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Dictamen : 116 - del 30/04/2019
30 de abril de 2019
C-116-2019
Señor
Carlos Andrés Torres Salas
Director General
Imprenta Nacional
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General de la República,
doy respuesta a su oficio No. INDG-046-03-2019 de 3 de abril de 2019, mediante
el cual requiere nuestro pronunciamiento sobre las siguientes interrogantes:
“¿Por
constituir su actividad ordinaria y por ser oferente único, se encuentra
cubierta por los incisos a) y d), del artículo 2 de la Ley de Contratación
Administrativa, la oferta que hace la Imprenta Nacional como proveedora de
bienes y servicios al Sector Público Costarricense?
¿Debe
la Imprenta Nacional ofrecer sus servicios con apego al marco legal y
reglamentario que rige las actividades de esa institución y no por medio del
Sistema Unificado Electrónico de Compras Públicas (SICOP)?
¿Constituye
el marco legal y reglamentario que rige la oferta de bienes y servicios que
realiza la Imprenta Nacional, un régimen especial de contratación para las
instituciones públicas que adquieren servicios de la Imprenta estatal, motivo
por el cual debería, realizar su oferta a través del Sistema Unificado
Electrónico de Compras Públicas?”
La función consultiva de la
Procuraduría está sujeta a ciertas limitaciones fijadas por los artículos 3°
inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de
1982).
En virtud del análisis de esos
artículos, se han
desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que
la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o por
el auditor interno, b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal sobre
el tema cuestionado y c) Que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en
genérico, sin que se cuestione un caso concreto ni un asunto cuyo conocimiento
corresponda a otra institución con una competencia exclusiva y prevalente (al respecto ver dictámenes
C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013,
C-121-2014 del 8 de abril de 2014 y C-99-2016).
Sobre el tercer requisito expuesto, hemos indicado que las consultas que se dirigen a la Procuraduría deben versar sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestionen casos concretos ni se pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos o criterios específicos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde. Sobre el punto, hemos dispuesto:
“No compete a
la Procuraduría General de la República valorar por medio de un dictamen, la
corrección de la solución jurídica o legalidad de criterios ya emitidos por la
Administración:
«la Procuraduría
General de la República no puede entrar a valorar por medio de un dictamen,
como aquí se solicita, la corrección de la interpretación jurídica contenida en
un documento» (Dictámenes números C-119-2011, C-017-2012 y C-126-2015)
«no podemos sustituir a la Administración activa en la
toma de sus decisiones ni revisar la legalidad de criterios ya emitidos.»
(Dictamen No. C-83-2015)
«no
corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración
Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la
opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al
ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de
competencias u organización de la Administración consultante, de la
interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre
actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus
dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002,
C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y
C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005,
C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y
C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).» (Dictamen No.
C-147-2007)
«En otras palabras, la posibilidad de elevar las
consultas a este Despacho no puede ser utilizada como un mecanismo para obtener
un pronunciamiento que venga a resolver un conflicto de criterios surgido en el
seno de la Administración, pues tal cosa nos estaría colocando en una posición
ajena a la naturaleza propia de la función consultiva que ha sido encargada a
esta Procuraduría General por virtud de nuestra ley orgánica.» (Dictamen No. C-244-2011).”
(Dictamen
No. C-099-2016 de 29 de abril de 2016).
En este caso, sobre lo consultado existe un criterio externado por la Dirección General de Bienes y Contratación Administrativa del Ministerio de Hacienda, en su condición de rector en el uso de medios electrónicos aplicados a la contratación administrativa, con el cual la Imprenta Nacional se encuentra disconforme. Así que, según lo expuesto, la Procuraduría no puede emitir el criterio requerido, pues ello implicaría entrar a valorar una diferencia de criterios entre dos organismos públicos y revisar lo dispuesto al respecto por esa Dirección.
Por otra parte, además de lo referido a la aplicación del SICOP, se nos solicita determinar si la oferta que hace la Imprenta como proveedora de bienes y servicios al sector público se encuentra cubierta por los incisos a) y d) del artículo 2° de la Ley de Contratación Administrativa (No. 7494 del 2 de mayo de 1995) y si el régimen legal y reglamentario que rige esa oferta de servicios es un régimen especial de contratación.
Entonces,
al consultarse asuntos específicos sobre el régimen de contratación
administrativa, no existe ninguna duda de que la
consulta involucra una materia cuyo conocimiento es competencia prevalente,
exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, por | de fiscalización superior de la
hacienda pública que le corresponden al Órgano Contralor, de conformidad con su
Ley Orgánica y la Constitución Política.
De ahí que, la Procuraduría no puede entrar a conocer el
asunto consultado, pues ello implicaría desconocer esa competencia exclusiva y
excluyente, tal y como lo hemos dispuesto en otras ocasiones:
“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es
incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un
asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia
prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el
artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, es a este Órgano que le
corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso
correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la
materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano
Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En
efecto, en las opiniones jurídicas
OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y
OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría
General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la
vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley
Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de
acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve
claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:
La Contraloría General
de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización
superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y
directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de
acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los
sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al
original).
A mayor abundamiento, en la
sentencia número 2398-91, de las quince horas veinte minutos del trece de
noviembre de mil novecientos noventa y uno, el Tribunal Constitucional definió
la competencia de la Contraloría General de la República en la materia así:
“En primer término, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, la Ley de la Administración Financiera de
la República y el Reglamento de la Contratación Administrativa, corresponde
a la Contraloría General, ejercer las funciones de fiscalización y control en
todo lo que concierne a los procedimientos de contratación
administrativa”. (Las negritas no
corresponden al original).
En resumen, la Contraloría es la encargada de la
fiscalización de la Hacienda Pública que incluye los procedimientos de
contratación administrativa. Ergo, la competencia de este Órgano Contralor
tiene su origen en las normas y principios de rango constitucional y se
complementan con lo que las leyes de la República desarrollen en lo particular
(Véase CAMPOS MONGE, Cristian E. Contratación Administrativa. Algunos de sus
Tópicos Conforme a la Jurisprudencia
Constitucional. UNED, San José, 2004).” (Dictamen No. C-339-2005 de 30 de setiembre de
2005. En igual sentido dictámenes Nos. C-071-2009
del 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y
C-040-2018 de 23 de febrero de 2018).
Al respecto, tómese en cuenta que la propia Contraloría, en
el oficio No. DJ-0793 que adjunta, indica que es a la Dirección de Bienes y Contratación
Administrativa del Ministerio de Hacienda a quien le compete determinar si la
Imprenta Nacional debe utilizar o no el SICOP, pero que ello no implica que se
estén “declinando las competencias de
este Órgano Contralor respecto de la interpretación y aplicación de la Ley de
Contratación Administrativa.”
De tal forma, las consultas que se nos plantean referidas
al régimen de contratación administrativa, pueden ser dirigidas a la
Contraloría General de la República, y, el criterio que se emita al respecto,
puede ser utilizado en las gestiones que correspondan ante la Dirección de
Bienes y Contratación Administrativa del Ministerio de Hacienda para solventar
el conflicto de criterios existente.
De conformidad con todo lo expuesto, la consulta planteada
resulta inadmisible, y, por tanto, lamentablemente nos encontramos
imposibilitados a emitir el criterio requerido.
De Usted, atentamente,
Elizabeth
León Rodríguez
Procuradora
C-116-2019
INADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS. EXISTE UNA DECISIÓN
ADMINISTRATIVA ADOPTADA. MATERIA DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA CORRESPONDE A
LA CONTRALORÍA.
El señor
Carlos Andrés Torres Salas, Director General de la Imprenta Nacional requiere
nuestro pronunciamiento sobre las siguientes interrogantes:
“¿Por constituir su actividad
ordinaria y por ser oferente único, se encuentra cubierta por los incisos a) y
d), del artículo 2 de la Ley de Contratación Administrativa, la oferta que hace
la Imprenta Nacional como proveedora de bienes y servicios al Sector Público
Costarricense?
¿Debe la Imprenta Nacional
ofrecer sus servicios con apego al marco legal y reglamentario que rige las
actividades de esa institución y no por medio del Sistema Unificado Electrónico
de Compras Públicas (SICOP)?
¿Constituye el marco legal y
reglamentario que rige la oferta de bienes y servicios que realiza la Imprenta
Nacional, un régimen especial de contratación para las instituciones públicas
que adquieren servicios de la Imprenta estatal, motivo por el cual debería,
realizar su oferta a través del Sistema Unificado Electrónico de Compras
Públicas?”
Esta
Procuraduría, en dictamen No. C-116-2019 de 30 de abril de 2019, suscrito por
la Procuradora Elizabeth León Rodríguez, concluye que:
La consulta es inadmisible porque:
Sobre lo consultado existe un
criterio externado por la Dirección General de Bienes y Contratación
Administrativa del Ministerio de Hacienda, en su condición de rector en el uso
de medios electrónicos aplicados a la contratación administrativa, con el cual
la Imprenta Nacional se encuentra disconforme. La Procuraduría no puede emitir
el criterio requerido, pues ello implicaría entrar a valorar una diferencia de
criterios entre dos organismos públicos y revisar lo dispuesto al respecto por
esa Dirección.
Al consultarse asuntos
específicos sobre el régimen de contratación administrativa, no existe ninguna duda de que la consulta involucra una materia cuyo
conocimiento es competencia prevalente, exclusiva y excluyente de la
Contraloría General de la República, por
así disponerlo el artículo 3° de la Ley de Contratación Administrativa, al
indicar que las disposiciones de ese cuerpo legal deben interpretarse y
aplicarse en
concordancia con las facultades de fiscalización superior de la hacienda
pública que le corresponden al Órgano Contralor, de conformidad con su Ley
Orgánica y la Constitución Política.