Dictamen : 101 - del 05/04/2019

5 de abril de 2019

C-101-2019

Señor

Pedro Muñoz

Diputado

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio No. AL-FPUSC-14-OFI-179-2019 de 28 de marzo de 2019, recibido en la Procuraduría el 1° de abril, requiere nuestro pronunciamiento sobre la siguiente interrogante:

“1- ¿Cómo deberá la Junta de Protección Social proceder a pagar las anualidades, quinquenios, dedicación exclusiva, prohibición, cesantía y otros incentivos salariales de los que gozan sus funcionarios?”

Ante ello, debe indicarse que, de conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública, cuando nos consulta un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así, cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

Pero, tal y como lo hemos dispuesto en otras oportunidades, esa colaboración no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Al respecto véanse las Opiniones Jurídicas Nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017 y C-198-2018 de 17 de agosto de 2018).

Uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas que se extraen de los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica es que las interrogantes planteadas versen sobre temas jurídicos generales, sin que se cuestionen casos concretos o actos administrativos específicos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva.

Al respecto, hemos dispuesto que:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.” (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).

“…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002, C-196-2003, C-241-2003, C-120-2004, C-315-2005, C-328-2005, C-418-2005, C-392-2006, C-177-2010, C-205-2010 y C-128-2011, entre otros muchos).” (Dictamen No. C-017-2013 de 11 de febrero de 2013).

En esta ocasión, pese a que la consulta está formulada en términos generales,

no es posible rendir el criterio requerido puesto que, la Junta Directiva de la Junta de Protección Social, mediante el acuerdo No. JD-070 (capítulo VI), artículo 11 de la sesión ordinaria 06-2019 de 31 de enero de 2019), que fue notificado a todo el personal mediante la circular No. JPS-GG-GAF-DTH-001-2019, dispuso la forma en la que se aplicarían las disposiciones de la Ley 9635, con respecto al pago de cesantía, quinquenios y anualidades.

Por tanto, de acceder a responder la interrogante expuesta, estaríamos ejerciendo, de manera indirecta, un control de legalidad sobre ese acto administrativo concreto, lo cual, como ya se indicó, está fuera del marco de nuestras competencias.

Definitivamente, nuestra competencia consultiva no nos faculta para revisar o analizar la legalidad de los actos adoptados por otras instituciones en el ejercicio de las funciones que les corresponden.

Por esa razón, la consulta planteada es inadmisible, y lamentablemente, nos encontramos imposibilitados para rendir el criterio requerido.

De usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora