Opinión Jurídica : 007 - del 25/01/2019

25 de enero de 2019

OJ- 007-2019

Señora

Hannia Durán Barquero

Jefa Área

Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, Dr. Julio Alberto Jurado Fernández, damos respuesta al oficio N° AL-AGRO-023-2018 del 04 de junio de 2018.

En el oficio N° AL-AGRO-023-2018 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, mediante el cual se decidió consultar el proyecto de Ley tramitado por expediente N° 20.561, denominado “Ley de Promoción de la Conciencia Agraria y la Agricultura Urbana”.

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Despacho atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante (sobre el punto, basta consultar la Opinión Jurídica OJ-031-2011 de 7 de junio de 2011).

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes puntos: A. Las Huertas Urbanas “Agroecológicas” Como Un Medio Para Promocionar La Agricultura Y Mejorar La Seguridad Agroalimentaria; B. Sobre El Uso De Los Bienes Inmuebles Propiedad De Las Municipalidades.

A. LAS HUERTAS URBANAS “AGROECOLÓGICAS” COMO UN MEDIO PARA PROMOCIONAR LA AGRICULTURA Y MEJORAR LA SEGURIDAD AGROALIMENTARIA.

La seguridad alimentaria es un elemento básico para el desarrollo humano, mismo que depende y se fortalece con la promoción de la agricultura, por los efectos directos en los sistemas alimentarios, la economía, supervivencia y estabilidad de la sociedad.

Así, se ha considerado que la agricultura, ayuda al mejoramiento de la seguridad alimentaria y nutrición, cuando bajo programas estables, el Estado procura su acceso, participación y desarrollo, con la intervención de todas las personas o sectores, en procura de métodos más efectivos y sostenibles, que mejoran las condiciones del alimento, tanto en calidad como en costo.

Luego, en nuestro ordenamiento, la seguridad alimentaria es un valor de interés público que demanda la implementación de políticas públicas que procuran la emisión de normas que garanticen el acceso a alimentos de calidad que contribuyan al desenvolviendo de la vida y salud de las personas, la participación, concientización y la búsqueda de diversas y mejores técnicas de cultivo. En este punto, nuestra jurisprudencia constitucional ha indicado:

“VI.- LA SEGURIDAD ALIMENTARIA, LA TRAZABILIDAD O RASTREABILIDAD, Y LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO. Esta Sala, en el resolución 13924-2011 de las 17:59 horas del 10 de mayo, se refirió al tema de la seguridad agroalimentaria: “El derecho a la alimentación ha sido incorporado en la mayor parte de los ordenamientos jurídicos como derecho humano, hoy reconocido en los Tratados Internacionales e incluso elevado en muchos países a rango constitucional. El derecho agroalimentario debe entenderse como el conjunto de normas especiales, ordenadas sistemáticamente, que regulan el producto agroalimentario y su cadena productiva en todas sus fases, desde la producción hasta el consumo, controlando las etapas de la empresa agroalimentaria y su actividad productiva con el propósito de garantizar el consumo alimenticio de productos sanos e inocuos, en aras de proteger la salud de las personas, de los animales y de las plantas, o bien, procurar el abastecimiento alimentario de la población. De la anterior definición se deriva la necesidad del intérprete de contribuir a la formulación y sistematización de esas normas especiales, a fin de establecer, dentro del marco de una teoría general del derecho agroalimentario, cuál es el objeto, los sujetos, las posibles fuentes normativas, las actividades y principios generales que deben orientar la disciplina. Las exigencias de calidad y sanidad imponen a su vez exigencias de trazabilidad o rastreabilidad del producto durante toda la cadena agroalimentaria. […] Es evidente la necesidad de encontrar un equilibrio entre los mecanismos de protección de la seguridad alimentaria con fines preventivos -principio de precaución-, y la garantía de la libre circulación de productos agroalimentarios que cumplan con estándares científicos internacionales. Lo anterior produce como exigencia el “seguimiento” de los productos agrícolas y alimentarios, es decir la trazabilidad en toda la cadena, a fin de determinar la eventual responsabilidad que pueda corresponder al productor agrario o a la empresa transformadora de los productos en alimentos, incluso en cada fase de la cadena.” […] En ese contexto se promulgan leyes nacionales que introducen, o al menos procuran hacerlo, sistemas integrados de control agroalimentario y agroambiental, para garantizar la seguridad de las personas, del medio ambiente, y de las plantas y de los animales, e incluso evitar la contaminación excesiva de los recursos hídricos. Sin duda, el uso racional de plaguicidas sintéticos con fines de uso agrícola, promueven la competitividad del sector agropecuario, y por ello es que el reglamento se inspira en la creación de un sistema de registro equilibrado y moderno. Es un claro ejemplo del esfuerzo por darle completes y organicidad, a una gran cantidad de normas dispersas en el ordenamiento jurídico, para responder a las exigencias de la normativa internacional especializada, tanto emanada de la Organización Mundial del Comercio, como de Organismos Especializados, de la FAO, y de la OMS, estrechamente vinculados con el Codex Alimentarius, y con las Convenciones Internacionales de Medio Ambiente. […]”. (Voto N° 2011-016937 de las catorce horas treinta y seis minutos del siete de diciembre del dos mil once de la Sala Constitucional).

En este sentido, el proyecto de Ley N° 20.561 procura promover y robustecer la actividad agrícola del país, mediante la promoción de las huertas urbanas agroecológicas en la comunidad, aprovechando los diferentes espacios públicos y privados no utilizados o disponibles, con la colaboración de los distintos participes del sector agrícola. Para esto, la reforma a la Ley N° 4521 “Creación de los Centros Agrícolas Cantonales”, opta por otorgar una mayor participación a los Centros Agrícolas para el fomento de la actividad agrícola, no sólo como actividad comercial, sino también como una actividad de consumo autónomo o local comunal, con colaboración de diferentes actores del sector educativo (INA, Centros Educativos, Universidades) e institucionales públicas o privadas (Municipalidades, Asociaciones, etc.), que faciliten los medios y la asistencia técnica requerida, para el establecimiento de huertas urbanas agroecológicas.

Al respecto, es importante precisar que el término huertas urbanas agroecológicas, está inmerso dentro del concepto a agricultura urbana y periurbana. En este sentido, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, conocida por sus siglas en ingles FAO (“Food and Agriculture Organization”) ha definido “[…] La expresión agricultura "urbana" […] se refiere a pequeñas superficies (por ejemplo, solares, huertos, márgenes, terrazas, recipientes) situadas dentro de una ciudad y destinadas a la producción de cultivos y la cría de ganado menor o vacas lecheras para el consumo propio o para la venta en mercados de la vecindad. La expresión agricultura "periurbana” […] se refiere a unidades agrícolas cercanas a una ciudad que explotan intensivamente granjas comerciales o semicomerciales para cultivar hortalizas y otros productos hortícolas, criar pollos y otros animales y producir leche y huevos. (…) La distinción entre zonas "urbanas" y "periurbanas" depende de la densidad, los tipos y las modalidades de uso de la tierra, que determinan las limitaciones y oportunidades para la agricultura.” (15° período de sesiones del Comité de Agricultura, Roma, 25-29 de enero de 1999, consultable en el siguiente link http://www.fao.org/unfao/bodies/COAG/COAG15/X0076S.htm#P87_1729)

Además, tal y como lo explica la FAO, a diferencia de la agricultura tradicional desarrollada en las zonas rurales, la agricultura urbana y periurbana, se desenvuelve dentro de los límites o en los alrededores de las ciudades, y esta característica esencial, conlleva a la aparición distintos riesgos y oportunidades.

Luego, resulta conveniente indicar, que el tema de la agricultura urbana ha venido en auge desde los años 90, como un medio para mejorar la seguridad alimentaria, ante el aumento de la población, la expansión de las ciudades, la necesidad de empleos e ingresos, el encarecimiento de los productos y la preocupación en la calidad de los alimentos, encontrando como una respuesta a estas necesidades, la agricultura urbana y periurbana ecológica. Como muestra de la efectividad de este tipo de agricultura, se estructuran huertas con mira en la mayor producción de cultivos en el espacio posible, elaborado según las características del lugar (normalmente reducido y cerrado), considerando las capacidades de las personas y el destino de la cosecha, sea de auto consumo, venta o investigación.

Como ejemplo del impacto de las hortalizas urbanas agroecológicas, se tiene que en los años 90, se reportó un aumento en el consumo de frutas y hortalizas en Colombia y Perú, y Cuba importó vegetales de Rusia, cuyo 50% fue producido en huertos urbanos, y en países de la región africana y asiática son altos los porcentajes de consumo nacional provenientes de este tipo de agricultura (Agricultura urbana, condición para el desarrollo sostenible y la mejora del paisaje. Manuel Antonio ZÁRATE MARTÍN, Departamento de Geografía, Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) España, para consultar link https://revistas.ucm.es/index.php/AGUC/article/viewFile/50119/46581)

Se ha entendido que la finalidad de la agricultura urbana y periurbana, es la mejora de la alimentación familiar, en mayor medida de escasos recursos, la extensión para cultivar las verduras, granos, frutos o tubérculos, es en espacios reducidos, vacíos o abandonados, pudiendo convertirse además en un medio para la generación de ingresos, disminuye la cadena de comercialización lo que se torna en una disminución de costos, lo que en consecuencia permite acceder a productos frescos y perecederos y la disminución de desechos, entre otros.

Ahora bien, debemos resaltar la importancia en el uso del término utilizado en la reforma al inciso f) del artículo 6 de la Ley N° 4521, al promover una gestión comunitaria de huertas urbanas “agroecológicas”. Así, al recurrir a la noción agroecología, resulta claro que la norma aboga por el ejercicio de una actividad agrícola sostenible y equilibrada con el ambiente, conforme lo instituye el artículo 50 de la Constitución Política. De esta manera, como han reconocido en otros Estados, la producción agrícola inter o periurbana sustentable trabaja con un enfoque en el manejo agroecológico, contemplando técnicas de conservación de uso y manejo de suelo, además de controlar la salud, eleva al máximo la utilización del espacio, permite manejar los riesgos de contaminación (Revista Geográfica de América Central, Número Especial EGAL, 2011-Costa Rica, II Semestre 2011, pp. 1-17, POLÍTICAS PÚBLICAS EM AGRICULTURA URBANA E PERIURBANA NO BRASIL. Pedro Paulo Videiro Rosa)

Sobre este punto, hemos de insistir, el establecimiento de la agricultura urbana y periurbana como agroecológica conlleva acudir a normas técnicas de gestión ambiental, el uso de buenas prácticas agrícolas, por cuanto, también soporta los mismos riegos de la actividad agrícola ordinaria, a saber, aumento de la competencia por la tierra, el agua, la energía y la mano de obra; reducción de la capacidad del medio ambiente para absorber la contaminación (Parágrafo 16 de la 15° período de sesiones del Comité de Agricultura, Roma, 25-29 de enero de 1999). Justamente por eso resulta esencial el papel de los Centros Agrícolas Cantonales, porque estos organismos tienen como fin fomentar el mejoramiento de las actividades agrícolas y agropecuarias, y fortalecer la capacitación de los productores, conforme los artículos 2 y 6 de la Ley N° 4521.

Luego, con respecto, a la capacitación e inclusión de la producción urbana agroecológica en los programas de educación de la agricultura, esto no es novedoso en nuestro ordenamiento. La Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7545 del 04 de octubre de 1995, en su artículo 12 establece:

“Artículo 12.- Educación. El Estado, las municipalidades y las demás instituciones, públicas y privadas, fomentarán la inclusión permanente de la variable ambiental en los procesos educativos, formales y no formales, de los programas de todos los niveles. El objeto será adoptar una cultura ambiental para alcanzar el desarrollo sostenible.”

En efecto, la Ley N° 7545 ha establecido que la satisfacción de las necesidades humanas básicas, como la seguridad alimentaria, así como la realización de las actividades que la garantizan, como la agricultura, requieren de programas o proyectos de educación, fundamentados en el aprovechando y conservación del ambiente, siendo participes de esta capacitación Estado, sus entes y órganos, y el sector privado, abordado como un tema de orden nacional (Art. 4 y 8 de la Ley N° 7545). En definitiva, con la reforma propuesta, se estaría abordando la agricultura urbana y periurbana con una vocación ambiental.

B. SOBRE EL USO DE LOS BIENES INMUEBLES PROPIEDAD DE LAS MUNICIPALIDADES.

El proyecto de Ley, específicamente en su artículo 5 – que adicionaría un párrafo final al artículo 12 de la Ley N° 4521 del 26 de diciembre de 1969 (Ley de Creación de los Centros Agrícolas Cantonales) – autorizaría a las municipalidades a firmar convenios con los Centros Agrícolas Cantonales, que son organizaciones de productores sujetas al Derecho Privado conforme el numeral 2 de la ley N.° 4521, para destinar terrenos municipales ubicados en zonas urbanas, para la promoción de la agricultura urbana y la educación agroambiental.

Luego, debe indicarse que tal disposición, la cual autorizaría a las municipalidades a destinar terrenos municipalidades al fomento de la agricultura urbana: debería entenderse como únicamente aplicables a los bienes patrimoniales de la administración local o aquellos bienes de dominio público que tengan tal vocación agrourbana, toda vez que tratándose de otros bienes de dominio público municipal, verbigracia parques o plazas públicas, la administración local estaría vedada para mutar, mediante la mera emisión de un acto administrativo o la celebración de un convenio, el destino legal de dichos bienes. Sobre la naturaleza de los bienes de dominio público y la posibilidad de disponer de los bienes patrimoniales municipales, conviene citar el dictamen C-204-2012 del 28 de agosto del 2012:

“Refiriéndose a los bienes que, en general, integran el dominio público, así como a sus características más relevantes, la Sala Constitucional ha señalado que:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y (…) sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido mas amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa”(Sentencia n°2306-91, de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991. Resaltado y subrayado no corresponde al original).

Dado este régimen especial de protección que el ordenamiento jurídico otorga a los bienes de dominio público –dentro de los cuales están cedidas por los urbanizadores y fraccionadores-, y en relación a lo dispuesto por el articulo 62 del Código Municipal, el Estado y demás entes públicos requieren para poder disponer de ellos de uana norma legal expresa que los autorice y que a la vez desafecte el del fin público al que han sido destinados.

La Sala Constitucional ha definido el objeto o razón de ser de esta cesión gratuita de terrenos a las municipalidades siendo que:

“(…) Por último, cabe aclarar que la facultad que tiene la Municipalidad de variar el destino de los terrenos cedidos, únicamente puede aplicarse a los terrenos que se dediquen a cubrir "las facilidades comunales", no así a los que deben destinarse para "parque", en primer término, por cuanto, la norma es clara al disponer que este cambio puede verificarse con el "remanente" de terreno una vez ya que se haya cubierto la necesidad de parque; y en segundo lugar, por cuanto en el párrafo segundo de esta disposición, expresamente se dispone que el área para parque no puede ser menor de una tercera parte del porcentaje de terreno que se cede (…)”. (Sentencia N°4205-96 de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis).

En virtud de lo anterior queda claro que las áreas aprovechables en facilidades comunales sólo podrán eliminarse o reducirse a cambio de alguna mejora y otra facilidad compensatoria, cuando de ello se obtenga un mayor beneficio para la comunidad. Adicionalmente, la Sala Constitucional ha indicado que debe haber una previa consulta y aprobación de la comunidad en este sentido:

“ (…) Así, a pesar de que la administración de las zonas reservadas a parques dentro de las urbanizaciones corresponde a los gobiernos locales y que éstos pueden disponer de dichos terrenos en favor de otras instituciones estatales, lo cierto del caso es que por disposición expresa de la ley -la cual viene a regular una materia específica referida a la conservación de áreas de recreación dentro de las urbanizaciones- la Municipalidad no puede cambiar el destino de las áreas reservadas para ese fin sin previa consulta y aprobación de la comunidad, no bastando para ello la aprobación o autorización de la Contraloría o del INVU. (…)”

(Sentencia N° 5720-97 de las dieciocho horas doce minutos del diecisiete de setiembre de mil novecientos noventa y siete) El resaltado no corresponde al original.

Con respecto a la naturaleza jurídica de las llamadas facilidades comunales y al necesario beneficio para la comunidad, la Sala Constitucional en su Sentencia número 2000-08023, de las diez horas con veintidós minutos del ocho de setiembre del dos mil, ha referido:

"Para un mejor entendimiento y análisis del asunto, resulta imperioso determinar el objeto de las denominadas "facilidades comunales". De la Ley de Planificación Urbana, se entiende que "facilidades comunales" son todos aquellos bienes destinados al uso y disfrute de los miembros de una comunidad o vecinos, con el fin de beneficiarlos. Noen vano,la citada ley,en su artículo 40 señala que las áreas aprovechables en esta clase de facilidades solo se pueden ser eliminadas o reducidas a cambio de alguna mejora u otra facilidad compensatoria, cuando de ello se derive un mayor beneficio o gracia producto de las facilidades comunales, repercute en el ámbito de lo social, de lo psíquico, de la salud y de todo aquello que rodea al ser humano y su medio- entendiendo a éste como el entorno especifico donde aquel desarrolla sus actividades comunes- y que, indefectiblemente, forma parte del medio ambiente, con el fin de permitirle mejorar o maximizar las condiciones para llevar una vidas digna, con bienestar y salud.”

C. CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto queda evacuada la consulta.

Cordialmente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez Lic. Robert William Ramírez Solano

Procurador Adjunto Abogado Asistente