Dictamen : 022 - del 25/01/2019

25 de enero de 2019

C- 022-2019

Señor

Carlos Cascante Duarte

Alcalde

Municipalidad de Tibás

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta al oficio MT-AL-0258-2018 del 16 de abril de 2018.

En el oficio MT-AL-0258-2018 la Alcaldía consulta lo siguiente:

1.- ¿Es el certificado de uso de suelo un acto declarativo de derechos subjetivos?

2.- Con base en la respuesta a la pregunta anterior ¿Cuáles son las posibilidades que el ordenamiento jurídico vigente ofrece para la revocación o anulación de un certificado de uso de suelo?

La corporación municipal adjunta el criterio legal emitido por oficio MT-SJ-060-2018 del 04 de marzo de 2018, de la Unidad de Servicios Jurídicos. Dicha asesoría legal señala que existen dos tesis sobre la naturaleza del certificado de uso de suelo, la primera, que ante la solicitud de cualquier interesado se emite para acreditar el uso establecido reglamentariamente, conforme el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, que establece el control de las edificaciones en materia de zonificación, y para tal propósito los propietarios deben contar con el certificado de uso de suelo. Citando el artículo 28 de la misma ley, indica que el mismo tiene naturaleza declarativa, limitándose a acreditar el uso de suelo permitido por el reglamento de zonificación, no modificando una situación jurídica, y que sirve de base para que la Municipalidad, dentro de sus competencias, emita una licencia o permiso, actos que sí crea, modifica o extingue una situación jurídica, lo que coincide con lo expuesto por la Procuraduría General de la República en el Dictamen C-157-2017. Además, como parte de esta tesis, la doctrina indica que el certificado de uso de suelo no decide cuál es el uso permitido, simplemente acredita, no es un acto propio, sino forma parte de una concatenación de procedimientos, y como acto declarativo, no tiene discrecionalidad, es reflejo de lo previamente constituido, no siendo un acto de voluntad, así reitera, acredita hechos o circunstancias, la conformidad o no del uso de suelo con lo establecido en el reglamento, pero no otorga el permiso.

En cuanto a la otra tesis, precisa que es del Tribunal Contencioso Administrativo Sección Tercera, actuando como jerarca impropio, quién visualiza al certificado de uso de suelo como un acto administrativo que incide directamente sobre la esfera jurídica del administrado, por enunciar ciertos atributos del derecho de la propiedad, en aplicación de ciertas regulaciones y régimen, incidiendo en la toma de decisiones. Concluye la asesoría legal, que comparte la línea jurisprudencial expuesta por la Procuraduría, pudiéndose anularse conforme el numeral 174 de la LGAP.

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A. Naturaleza jurídica actual del Certificado de Uso de Suelo; y B. Sobre la anulación del Certificado de Uso de Suelo.

A. NATURALEZA JURÍDICA ACTUAL DEL CERTIFICADO DE USO DE SUELO

Tal y como lo indica la asesoría legal de la Administración consultante, efectivamente, la posición expresada en la jurisprudencia de este Órgano Consultivo conceptualizaba al certificado de uso de suelo como un […] medio del cual las municipalidades acreditan la conformidad del uso que se le da o se pretende dar a un terreno, en relación con lo establecido normativamente. No crean, modifican o extinguen una situación jurídica, como sí sucede con los permisos de construcción.” (Dictámenes C-028-2013 del 04 de marzo de 2013, C-245-2013 del 5 de noviembre de 2013, C-230-2014 del 04 de agosto de 2014 y C-202-2016 del 29 de setiembre del 2016).

Luego, este criterio era concordante con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, por ejemplo véase el Voto N° 2016-15501 de las 11:41 horas del 21 de octubre de 2016 y Voto N° 21258-2010 de las 14 horas del 22 de diciembre de 2010.

Sin embargo, tal y como se señaló recientemente en el dictamen C-005-2019, el Tribunal Constitucional mediante el Voto N.° 9565-2017 de las nueve horas cuarenta y cinco minutos del veintitrés de junio de dos mil diecisiete, cambió de criterio indicando que el certificado de uso de suelo debía ser entendido, más bien, como un acto declarativo de derechos favorables. Al respecto, se transcribe el dictamen C-005-2019 del 09 de enero de 2019:

“No obstante, conviene detallar que la Sala Constitucional en el Voto N.° 9565-2017 de las nueve horas cuarenta y cinco minutos del veintitrés de junio de dos mil diecisiete, se ha pronunciado, de forma expresa, sobre la naturaleza jurídica del Certificado de Uso de Suelo. Al efecto, debe indicarse, entonces, que la Sala Constitucional en la dicha sentencia ha advertido, en un sentido distinto a la línea que venía desarrollando la jurisprudencia administrativa, que dichos Certificados de Uso de Suelo son, más bien, actos favorables que constituyen situaciones jurídicas subjetivas.

“VII. Sobre los certificados de uso de suelo. En cuanto a este aspecto, este Tribunal ha definido que los certificados de uso de suelo son un acto administrativo que nace del ejercicio de la potestad normativa del ente corporativo, que afecta directamente la esfera jurídica del administrado –favorable y desfavorablemente a la vez-; y que genera efectos jurídicos independientes. Ello por cuanto su contenido beneficia al administrado y a la vez le establece limitaciones, es decir, le otorga el derecho a destinar el bien conforme al uso de suelo establecido en la reglamentación una vez obtenidos los respectivos permisos y a la vez limita el ejercicio de los atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas y el régimen ambiental vigente. Al ser actos favorables, se encuentran cubiertos por el principio de intangibilidad de los actos propios, por lo que su anulación o revisión implica la observación de los requisitos formales y sustanciales establecidos al efecto en el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública.” (En un sentido similar: Voto N.° 15501-2016 de las 11:41 horas del 21 de octubre de 2016)

Ahora bien, es importante advertir que a pesar de que el voto N.° 9565-2017 no ha sido una decisión unánime – pues contiene dos notas separadas que indican que, en criterio de sus magistrados redactores, el Certificado de Uso de Suelo es un acto meramente declarativo tal y como también aclararon en el voto N.° 15501-2016–; lo cierto es que en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, los Certificados de Uso de Suelo deben ser conceptualizados, como actos favorables constitutivos de situaciones jurídicas subjetivas, que se encuentran cubiertos por el principio de intangibilidad de los actos propios, por lo que su anulación o revisión implica la observación de los requisitos formales y sustanciales establecidos al efecto en el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública.(…)”

De otro lado, conviene resaltar que el certificado de uso de suelo que emita la administración municipal debe indicar, de manera clara y precisa y como parte de su contenido, que su vigencia está supeditada, a su vez, a la vigencia del respectivo reglamento de Zonificación Urbana del respectivo cantón. La expresión de la vigencia del certificado es una garantía para el administrado, por seguridad jurídica, de la eficacia, validez y las condiciones que soporta el certificado.

B. SOBRE LA ANULACION DEL CERTIFICADO DE USO DE SUELO.

Al definir el Tribunal Constitucional el certificado de uso de suelo como un acto declarativo favorable, este se ve protegido por el principio de “Intangibilidad de los actos propios”, el cual, ordena que la Administración Pública está impedida para revocar de manera unilateral y discrecional aquellos actos que hayan generado o acrecentado los derechos de los administrados pero que soporten una nulidad absoluta. Esto no significa, sin embargo, que no puedan ser eventualmente anulados cuando se encuentren viciados por una nulidad absoluta para lo cual la Administración otorgadora del derecho está obligada a seguir los cauces legales previstos para confirmar la nulidad del acto y ajustar su conducta, en respeto a los derechos de los administrados.

Luego, nuestro ordenamiento prevé dos procedimientos para que la Corporación Municipal pueda anular un acto administrativo favorable que contiene una nulidad absoluta, ante la imposibilidad jurídica de convalidarse o sanearse (Art. 169, 172 y 189.1 de la LGAP). En primer lugar, en caso de que el certificado de uso de suelo adolezca de un vicio de nulidad absoluta, que sea EVIDENTE Y MANIFIESTA (condición especial) se acude al procedimiento administrativo de nulidad contenido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227. El artículo 173 dispone:

“Artículo 173.-

1) Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante. Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen. En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.

2) Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Contra lo resuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal Contencioso-Administrativo.

3) Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.

4) La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.

5) La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada, además, al pago por daños, perjuicios y costas; todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.

6) Para los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de la declaratoria de nulidad de actos administrativos relacionados entre sí, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley.

7) La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.”

Luego, conveniente resaltar, que en las Municipalidades el ejercicio de la potestad anulatoria de un acto administrativo favorable o declarativo de derechos subjetivos, es competencia del alto nivel jerárquico, que corresponde al Concejo Municipal (Véase Dictámenes C-321-2011 del 19 de diciembre del 2011 y C-056-2016 del 15 de marzo de 2016).

De otro extremo, en caso de que nulidad absoluta del acto no sea evidente y manifiesta, la Administración debe acudir al Proceso de Lesividad conforme los artículos 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, para que en vía judicial, el acto declarado lesivo a los interese públicos sea anulado. El artículo 34 del Código citado dispone:

“ARTÍCULO 34.-

1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.

2) La lesividad referente a la tutela de bienes del dominio público no estará sujeta a plazo.

3) Corresponderá al Consejo de Gobierno la declaratoria de lesividad de los actos administrativos dictados por dos o más ministerios, o por estos con algún ente descentralizado. En tales supuestos, no podrán ser declarados lesivos por un ministro de distinto ramo.

4) La declaratoria de lesividad de los actos dictados por órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, será emitida por el superior jerárquico supremo.

5) La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.”

Por último, es oportuno recalcar, que la Sala Constitucional en el citado Voto N.° 9565-2017, hizo la salvedad, que ante un hecho sobreviniente que afecte el recurso hídrico, el certificado de uso de suelo, puede ser revocado sin seguir el procedimiento del numeral 173 de la LGAP:

“(…)

Cabe aclarar, en todo caso, que de acuerdo con el mismo voto N.° 9565-2017, a pesar de todo lo expuesto en el párrafo anterior, los Certificados de Uso de Suelo no se encontrarían protegidos por el principio de intangibilidad de los actos propios cuando se compruebe un hecho sobreviniente donde técnicamente se demuestre que pueda existir una afectación al recurso hídrico, pues en tales casos, según la Sala Constitucional, la autorización de uso de suelo deberá ajustarse a ese hecho, sin necesidad de que la Administración deba recurrir a lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. Se transcribe otra vez, en lo conducente, el voto N.° 9565-2017:

No obstante lo anterior, cuando hay un hecho sobreviniente donde técnicamente se demuestre que pueda existir una afectación al recurso hídrico, en este supuesto deberá dársele primacía a la protección a éste recurso y, por consiguiente, la autorización de uso de suelo deberá ajustarse a ese hecho, sin necesidad de que la Administración deba recurrir a lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.”

C. CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto, se concluye:

-Que en acatamiento de lo dispuesto en el Voto N.° 9565-2017 de las nueve horas cuarenta y cinco minutos del veintitrés de junio de dos mil diecisiete de la Sala Constitucional, los Certificados de Uso de Suelo son definidos como actos favorables constitutivos de situaciones jurídicas subjetivas, en consecuencia cubiertos por el principio de intangibilidad de los actos propios, por lo que de contener un vicio de nulidad absoluta evidente y manifiesta, su anulación sólo puede darse observando las reglas del ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública.

- Que en caso de que la nulidad absoluta del certificado de uso de suelo no sea evidente y manifiesta, la Corporación Municipal debe acudir al proceso de Lesividad ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para su anulación, conforme el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

Atentos se suscriben;

Jorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano

Procurador Adjunto Abogado Asistente