Dictamen : 061 - del 06/03/2019

6 de marzo del 2019

C-061-2019

Licenciada

Yadira Cruz Fallas

Auditora Interna

MUNICIPALIDAD DE ASERRI

S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, tengo el gusto de dar respuesta a su oficio n.° AU-01-2017, del 6 de enero del 2017, mediante el cual requiere el criterio de este Órgano Asesor consultivo, técnico jurídico, con respecto de cuál órgano municipal –Alcalde o Concejo Municipal- es al que tiene que acudir la Auditoría Interna para requerir recursos humanos para su mejor funcionamiento.

I- OBJETO DE LA CONSULTA.

Se nos indica que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley General de Control Interno, corresponde al jerarca del ente asignar los recursos humanos, materiales, tecnológicos, de transporte y otros necesarios y suficientes para que la auditoría interna pueda cumplir su gestión.

Y, conforme con el numeral 17, inciso j), del Código Municipal, corresponde al Alcalde proponer al Concejo la creación de plazas y servicios indispensables para el buen funcionamiento del gobierno municipal.

Y a juicio de la consultante, las normas transcritas se contraponen, surgiendo la duda respecto de cuál norma debe prevalecer en caso de que la Auditoría Interna requiera recursos humanos para su mejor funcionamiento. Concretamente de sí cuando la Auditoría propone la creación de plazas, se debe dirigir al Alcalde o al Concejo Municipal.

A fin de dar cumplida respuesta a la interrogante formulada es necesario definir, de previo, quien ostenta la condición de superior jerárquico en los gobiernos municipales.

II- DEL SUPERIOR JERÁRQUICO EN LOS GOBIERNOS MUNICIPALES.

La Constitución Política, en su artículo 169, establece:

“La Administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de uno cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.” Lo subrayado no es del original

Por su parte, el numeral 12 del Código Municipal indica que:

“Artículo 12. - El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular.” Lo subrayado no es del original.

De las normas transcritas se desprende que el Gobierno Municipal es el encargado de la administración de los intereses y servicios locales del cantón, conformado por dos órganos: uno deliberativo, denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, y otro ejecutivo, denominado alcalde, todos de elección popular.

Cada órgano del Gobierno Municipal ostenta funciones y atribuciones distintas, definidas en los artículos 13 y 17 del Código Municipal. La atribución principal del Concejo es la de “Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, (…)”, en tanto que la del Alcalde es “Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.”

Ahora bien, ambos órganos, Concejo y Alcalde, conforman el Gobierno Municipal, que a su vez se constituye como el superior jerárquico del ente territorial, sin que exista entre ambos una relación de subordinación, sino más bien una de colaboración interadministrativa.

Al respecto, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en sentencia n.° 776-C-S1-2008, de las 9:25 horas del 20 de noviembre del 2008, indicó:

“(…) en el contexto actual, los ayuntamientos tienen un régimen bifronte, compuesto por dos centros jerárquicos de autoridad, los que, por disposición expresa del artículo 169 de la Constitución Política y 3 y 12 del Código Municipal, conforman el Gobierno Municipal (jerarquía superior) de las Corporaciones Municipales. Por un lado, el Concejo, integrado por regidores de elección popular, con funciones de tipo política y normativa (ordinal 12 del C.M), es decir, trata de un órgano de deliberación de connotación política. Por otro, el Alcalde, funcionario también de elección popular (artículo 12 del C.M.), con competencias de índole técnica, connotación gerencial y de ejecución (numerales 14 al 20 ibidem).” Lo subrayado no es del original

Y en la misma sentencia, la Sala agrega:

“(...) el Alcalde no es inferior jerárquico del Concejo; son órganos con competencias coordinadas pero no sujetas que en definitiva deben complementarse para un funcionamiento eficiente y ágil de los ayuntamientos. Su deber de velar por el debido cumplimiento de los acuerdos municipales no presupone una sujeción jerárquica con el Concejo. Consiste en una tarea consustancial a sus competencias gerenciales y ejecutorias, para la buena organización y funcionamiento de los servicios locales (…).” Lo subrayado no es del original.

En el mismo sentido se ha pronunciado la Procuraduría General de la República. Por ejemplo, en el Dictamen n.° C-235-2010, del 22 de noviembre del 2010, en lo que interesa, concluyó:

“C.- El gobierno local es el llamado a ejercer la dirección y tutela de los intereses locales y de los servicios que detentan tal condición. Siendo que la regencia municipal está conformada por dos órganos – Concejo Municipal y Alcalde-.

D.- La relación Alcalde-Concejo no es de subordinación, sino más bien de una imperiosa colaboración interadministrativa que resulta indispensable para el cumplimiento del fin endilgado por la Constitución Política al gobierno local –administración de los intereses y servicios locales.

E.- El superior jerárquico del ente territorial es el gobierno local, conformado por el Alcalde y el Concejo, siendo que cada uno de estos órganos detenta la jerarquía respecto de la materia propia de su competencia.” Lo subrayado no es del original.

Como bien apunta la Procuraduría, el superior jerárquico de los entes territoriales es el Gobierno Municipal, conformado por dos órganos, a saber, el Concejo y el Alcalde, cada uno con funciones y atribuciones expresamente definidas en el ordenamiento jurídico.

III- DE LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS A LAS AUDITORÍAS INTERNAS.-

La consulta que nos ocupa pretende esclarecer cuál es el órgano superior jerárquico de la Municipalidad, al que debe acudir la Auditoría Interna en el caso que requiera la asignación de recursos para su mejor funcionamiento. Y la duda surge por cuanto, a juicio de la consultante, existe un conflicto de normas jurídicas, concretamente entre lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley General de Control Interno, n.° 8292 del 31 de julio del 2002, y el numeral 17, inciso j), del Código Municipal, Ley n.° 7794 del 30 de abril de 1998, que por su orden, disponen:

“Artículo 27.—Asignación de recursos. El jerarca de los entes y órganos sujetos a esta Ley deberá asignar los recursos humanos, materiales, tecnológicos, de transporte y otros necesarios y suficientes para que la auditoría interna pueda cumplir su gestión.

Para efectos presupuestarios, se dará a la auditoría interna una categoría programática; para la asignación y disposición de sus recursos, se tomarán en cuenta el criterio del auditor interno y las instrucciones que emita al respecto la Contraloría General de la República.

La auditoría interna ejecutará su presupuesto, conforme lo determinen sus necesidades para cumplir su plan de trabajo.” Lo subrayado no es del original.

“Artículo 17. - Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones:

a) (…)

j) Proponer al Concejo la creación de plazas y servicios indispensables para el buen funcionamiento del gobierno municipal. (…).”

De conformidad con la primera de las normas transcritas, corresponde al jerarca del ente sujeto a la Ley General de Control Interno, asignar los recursos humanos, materiales, tecnológicos, de transporte y otros necesarios y suficientes para que la auditoría interna pueda cumplir su gestión. En tanto que, de conformidad con el numeral 17, inciso j) del Código Municipal, es competencia del Alcalde, entre otras, proponer al Concejo la creación de plazas indispensables para el buen funcionamiento del gobierno municipal.

Ahora bien, en opinión de este órgano asesor, técnico jurídico, el conflicto de normas legales que indica la consultante es inexistente. Tal y como tuvimos ocasión de analizar en el apartado anterior, el superior jerárquico de los entes territoriales es el Gobierno Municipal, conformado por dos órganos, a saber, el Concejo y el Alcalde, cada uno con funciones y atribuciones expresamente definidas en el ordenamiento jurídico.

Y resulta que, para el caso específico de la creación de plazas para el buen funcionamiento del gobierno municipal, la proposición corresponde al Alcalde, en tanto que la aprobación al Concejo.

Por consiguiente, si la Auditoría Interna de la Municipalidad requiere de nuevas plazas para cumplir con su gestión, debe acudir ante el Alcalde, para que sea éste quien realice la petición correspondiente al Concejo.

IV- CONCLUSIÓN.

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:

a) El superior jerárquico de los entes territoriales es el Gobierno Municipal, conformado por dos órganos, a saber, el Concejo y el Alcalde, cada uno con funciones y atribuciones distintas, expresamente definidas en el ordenamiento jurídico.

b) No existe contradicción alguna entre lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley General de Control Interno y el numeral 17, inciso j) del Código Municipal, en cuanto a quien ostenta el carácter de superior jerárquico en los Gobiernos Municipales.

c) Si la Auditoría Interna de la Municipalidad requiere de nuevas plazas para cumplir con su gestión, debe acudir ante el Alcalde, para que sea éste quien realice la petición correspondiente ante el Concejo.

Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente,

Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ÁEREA DE DERECHO PÚBLICO

ORM/kpm