Opinión Jurídica : 019 - del 15/02/2019

15 de febrero de 2019

OJ- 019-2019

Señor

Leonardo Salmerón Castillo

Comisión Permanente Especial

Ciencia, Tecnología y Educación

Jefe de Área

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio N° CTE-83-2018 del 23 de julio de 2018.

En el oficio N° CTE-83-2018 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente Especial Ciencia, Tecnología y Educación, mediante el cual se decidió consultar el Proyecto de Ley tramitado por expediente N° 20.786, denominado “Ley de Educación Dual”. Es importante apuntar, que se ha conocido el Texto Actualizado del proyecto N° 20.786, con el primer informe de mociones por aplicación del artículo 137 del 09 de enero de 2019, y es bajo esta última versión sobre la cual este Órgano Asesor se pronunciará.

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Despacho atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante (sobre el punto, basta consultar la Opinión Jurídica OJ-031-2011 de 7 de junio de 2011).

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes puntos: A.Sobre la posibilidad del Congreso de Legislar sobre la Educación Dual; y B. Sobre la naturaleza jurídica de la Proedual y el financiamiento a la Educación Dual.

A. SOBRE LA POSIBILIDAD DEL CONGRESO DE LEGISLAR SOBRE LA EDUCACION DUAL.

El expediente N° 20.786, denominado “Ley de Educación Dual”, o que en su último texto actualizado se titula “Ley de Educación y Formación Técnica Dual”, pretenden atender la necesidad de un marco legal general que permita reformar la educación dual en Costa Rica.

Tal y como se señaló en la Opinión Jurídica OJ-97-2018 de 16 de octubre de 2018 – y que se refirió al proyecto de Ley N.° 20.705 cuyo objeto también consistía en crear un nuevo marco para la educación dual -, actualmente está vigente la Ley N.° 4.903 de 17 de noviembre de 1971, denominada Ley de Aprendizaje, la cual regula la educación dual. De acuerdo con el artículo 1 de aquella Ley de Aprendizaje, en Costa Rica se ofrece una modalidad de educación que consiste en la formación profesional metódica y completa de adolescentes durante períodos previamente fijados tanto en centros de formación como en empresas, para hacerlos aptos a ejercer ocupaciones calificadas y clasificadas para cuyo desempeño han sido y podrían ser contratados.

Ahora bien, el proyecto de Ley N.° 20.786 reformaría la educación dual en Costa Rica. A estos efecto, el artículo 4, en sus incisos a) y b), definiría la educación dual en los siguientes términos: a) Formación de educación técnica dual: es el proceso de enseñanza teórico-práctica que reciben las personas estudiantes que pertenecen a la educación dual y que permite la adquisición de conocimientos teóricos y prácticos para una profesión u ocupación. / b) Formación práctica de educación y formación técnica dual: es el proceso de educación práctica que la persona estudiante desarrolla dentro de una empresa, bajo condiciones reales y vivenciales.”

Así las cosas, la modalidad de la educación dual sería configurada por el Legislador como una herramienta más para atender la necesidad de la población de obtener una educación que permita mejorar las condiciones económicas y sociales de los estudiantes y sus familias, con otro medio para combatir las brechas económicas existentes, e incluso para combatir la deserción, al mismo tiempo puede incidir en las posibilidades de inclusión en los sistemas de educación superior por una mejoría o fortalecimiento en las condiciones de los estudiantes, como lo indicó la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (Parágrafo 5, Análisis de la OCDE Acerca de las Políticas Nacionales para Educación: La Educación en Costa Rica; documento consultable en el siguiente link: http://www.oecd.org/education/school/La-Educacion-en-Costa-Rica-Resumen-Ejecutivo.pdf).

Luego, es preciso indicar que la creación de alternativas de educación pública orientadas a la formación técnica de trabajadores para su rápida inserción en el mercado laboral, se enmarca dentro de lo que disponen los artículos 67 y 83 de la

Constitución Política, normas que han elevado la formación técnica de los trabajadores al rango de garantía social constitucional:

“ARTÍCULO 67.- El Estado velará por la preparación técnica y cultural de los trabajadores.

ARTÍCULO 83.- El Estado patrocinará y organizará la educación de adultos, destinada a combatir el analfabetismo y a proporcionar oportunidad cultural a aquéllos que deseen mejorar su condición intelectual, social y económica.”

Relacionado con la relevancia de la garantía social , se impone destacar que la literatura especializada ha remarcado los beneficios que se han vinculado con la formación en la modalidad dual particularmente los relacionados con la integración social de las personas que se incorporan al trabajo y a la sociedad, y el acceso a recurso humano calificado de acuerdo con las necesidades del mercado (¿Cómo implementar la formación en la modalidad dual en Costa Rica?, Fundación Konrad Adenauer, oficina Costa Rica-Panamá, AED / 2016, documento consultable en el siguiente link: file:///C:/Documentos%20-%20RobertRS/Dictamenes/Educación%20dual/guia_formacion_dual_aed-kas.pdf

No cabe duda, entonces, de que bajo el imperio de la Constitución Política de 1949 el Legislador se encuentra habilitado para regular y fortalecer aquellas modalidades educativas orientadas a la preparación técnica de las personas, lo cual incluye la modalidad de la educación dual.

Al respecto, es importante resaltar que nuestro ordenamiento contiene normas vigentes que se orientan a que el Estado provea de una formación técnica. Por ejemplo, en la Ley Fundamental de Educación, Ley N° 2160 del 25 de setiembre de 1957, se estableció la enseñanza técnica vocacional para desarrollar habilidades y aptitudes técnicas, de acuerdo a las necesidades del país, conforme los planes de estudios del Consejo Superior de Educación Pública. Además el artículo 17 de la Ley Fundamental ya preveía la posibilidad de ofrecer programas de aprendizaje Se transcribe el artículo 17 de la Ley Fundamental de Educación:

“ARTICULO 17.-

La enseñanza técnica se ofrecerá a quienes desearen hacer carreras de naturaleza vocacional o profesional de grado medio para ingresar a las cuales se requiera haber terminado la escuela primaria o una parte de la secundaria. La duración de dichas carreras y los respectivos planes de estudio serán establecidos por el Consejo Superior de Educación de acuerdo con las necesidades del país y con las características peculiares de las profesiones u oficios. Se ofrecerán, además de la enseñanza técnica a que se refiere el párrafo anterior, a juicio

del Consejo Superior de Educación, programas especiales de aprendizaje.”

Por su parte, la Ley de Aprendizaje, Ley N° 4903 del 17 de noviembre de 1971, en sus artículos 1 y 7 establece como una meta del Estado a cargo del INA, la educación con formación profesional:

“Artículo 1º.- La presente ley regula el Sistema Nacional de Aprendizaje cuya meta específica es la formación profesional metódica y completa de adolescentes durante períodos previamente fijados tanto en centros de formación como en empresas, para hacerlos aptos a ejercer ocupaciones calificadas y clasificadas para cuyo desempeño han sido y podrían ser contratados.

Artículo 7º.-El aprendizaje se organizará en las siguientes formas:

a) Formación alterna. Cuando se combinen períodos de formación en centros o etapas lectivas con períodos de aplicación práctica o de etapas productivas en las empresas. Los conocimientos propios de cada etapa, así como los términos y condiciones de la alternabilidad, serán determinados por el INA; y

b) Formación práctica en las empresas. Cuando el INA lo decida, el aprendizaje se realizará directamente en las empresas. Asimismo y cuando el INA lo estime conveniente, los trabajadores principiantes deberán concurrir a los centros del INA o a aquellos que éste autorice o indique, para obtener su formación tecnológica y cultural complementaria. El INA determinará cuándo los aprendices, previamente a su incorporación a las empresas, deban recibir en centros una formación básica en las ocupaciones de que se trate.”

Finalmente, cabe insistir en que el proyecto N° 20.786 tiene por objetoa establecer un nuevo marco jurídico a las diferentes relaciones que se originen en la implementación de la educación y formación técnica dual (Estado, estudiante y empresas formadoras), así como la intervención y dirección de aquellas autoridades con competencia en la materia. La norma propuesta, como lo indica su exposición de motivos, pretende consolidar a rango ley, el programa que ha venido el Estado implementado mediante el Decreto N° 29079-MEP del 12 de abril de 2000 denominado “Creación e Integración de la Comisión Nacional Fomento de la Educación y la Formación Dual”.

B. SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA PROEDUAL Y EL FINANCIAMIENTO A LA EDUCACIÓN TÉCNICA DUAL

En el artículo 6 del proyecto se crearía la Promotora de Educación y Formación Técnica Dual (PROEDUAL), la cual sería el órgano responsable de la dirección técnica y administrativa del programa de educación y formación dual, así como de emitir las políticas y directrices a todos los sectores involucrados en la modalidad dual. El mismo artículo 6 del proyecto de Ley le daría a la Promtora, por ministerio de Ley, la calificación de un órgano de desconcentración máxima adscrito al Consejo Superior de Educación Pública.

Ahora bien, en principio, la desconcentración máxima de la Promotora implicaría la posibilidad de que dicho órgano ejerza por sí mismo sus funciones, impidiendo al Superior Jerárquico avocar, revisar o sustituir la conducta del órgano inferior. Tampoco estaría sujeto a las órdenes o instrucciones del Superior Jerárquico. Doctrina del artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 2 de mayo de 1978. No obstante lo anterior, el artículo 16.b del proyecto de Ley establecería que PROEDUAL debería actuar, más bien, sujeto a los programas y planes que apruebe del Consejo Superior de Educación.

Así, el proyecto de Ley podría tener problemas de técnica legislativa, pues a pesar de que el proyecto de Ley le pretende otorgar a la Promotora de la condición de un órgano de desconcentración, lo cierto es que sujetaría su actuación a los programas y planes de su Superior Jerárquico lo cual es más bien propio de un órgano de desconcentración mínima. Ergo, es claro que el proyecto no contiene una regulación coherente en relación con la naturaleza de la Promotora de Educación y Formación Técnica Dual, lo cual podría llevar serias consecuencias en el funcionamiento del órgano.

De seguido, cabe señalar que el proyecto N° 20.786, particularmente en la sección VI del capítulo II reformaría el régimen jurídico que regularía, en la modalidad de educación dual, las relaciones entre los estudiantes, las instituciones educativas y las empresas de formación.

Es decir que el proyecto de Ley establecería una regulación que sustituiría la que actualmente rige el Contrato de Aprendizaje y que se encuentra en la Ley de Aprendizaje de 1971. No obstante el proyecto de Ley no prevé ninguna disposición derogatoria que expresamente deje sin vigor dichas regulaciones. Sobre este punto, cabe reiterar lo dicho en la citada Opinión Jurídica OJ-097-2018:

“(…)

Debe tomarse en consideración, como indicamos, que la Ley 4903 regula actualmente el Sistema Nacional de Aprendizaje y

establece el “contrato de aprendizaje” bajo administración del INA, por lo que es evidente que el legislador debe plantearse la necesidad de derogar o al menos modificar lo que corresponda de dicha ley, en caso de aprobarse el presente proyecto de ley.

Debe considerarse, además, que si bien el artículo 2 del proyecto de ley establece al INA como una de las instituciones rectoras, dicha institución queda sujeta en esta norma a la eventual ley que se apruebe, sin que se haga remisión a la Ley 4903.

A pesar de lo anterior, analizando el texto del proyecto de ley consultado, no se evidencia una derogatoria expresa de la legislación actual, lo cual podría traer problemas futuros de interpretación de la ley al existir dualidad de regulaciones. De ahí que por una correcta técnica legislativa deba introducirse un capítulo de modificaciones y/o derogatorias, según sea la intención en este caso, con relación a la legislación vigente.”

Por último, se advierte que, conforme el artículo 28 del proyecto de Ley N° 20.786, el programa de educación dual se financiaría a través del presupuesto público destinado a educación y que conforme el numeral 78 constitucional, no puede ser inferior al 8% anual del Producto Interno Bruto. El artículo 28 dispondría que se deba destinar una suma equivalente al cero coma cero cero cinco por ciento (0,005%) del presupuesto anual del Ministerio de Educación.

En este sentido, conviene señalar que, conforme el artículo 29 de la Ley N.° 9635 de 3 de diciembre de 2018, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, la educación técnica debe ser financiada, en efecto, con el presupuesto de educación y por tanto, debe ser comprendida dentro de los recursos que la Constitución destina a tal propósito.

ARTÍCULO 29- De conformidad con lo establecido en el artículo 78 de la Constitución Política, se contabilizarán dentro del ocho por ciento (8%) del producto interno bruto destinado a la educación estatal los recursos presupuestados para primera infancia, preescolar, educación primaria, secundaria, educación profesional y educación técnica, incluido el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA).

El Ministerio de Educación Pública (MEP) deberá destinar un porcentaje de este rubro al financiamiento de infraestructura educativa y equipamiento

Al respecto, se impone denotar que en su reciente voto N.° 19.511-2018 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, la Sala Constitucional cambió el criterio que

fundamentara, en su momento, la anterior sentencia N. ° 6416-2012 de las 9:00 horas del 18 de mayo de 2012 e indicó en su lugar que, conforme el artículo 78 constitucional, no existía impedimento constitucional en financiar la educación técnica a través presupuesto de educación conforme el numeral 78 constitucional. Se transcribe, en lo conducente el voto N.° 19.511-2018:

b) Sobre la acusada inconstitucionalidad del numeral 29 del capítulo VII “Disposiciones Varias, Reformas y Derogatorias” del Título IV “Responsabilidad Fiscal de la República”. Los consultantes consideran inconstitucional que el ordinal 29, contenido en el Capítulo VII “Disposiciones varias, reformas y derogatorias” del Título IV denominado “Responsabilidad fiscal de la República”, incorpore a la primera infancia y al Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) dentro del 8% del producto interno bruto (PIB) destinado a la educación estatal, lo que viene a disminuir los recursos dedicados a las instituciones públicas de educación preescolar, general básica, diversificada y universitaria. En su criterio, esto transgrede el derecho humano a la educación y contraviene el concepto “educación estatal” contemplado en el artículo 78 de la Constitución Política. En adición, señalan que la norma impugnada afecta al principio de desarrollo progresivo de los derechos prestacionales, que ellos infieren de los numerales 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 1 y 2 del Protocolo Adicional de dicha Convención en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 2 párrafo primero del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y 28 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre. Agregan que la Sala ha declarado inconstitucional el reiterado incumplimiento del Gobierno en cuanto a la suma asignada a la educación estatal (8% del PIB) y ha determinado que el INA no debe ser incluido en el rubro del ordinal 78 constitucional debido a su especificidad y competencias particulares. Atinente a la primera infancia, las acciones que el Ministerio de Educación realiza en el marco de la

“Política para la primera infancia (2015-2020)” corresponden a esfuerzos complementarios para atender las necesidades de la niñez en sus primeros años, lo que trasciende el ámbito educativo no escolar. Por ello, el artículo 1 de la Ley 9220 establece que los servicios de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil son complementarios y no sustitutivos de los servicios de educación preescolar a cargo del Ministerio de Educación Pública, mientras que el numeral 15 señala que los recursos con que cuenta no podrán ser considerados dentro del 8% del PIB fijado en el ordinal 78 constitucional.

Al respecto, ciertamente, en la sentencia 006416-2012 de las 9:00 horas del 18 de mayo de 2012 consideró la mayoría de este Tribunal:

“(…) la expresión educación estatal se refiere a la preescolar, general básica y diversificada, agregándose únicamente la educación superior, que comprende la universitaria y parauniversitaria, para los fines señalados. Los cursos técnicos de capacitación y formación profesional que imparte el Instituto Nacional de Aprendizaje, por el contrario, no se dirigen a obtener el grado de bachillerato en educación media, por lo que no podría asimilarse a un centro educativo de educación diversificada. La Ley para el Financiamiento y Desarrollo de Educación Técnica Profesional, #8283 del 28 de mayo del 2002, tampoco le otorga al Instituto el calificativo de institución de educación diversificada. Es también un criterio interpretativo de especial relevancia la cita del expediente legislativo #12702, en el cual se tramitó la reforma constitucional al ordinal 78 aprobada en 1997. En su exposición de motivos se pone de manifiesto la intención del legislador de fortalecer el sistema educativo estatal, el cual define en los términos indicados, más restrictivos. El Informe Económico del Proyecto de Reforma, asimismo, toma en consideración únicamente datos relacionados con el Gobierno Central y con el Fondo Especial de Educación Superior (folios 148 y 149 del expediente #12702). De esta forma, la discusión que se generó en el foro parlamentario en torno a la aprobación de la iniciativa se concentró en los ciclos de preescolar, educación general básica y diversificada, agregándose, posteriormente y a raíz de una moción, la educación superior, pero con el fin de integrar la totalidad de los recursos públicos dedicados al sector de la educación estatal a través del Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República.

X.- Por el contrario, el presupuesto del Instituto Nacional de Aprendizaje, en su condición de ente descentralizado con su consecuente patrimonio diferenciado, no afluye en el Presupuesto de la República, y el hecho de ostentar su propia personalidad jurídica compele a que se trate de un ejercicio de ingresos y egresos diverso, autónomo. De esta forma, incluso desde el punto de vista de técnica presupuestaria sería completamente incongruente entender que forma parte del gasto público de la administración central la cuenta presupuestaria de otra administración, salvo que se tratara, como lo advierte la accionante, de transferencias de recursos de la administración central que ella dirigiera al ente, tal y como ocurre con las instituciones de educación superior. El Instituto Nacional de Aprendizaje, en cambio, cuenta con ingresos propios, independientes del Presupuesto de la República, provenientes de la contribución obligatoria que deben brindar los patronos particulares de todos los sectores económicos, con algunas excepciones, así como las instituciones autónomas, semiautónomas y empresas del Estado. Así las cosas, ni del artículo 78 de la Constitución, ni de ninguna otra disposición de la Carta Fundamental, o de las características de las instituciones y ciclos descritos, se desprende la conclusión de incluir el presupuesto del Instituto Nacional de Aprendizaje dentro del gasto público mínimo previsto por el artículo 78 citado, lo cual, consecuentemente, resulta contrario a la Constitución.”

La posición anterior, asumida por el Magistrado Cruz Castro, inhibido en el sub iudice, las Ex Magistradas Pacheco Salazar y Abdelnour Granados y el Ex Magistrado Armijo Sancho, contrasta con las razones distintas de los Magistrados Rueda Leal y Araya García y del Ex Magistrado Mora Mora (q. e. p. d.), quienes consideraron:

“El objeto de la presente acción de inconstitucionalidad -considerando tercero de la sentencia número 006416-2012, de las nueve horas del dieciocho de mayo de dos mil doce- se limita a determinar si dentro del Presupuesto para el Ejercicio Económico del año dos mil siete se incluyó el monto correspondiente al 6% del Producto Interno Bruto (PIB) como mínimo para el gasto público en educación estatal, dispuesto en el artículo 78 de la Constitución Política; artículo que fue reformado en el año dos mil once para elevar el monto del PIB para la educación a un mínimo del 8%, entre otras modificaciones.

A partir de lo anterior, declaramos con el resto del Tribunal, como lo dispone el “Por tanto” de la sentencia número 006416-2012, la inconstitucionalidad del título 210 de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del año dos mil siete,

Ley número 8562, por la omisión de cubrir el monto mínimo de un 6% del PIB de gasto público en educación estatal. Por conexidad, también se declaró inconstitucional la omisión del título 210 de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del año dos mil ocho, Ley número 8627. Esa omisión resulta suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la norma, en los términos en que fue planteado el objeto de la acción.

A pesar de que cualquier otra consideración resultaba innecesaria, desde el momento en que dentro del Presupuesto Nacional no se alcanzó el porcentaje mínimo establecido en el artículo 78 constitucional, la mayoría de la Sala, además, analizó si formaba parte o no del gasto en educación estatal el presupuesto del Instituto Nacional de Aprendizaje. La Procuraduría General de la República en el informe presentado en este caso apreció que los argumentos expuestos tanto por la Contraloría General de la República -en contra de su inclusión- como por el Ministerio de Hacienda -a favor de su inclusión- resultaban válidos. La mayoría de la Sala se inclinó por la tesis de que no formaba parte dentro de los recursos públicos en la educación estatal los montos correspondientes a dicho Instituto.

Estimamos que en la presente acción, contrario a lo resuelto por la mayoría de la Sala, no le corresponde a este Tribunal determinar si el tipo de educación que brinda el Instituto Nacional de Aprendizaje es parte del sistema de educación formal o no. Al respecto, consideramos que el artículo 78 de la Constitución Política al hacer referencia a la “educación estatal” no está calificando un determinado tipo de educación o los distintos programas que deben ser incluidos en él. El artículo 67 de la Constitución Política, viene a complementar lo dispuesto en el artículo 78, en el sentido de que la educación técnica requiere la atención y el desarrollo por parte del Estado. Esa generalidad en los términos usados por el Constituyente son los que nos permiten entender que la opción tomada por nuestra Constitución Política fue dejarle al legislador ordinario la efectiva delimitación del contenido de la educación estatal, mediante la emisión de las leyes correspondientes. En este sentido el legislador ordinario ha emitido varias leyes que buscan precisamente ir perfilando el término educación estatal. Entre ellas están: La Ley Orgánica del Instituto

Nacional de Aprendizaje, Leyes número 3506 y número 6868; la Ley para el Financiamiento y Desarrollo de Educación Técnica Profesional, Ley número 7372; Ley que Regula Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria, Ley número 6541; o la Ley de Adecuación de Términos al Plan Nacional de Desarrollo Educativo, Ley número 5193. En definitiva estimamos que no le corresponde al juez constitucional, sino al legislador ordinario, determinar el contenido de la “educación estatal” dispuesta en el artículo 78 de la Constitución Política; así como tampoco si el Instituto Nacional de Aprendizaje forma o no parte de ella.”

Esta última tesis de minoría es asumida hoy por el pleno de la Sala con base en los mismos argumentos expuestos en aquella ocasión. En efecto, en la definición de qué se debe entender por “educación estatal” goza el legislador de una amplia libertad de configuración, respecto de lo cual solo se extralimitaría, cuando de manera grosera utilizara opciones abiertamente irrazonables, alejadas de toda correspondencia con las ciencias de la educación. Justamente, se debe subrayar que el numeral 78 de la Constitución, cuando indica “de acuerdo con la ley”, afianza tal tesitura. Por las razones expuestas, desde el punto de vista jurídico resulta plausible que la educación técnica impartida por el INA sea considerada como parte de la educación estatal.

C. CONCLUSION:

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada.

Cordialmente,

Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez Lic. Robert William Ramírez Solano

Procurador Adjunto Abogado Asistente

JAOA/RWRS/dsa