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Dictamen : 093 - del 03/04/2019
3 de abril 2019
C-093-2019
Señor
Minor Molina
Murillo
Alcalde
Municipalidad de Grecia
S. O.
Estimado
señor:
Con la
aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio
ALC-0594-2018 de 29 de mayo de 2018 mediante el cual se plantean las siguientes
interrogantes a la Procuraduría General de la República:
1.- ¿Puede la Municipalidad de Grecia establecer una
tarifa para el cobro de la certificación de uso de suelo?
2.- ¿En caso afirmativo, puede la municipalidad,
mediante acuerdo del Concejo Municipal, establecer la tarifa pertinente para el
cobro del certificado de uso de suelo o debe ser aprobada por la Asamblea
Legislativa?
3.- ¿En caso, de que exista un acuerdo firme del
Concejo Municipal con respecto al cobro de una tarifa como timbre municipal
para el certificado de uso de suelo, y si es publicado en la Gaceta, podría la
Municipalidad comenzar a cobrar el monto establecido para ello?
Se adjunta a la
consulta presentada, el informe jurídico GAF.054-2018 de fecha 21 de mayo de
2018, mediante el cual se concluye” “…que la Corporación deberá estar
autorizada por ley para poder cobrar al Administrado por el servicio que se
preste, tal como lo autorizó el legislador en el numeral 74 del Código
Municipal respecto a los servicios que en la actualidad presta la Municipalidad
de Grecia, no estando incluida la emisión de certificaciones, sea de uso de
suelo u otra índole (…) Así las cosas, se emite este pronunciamiento interno
con el objetivo de que se pueda la Auditoría Municipal, hacer las consultas
externas como a derecho corresponde.(…)”
I.
DE LOS SERVICIOS MUNICIPALES:
A efectos de responder el
asunto consultado, resulta menester retomar, en lo que interesa, lo dicho por
la Procuraduría General en relación con el servicio público. Así, en el dictamen C-397-2002 de 17 de diciembre
de 2003, a fin de poder establecer si el cobro por emitir certificaciones de
uso de suelos como medio de financiamiento, califica como una tasa o un
tributo, y si por ende está sujeta al principio de legalidad tributaria. La
Procuraduría manifestó:
“(…)
A.-UN SERVICIO DE CARÁCTER INDUSTRIAL Y COMERCIAL
El servicio público se define
como una actividad que satisface una necesidad de interés general de la
colectividad, por lo que se manifiesta como una prestación a la población
("un servicio prestado al público"), a quien satisface su necesidad.
Existen diversas
clasificaciones de los servicios públicos. No obstante, la clasificación más
generalizada distingue entre los servicios públicos de carácter administrativo
y los servicios públicos de carácter industrial o comercial. Lo anterior es
importante a efecto del régimen jurídico aplicable a unos y otros e incluso en
relación con la forma de remuneración del servicio.
En efecto, si bien existen
principios y normas que se aplican tanto a los servicios públicos
administrativos como a los industriales y comerciales, es lo cierto que
subsisten diferencias importantes en orden a la explotación y el régimen que
regula las relaciones entre la Administración y sus servidores, así como las
relativas a la relación Administración y usuarios.
Los servicios industriales y
comerciales se caracterizan porque se refieren a actividades de producción e
intercambio de bienes y servicios. De ese hecho, se ha admitido que corresponde
a la Administración Pública decidir si los gestiona en forma directa o bien en
forma indirecta. Por el contrario, en la medida en que los servicios públicos
administrativos entrañan ejercicio de potestades públicas, se ha considerado
que necesariamente deben ser prestados en forma directa. Por consiguiente, hay
una identidad entre Administración titular del servicio y Administración gestionante. Por servicios públicos administrativos, nos
referirnos sobre todo a los servicios de defensa del Estado, la justicia, los
servicios en orden al estado civil de las personas; la dirección, vigilancia y
control del sistema penitenciario, por lo que resultan actividades
absolutamente indelegables, en cuanto son de la esencia del Estado y del poder
público. Es este el caso, en general, de las funciones de regulación y policía.
Los servicios públicos
industriales y comerciales son normalmente remunerados mediante precios
públicos. En cambio, es frecuente que los servicios administrativos sean
financiados por medio de tributos. No obstante, bien puede suceder que un
servicio industrial o comercial sea financiado mediante una tasa. Caso en el
cual los elementos estructurales del tributo serían establecidos por la ley.
Empero, lo usual es el precio público fijado por una autoridad de regulación.
Es el caso de Costa Rica con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley de la
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.
Se deriva de lo expuesto
anteriormente que el campo propio de la concesión del servicio público es el de
los servicios públicos de naturaleza industrial o comercial, en el tanto en que
no hayan sido considerados por la Constitución o el legislador como esenciales,
como es el caso de las telecomunicaciones. Debe tomarse en cuenta que estos
servicios industriales y comerciales pueden ser prestados en condiciones
similares a actividades desarrolladas por los particulares. De ese hecho se ha
considerado posible que los particulares participen en la prestación del
servicio; como ejemplo la generación de electricidad y la prestación del
servicio de agua en algunas comunidades. Se estima, al efecto, que se está ante
una explotación empresarial, por lo que incluso muchos autores afirman que la
gestión pública debería ser subsidiaria.
El servicio de distribución de
agua potable constituye un servicio industrial y comercial. Aspecto que es
puesto en relevancia en el oficio de consulta, en el que se indica
correctamente que se trata del suministro de "un producto
industrial". Su remuneración ocurre por precio público, tal como ha sido
indicado por la Procuraduría General de la República en los dictámenes N°
C-185-95 de 25 de agosto de 1995 y C-082-96 de 27 de mayo de 1996. Dado que no
se está ante una tasa sino ante un precio público, la Procuraduría ha
considerado que no resulta aplicable la prescripción en materia tributaria. Por
el contrario, el criterio ha sido que al ser la actividad mercantil se rige por
el Derecho Comercial (artículo 3º de la Ley General de la Administración
Pública). A tenor de ese artículo, las relaciones entre el Ente y el usuario
del servicio pueden ser conceptualizadas como comerciales, por lo que se les
aplicará el Derecho Comercial, salvo disposición en contrario del ordenamiento.
(…)”
Ahora bien, si
partimos de lo antes expuesto podemos afirmar que la potestad para emitir los
certificados de uso de suelo, mediante el cual se acredita el uso del suelo
permitido por el reglamento de zonificación emitido por las entidades
municipales y que tienen su génesis en los planes reguladores a que refiere la
sección Segunda, Capítulo Primero de la Ley de Planificación Urbana, es
inherente a la entidad municipal y se constituye en un servicio administrativo,
no susceptible de ser realizado por particulares.
En tanto servicio administrativo
resulta susceptible de ser financiado mediante tributos específicos, tales como
impuestos, tasas, contribuciones especiales ya que deben ser prestados
directamente por la administración, mientras los llamados servicios comerciales
que son los que pueden ser explotados directamente o por terceras personas, se
financian mediante la fijación de precios públicos o tarifas.
II.-
ANALISIS DE FONDO:
En el caso de análisis resulta evidente que la emisión de
un certificado de uso de suelos, se constituye en un servicio administrativo
que prestan las municipalidades, como una potestad que le es inherente,
servicio que no puede ser brindado por los particulares.
Ahora bien, siendo
que desde el punto de vista de la doctrina tributaria las tasas suelen ser
definidas en función de las prestaciones administrativas que dan lugar a su
percepción por el particular, y que se constituye en un medio de financiamiento
para las corporaciones municipales (César Albiñana García-Quintana; SISTEMA
TRIBUTARIO ESPAÑOL Y COMPARADO, Editorial Tecnos, Segunda Edición, págs. 863 y
sigs. ), podemos afirmar entonces que los servicios administrativos deben
brindarse partiendo del principio de costo más un porcentaje de rentabilidad
que debe ser invertido en la prestación del servicio, y que las entidades
municipales pueden financiar mediante el cobra de una tasa; consecuentemente
por la emisión de los certificados de uso de suelos las entidades municipales
pueden establecer una tasa teniendo como norma habilitante el artículo 83 del
Código Municipal que expresamente dispone que las entidades municipales por los
servicios que preste cobrará tasas y precios que se fijarán tomando en
consideración el costo del servicio más el 10% de utilidad para desarrollarlos.
Sin embargo, la
decisión del Concejo Municipal de la Municipalidad de Grecia de exigir el cobro
del timbre municipal por la emisión de los certificados de uso de suelo como
medio de financiamiento no es acertada, como bien lo advierte la Asesoría
Jurídica en el dictamen GAJ.054-2018. Si bien, ha habido controversia en cuanto
a la naturaleza jurídica del “timbre” por desaciertos del legislador en su
definición, ya que en algunos casos los ha denominados contribuciones
parafiscales, tasas, o impuestos, es lo cierto que a la luz del Código
Municipal, el “timbre municipal” no escapa a ello, toda vez que el propio
legislador en el artículo 93 del citado Código le da la connotación de impuesto
al timbre municipal para actos concretos tales como el traspaso de inmuebles,
constitución de sociedades, hipotecas, cédulas hipotecarias, y como tal sujeto
al principio de legalidad tributaria que
deriva del artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política desarrollado
también por el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.
Siendo así, si lo que pretende la entidad municipal es el cobro del timbre
municipal en los certificados de uso de suelo, debe necesariamente proponer la
creación de tal impuesto para dicho acto, a fin de que sea autorizado por la
Asamblea Legislativa siguiendo el procedimiento común para la emisión de leyes.
III.-
CONCLUSION:
Con fundamento en lo expuesto,
es criterio de la Procuraduría General:
1.- La Municipalidad de Grecia
puede cobrar una tasa por la emisión del certificado del uso de suelo, por ser
un servicio administrativo inherente a la entidad municipal, teniendo por norma
habilitante el artículo 83 del Código Municipal , sin embargo dicha tasa no
puede asimilarse al impuesto de timbre municipal como lo pretende, so pena de
incurrir en violación al principio de reserva de ley que deriva del artículo
121 inciso 13) de la Constitución Política en relación con el artículo 5 del
Código de Normas y Procedimientos Tributarios.
2.- Si la Municipalidad de
Grecia pretende cobrar el impuesto de timbre en los certificados de uso de
suelo, debe proponerlo a la Asamblea Legislativa para que mediante el trámite
de ley sea debidamente autorizado.
Con toda consideración suscribe atentamente;
Lic. Juan
Luis Montoya Segura
PROCURADOR
TRIBUTARIO
JLM/bba
Código N°5086-2018
C-093-2019
TARIFA PARA EL COBRO
DE LA CERTIFICACIÓN DE USO DE SUELO
El señor Minor
Molina Murillo Alcalde Municipalidad de Grecia, remitió a este Órgano Asesor el
oficio
ALC-0594-2018 de 29 de mayo de
2018 mediante el cual se plantean las siguientes interrogantes a la
Procuraduría General de la República:
1.- ¿Puede la Municipalidad de
Grecia establecer una tarifa para el cobro de la certificación de uso de suelo?
2.- ¿En caso afirmativo, puede la
municipalidad, mediante acuerdo del Concejo Municipal, establecer la tarifa
pertinente para el cobro del certificado de uso de suelo o debe ser aprobada
por la Asamblea Legislativa?
3.- ¿En caso, de que exista un
acuerdo firme del Concejo Municipal con respecto al cobro de una tarifa como
timbre municipal para el certificado de uso de suelo, y si es publicado en la
Gaceta, podría la Municipalidad comenzar a cobrar el monto establecido para
ello?
Se
adjunta a la consulta presentada, el informe jurídico GAF.054-2018 de fecha 21
de mayo de 2018, mediante el cual se concluye” “…que la Corporación deberá
estar autorizada por ley para poder cobrar al Administrado por el servicio que
se preste, tal como lo autorizó el legislador en el numeral 74 del Código
Municipal respecto a los servicios que en la actualidad presta la Municipalidad
de Grecia, no estando incluida la emisión de certificaciones, sea de uso de
suelo u otra índole (…) Así las cosas, se emite este pronunciamiento interno con
el objetivo de que se pueda la Auditoría Municipal, hacer las consultas
externas como a derecho corresponde.(…)”
Esta Procuraduría, en su dictamen C-093-2019 de fecha 03 de abril de 2019 suscrito por el Licenciado Juan Luis
Montoya Segura Procurador Tributario arribó a las siguientes conclusiones:
·
La Municipalidad de Grecia puede cobrar una tasa por
la emisión del certificado del uso de suelo, por ser un servicio administrativo
inherente a la entidad municipal, teniendo por norma habilitante el artículo 83
del Código Municipal , sin embargo dicha tasa no puede asimilarse al impuesto
de timbre municipal como lo pretende, so pena de incurrir en violación al
principio de reserva de ley que deriva del artículo 121 inciso 13) de la
Constitución Política en relación con el artículo 5 del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios.
·
Si la Municipalidad de Grecia pretende cobrar el
impuesto de timbre en los certificados de uso de suelo, debe proponerlo a la
Asamblea Legislativa para que mediante el trámite de ley sea debidamente
autorizado