ello, no es válido cualquier medio de
difusión, sino que sólo la publicación
formal en el diario oficial, pues es ésta la que satisface en mejor forma el
principio de seguridad jurídica, por lo que cumple más eficazmente el requisito
de dar autenticidad y conocimiento indiscutible de lo actuado.
En el dictamen N° OJ-69-96 de 18 de noviembre de 1996 señalamos
sobre este punto lo siguiente:
“....
la publicación formal tiene como objeto hacer realidad la garantía de la
publicidad de las normas jurídicas y con ella el principio de seguridad
jurídica. La publicación en el Diario Oficial es el medio constitucional de
plasmar el deber de publicidad. Publicidad que determina la fuerza obligatoria
de la ley”.
En este sentido, la publicación
oficial garantiza el principio de seguridad jurídica y permite que los
ciudadanos conozcan fehacientemente cuál es el texto de la norma que los
vincula. Es por ello, que dicha publicación también debe ser íntegra y exacta y
no basta con un extracto de la norma cuya eficacia se pretende con la
publicación.
No significa lo anterior que todo
acto deba publicarse en el Diario Oficial, pero al consultarse sobre actos
reglamentarios de alcance general (sea internos o externos), debemos concluir
que éstos deben necesariamente publicarse oficialmente e íntegramente para
garantizar su autenticidad.
III.
CONCLUSIÓN
A partir
de lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:
a) Según lo disponen los numerales 129 de la
Constitución y 240 de la Ley General de la Administración Pública, los actos de
alcance general deben publicarse en el Diario Oficial La Gaceta;
b)
La
publicación oficial garantiza el principio de seguridad jurídica y permite que
los ciudadanos conozcan fehacientemente cuál es el texto de la norma que los
vincula. Por ello, dicha publicación también debe ser íntegra y exacta y no
basta con un extracto de la norma cuya eficacia se pretende con la publicación;
c) Consecuentemente, los reglamentos emitidos por el
INEC sin importar sus efectos internos o externos, requieren ser publicados
oficialmente y de manera íntegra por su naturaleza de actos de alcance general;
d) La Administración se encuentra sometida al principio
de legalidad y, por lo tanto, no podría sustituir la publicación oficial en La
Gaceta por la publicación en la página web institucional;
e) Ergo, la publicación en la página web sólo puede ser
subsidiaria tratándose de los reglamentos de la institución.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora Adjunta
C-108-2019
PUBLICIDAD DE ACTO
ADMINISTRATIVO DE ALCANCE GENERAL. PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL. INEFICACIA
DE NORMA POR AUSENCIA DE REQUISITO.
La licenciada Hellen Hernández Pérez, Auditora Interna del Instituto
Nacional de Estadística y Censos solicita que nos pronunciemos sobre las
siguientes interrogantes que transcribimos textualmente:
“1-¿Se puede
derivar del contenido del artículo 240 de la Ley General de la Administración
Pública, una diferencia en cuanto al deber de publicidad que debe darse a las
normas generales de efectos internos en relación con los de efectos externos?
2-Al establecer la norma 240
citada que los actos generales deben publicarse, ¿se refiere al Diario Oficial
La Gaceta o bien podría utilizarse la publicidad que brindan las páginas web
institucionales?
3-De establecerse que la
publicidad, para la eficacia de la norma, debe hacerse en el Diario Oficial La
Gaceta. ¿Es factible que en ese Diario Oficial se publique solo un extracto de
la norma general y remitir al administrado a revisar el texto íntegro en la
página web institucional?”
Mediante
dictamen C-108-2019 del 10 de abril 2019, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta se concluyó lo
siguiente:
a) Según lo disponen los numerales 129 de la
Constitución y 240 de la Ley General de la Administración Pública, los actos de
alcance general deben publicarse en el Diario Oficial La Gaceta;
b)
La
publicación oficial garantiza el principio de seguridad jurídica y permite que
los ciudadanos conozcan fehacientemente cuál es el texto de la norma que los
vincula. Por ello, dicha publicación también debe ser íntegra y exacta y no
basta con un extracto de la norma cuya eficacia se pretende con la publicación;
c) Consecuentemente, los reglamentos emitidos por el
INEC sin importar sus efectos internos o externos, requieren ser publicados
oficialmente y de manera íntegra por su naturaleza de actos de alcance general;
d) La Administración se encuentra sometida al principio
de legalidad y, por lo tanto, no podría sustituir la publicación oficial en La
Gaceta por la publicación en la página web institucional;
Ergo, la publicación en la página
web sólo puede ser subsidiaria tratándose de los reglamentos de la institución.