Dictamen : 095 - del 03/04/2019

3 de abril de del 2019

C-095-2019

Señor

Luis Paulino Mora Lizano

Director

Dirección Nacional de Pensiones

S. O.

Estimado señor

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DNP-OF-564-2018, del 22 de junio del 2018, por medio del cual nos plantea una consulta relacionada con el sistema de revaloración del monto de la prestación económica por jubilación conocido como “revalorización al puesto”.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Las consultas específicas sobre las cuales se requiere el criterio de este Órgano Asesor, son las siguientes:

“1. ¿Es aplicable el sistema de revalorización de pensión “al puesto”, establecido en el inciso ch) del artículo 1) de la Ley de Pensiones de Hacienda, N° 148 de 23 de agosto de 1943, en caso de reingreso al servicio público después de la primera publicación de la sentencia de la Sala Constitucional N° 2136-91, de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991? Lo anterior, según el dimensionamiento de los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad establecidos en dicho fallo, y con anterioridad a la reforma definida en el artículo 7 de la Reforma Normativa de los Regímenes Especiales de Pensiones con cargo al presupuesto para contener el gasto de pensiones, Ley N° 9388 de 10 de agosto de 2016.

2. ¿Es aplicable el sistema de revalorización de pensión “al puesto”, establecido en el inciso ch) del artículo 1) de la Ley de Pensiones de Hacienda, N° 148, en caso de incorporación al régimen de dicha norma en virtud de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de Disolución del Banco Anglo Costarricense, N° 7471 de 20 de diciembre de 1994, y el acuerdo del Consejo de Gobierno del 14 de setiembre de 1994? Lo anterior, con anterioridad a la reforma definida en el artículo 7 de la Ley N° 9388. Esto, en virtud de ser dicha incorporación posterior a la primera publicación de la sentencia de la Sala Constitucional N° 2136-91”

A la consulta se adjuntó el criterio emitido por el Departamento de Asesoría Legal de la Dirección consultante. Se trata del oficio DNP-AAL-CL-3 2018 del 22 de junio del 2018.

En lo que se refiere a la primera consulta, el criterio legal aludido indica que si bien la norma número 48, del artículo 9, de la ley n.° 6700 de 23 de diciembre de 1981 (Ley de Presupuesto para 1982) establecía la posibilidad de reajustar el monto de la pensión, de acuerdo al salario que más les favoreciera, a aquellos jubilados del Régimen de Pensiones de Hacienda que decidieran reingresar al servicio activo, dicha norma fue declarada inconstitucional mediante la sentencia n.° 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991. Asimismo, señala que en el dimensionamiento hecho por la Sala Constitucional en esa sentencia, se preservaron, como derechos adquiridos, únicamente los obtenidos por aquellas personas que a la fecha de la sentencia estuvieren disfrutando de los beneficios que otorgaban las normas anuladas, así como aquellos otros derechos nacidos con anterioridad a la fecha en que se hizo la primera publicación a la que alude el artículo 90, párrafo primero, de la Ley de Jurisdicción Constitucional, lo cual ocurrió el 4 de diciembre de 1991. Partiendo de ello, sostiene que solamente las personas que consolidaron su derecho a la revalorización “al puesto” antes del 4 de diciembre de 1991, mantienen ese derecho.

En lo que se refiere a la segunda pregunta, el criterio legal aportado con la consulta señala lo siguiente:

“En el caso específico de los funcionarios del Banco Anglo, que se habían pensionado al amparo del Reglamento del Fondo de Garantías y Jubilaciones de los empleados del Banco Anglo, mediante el artículo 9 de la Ley de Disolución del Banco Anglo, se estableció que sería el Estado quien asumiría el pago de las pensiones otorgadas y vigentes del Banco Anglo, determinándose en aquel momento histórico que el Régimen que más se asemejaba al de la entidad bancaria, era el Régimen de Hacienda, estableciéndose así que para asumir el pago de estas pensiones, se incluirían a dicho Régimen. (…) No existe evidencia alguna que acredite, sin lugar a dudas, que el método de revalorización “al puesto” fuera el que regía los incrementos de las jubilaciones y/o pensiones en aquel régimen bancario, para que pudiera ser considerado que variar el mismo se traduciría en una desmejora o modificación en perjuicio de los administrados, máxime en aplicación de lo ordenado por la Sala Constitucional. (…) Por lo antes expuesto, resulta menester indicar que, en tesis de principio el elemento primordial para determinar la aplicación o no del inciso ch), del artículo 1, de la Ley N° 148 del 23 de agosto de 1943, sería acreditar al 4 de diciembre de 1991, la pertenencia y la consolidación del derecho al amparo del Régimen de Hacienda, conforme a lo desarrollado líneas atrás”.

Seguidamente nos referiremos a los temas en consulta.

II.- SOBRE EL SISTEMA DE REVALORIZACIÓN “AL PUESTO”

El sistema de revalorización al puesto consiste en incrementar la cuantía de la prestación económica por pensión en los mismos términos en que aumente el salario de los servidores activos que ocupen un puesto igual al que ocupaba el interesado al momento de pensionarse.

Ese sistema de revalorización −en lo que al régimen de pensiones de Hacienda se refiere− se basa en el artículo 1°, inciso ch), de la Ley de Pensiones de Hacienda, n.° 148 de 23 de agosto de 1943. Dicho inciso (que fue adicionado al artículo 1° de cita mediante la Ley de Presupuesto n.° 6542 de 22 de diciembre de 1980) disponía: “Este beneficio se reajustará de oficio, en el porcentaje equivalente al incremento alcanzado o que llegue a alcanzar la remuneración del cargo respectivo”.

Por tratarse de una adición realizada mediante una norma atípica, el inciso ch) de cita fue anulado por la sentencia n.° 2136-91, dictada por la Sala Constitucional a las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991. En esa sentencia se dimensionaron los alcances de la anulación en los siguientes términos:

“ ... la presente declaratoria tiene efectos retroactivos y declarativos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de aquellos derechos adquiridos de buena fe, respecto de aquellas personas que actualmente estén disfrutando de los beneficios que otorgaban esas normas y de aquellos otros derechos nacidos con anterioridad a la primera publicación a que alude el artículo 90, párrafo primero de la Ley que regula a esta jurisdicción, se hayan o no reclamado, o declarado el reconocimiento o comenzado a percibir el monto de la jubilación...”

Debido a que la primera publicación a que alude el dimensionamiento trascrito se hizo en el Boletín Judicial n.° 232, del 4 de diciembre de 1991, solamente tienen derecho al sistema de revalorización al puesto previsto en el artículo 1, inciso ch), de la Ley de Pensiones de Hacienda, las personas que hubiesen consolidado su derecho por ese régimen antes del 4 de diciembre de 1991.

III.- SOBRE LA REVISIÓN DEL MONTO DE LA PENSIÓN POR REINGRESO

Se nos consulta si es aplicable el sistema de revalorización de pensión “al puesto”, establecido en el inciso ch), del artículo 1), de la Ley de Pensiones de Hacienda, en caso de reingreso al servicio público después de la primera publicación de la sentencia de la Sala Constitucional n.° 2136-91 citada.

Para responder esa pregunta es importante señalar que mediante la norma n.° 48, del artículo 9, de la ley n.° 6700 de 23 de diciembre de 1981, Ley de Presupuesto para 1982, se agregó un párrafo segundo al inciso ch), del artículo 1°, de la ley n.° 148 ya mencionada. La norma 48 de referencia, dispuso, en lo que interesa, lo siguiente:

“Adiciónase al inciso ch) del artículo 1º de la ley número 148 del 23 de agosto de 1943 y sus reformas, con un segundo párrafo. El texto del inciso dirá lo siguiente:

"Inciso ch): Este beneficio se reajustará en el tanto equivalente al incremento alcanzado o que llegue a alcanzar la remuneración del cargo respectivo.

En el caso del pensionado que hubiera reingresado, eventualmente, al servicio, el reajuste se hará con base en el salario del cargo servido que más le favorezca, incluso aquel en que originalmente obtuvo la pensión". (El subrayado es nuestro).

Interesa asimismo destacar que mediante la sentencia n.° 2136-91 citada se declaró inconstitucional no solo la disposición que incorporó inicialmente un inciso ch), al artículo 1° de la ley n.° 148 mencionada (norma 49, del artículo 9, de la ley n.° 6542 de 22 de diciembre de 1980), sino también la que agregó un segundo párrafo al inciso ch) de referencia (norma n.° 48, del artículo 9, de la ley n.° 6700 de 23 de diciembre de 1981).

Partiendo de lo anterior, y atendiendo el dimensionamiento ya transcrito de la sentencia n.° 2136-01 citada, es posible concluir que, si al 4 de diciembre de 1991 una persona cumplía los requisitos para obtener una pensión de Hacienda, esa persona tendría derecho a que la revalorización del monto de su pensión se realice con el sistema de revalorización “al puesto”.

Del mismo modo, si una persona que adquirió el derecho a una pensión del régimen de Hacienda reingresó al servicio activo y luego regresó a su condición de pensionado antes del 4 de diciembre de 1991, tendría derecho a que se reajustara el monto de su pensión (revisión por reingreso) “… con base en el cargo servido que más le favorezca, incluso aquel en que originalmente obtuvo la pensión”, según lo dispuesto en el párrafo segundo, del inciso ch), del artículo 1°, de la Ley de Pensiones de Hacienda. Como esa persona regresó a su condición de pensionado antes del 4 de diciembre de 1991, tendría derecho también a que el nuevo monto de su pensión se revalorice con base en el sistema de revalorización “al puesto”.

Además, si una persona que adquirió el derecho a la pensión de Hacienda antes del 4 de diciembre de 1991, reingresó al servicio activo después de esa fecha, y luego regresó a su condición de pensionado, ya no tendría derecho al reajuste (o revisión por reingreso) del monto de su pensión en los términos de la norma número 48, del artículo 9, de la ley n.° 6700 de 23 de diciembre de 1981 (Ley de Presupuesto para 1982), pues para esa fecha dicha disposición ya había sido anulada y había transcurrido ya el dimensionamiento al que se refiere la sentencia n.° 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991. No obstante, al haber adquirido el derecho a la pensión antes del 4 de diciembre de 1991, sí tendría derecho a que el monto original de su pensión se revalorice con base en el sistema de revalorización “al puesto”.

Finalmente, si una persona adquirió su derecho a la pensión de Hacienda después del 4 de diciembre de 1991, no tendría derecho a la revalorización al puesto. Tampoco tendría derecho, en caso de reingreso al servicio activo después de esa fecha, al reajuste (o revisión por reingreso) del monto de su pensión en los términos de la norma número 48, del artículo 9, de la ley n.° 6700 mencionada, pues para esa fecha dicha disposición ya había sido anulada y había transcurrido ya el dimensionamiento al que se refiere la sentencia n.° 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991.

IV.- SOBRE EL SISTEMA DE REVALORIZACIÓN APLICABLE A LOS EXEMPLEADOS DEL BANCO ANGLO

Se nos consulta si es aplicable el sistema de revalorización de pensión “al puesto”, establecido en el inciso ch), del artículo 1), de la Ley de Pensiones de Hacienda, en caso de incorporación al régimen de dicha norma en virtud de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de Disolución del Banco Anglo Costarricense, n.° 7471 de 20 de diciembre de 1994, y en el acuerdo del Consejo de Gobierno del 14 de setiembre de 1994.

Para abordar el punto, interesa transcribir lo dispuesto en el artículo 9 de la ley n.° 7471 citada. El texto de esa norma es el siguiente:

“Artículo 9.- Pago de obligaciones pendientes. El Banco Central de Costa Rica asumirá, en forma inmediata, a título de préstamo y con cargo a los resultados de la liquidación, el pago de todas las obligaciones pendientes del Banco Anglo Costarricense, en especial las derivadas de los derechos laborales de sus servidores, excepto el pago de las pensiones otorgadas y vigentes con cargo al presupuesto propio de la entidad disuelta. El Estado deberá asumir estas obligaciones en los mismos términos y las condiciones que sean concedidas y sin modificar, en ninguna forma, los derechos de los beneficiarios. Finalizado el proceso de liquidación, de existir un saldo insoluto de las obligaciones del Banco Anglo con el Banco Central de Costa Rica, este lo documentará y la Contraloría General de la República lo certificará, como una obligación a cargo del Estado, que será cancelada conforme a lo que se disponga en el Presupuesto ordinario o extraordinario de la República.” (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita se deduce la intención del legislador de asegurar a los extrabajadores del Banco Anglo que el Estado, a pesar del cierre de esa institución, les seguiría cancelando a futuro las pensiones que les hubiesen sido otorgadas con cargo al presupuesto de la entidad disuelta. Además, se deriva de ella la obligación atribuida al Estado de asumir esas obligaciones en los mismos términos y en las mismas condiciones en que fueron concedidas, sin modificar los derechos de los beneficiarios. Sin embargo, no se colige de ella ninguna intención de incorporar o reestablecer nuevamente el sistema de revalorización “al puesto”, que había sido anulado años antes por la Sala Constitucional.

Por ello, para determinar el mecanismo de revalorización que debe aplicarse a las pensiones que debió asumir el Estado con motivo del cierre del banco Anglo Costarricense, debe analizarse, en cada caso, las condiciones bajo las cuales se otorgaron esos beneficios, condiciones que, de conformidad con el artículo 9 transcrito de la ley n.° 7471, no se pueden modificar.

Si bien en la consulta se hace referencia a un acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno del 14 de setiembre de 1994, no se adjunta copia de ese acuerdo, ni se indica en la consulta, o en el criterio legal, qué influencia podría tener en el tema que aquí se analiza, lo cual nos impide verter nuestro criterio sobre ese aspecto en particular.

V.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Si una persona cumplía los requisitos para obtener una pensión de Hacienda al 4 de diciembre de 1991, esa persona tendría derecho a que la revalorización del monto de su pensión se realice con el sistema de revalorización “al puesto”.

2.- Si una persona que adquirió el derecho a una pensión del régimen de Hacienda reingresó al servicio activo y luego regresó a su condición de pensionado antes del 4 de diciembre de 1991, tendría derecho a que se reajustara el monto de su pensión (revisión por reingreso) “… con base en el cargo servido que más le favorezca, incluso aquel en que originalmente obtuvo la pensión”, según lo dispuesto en el párrafo segundo, del inciso ch), del artículo 1°, de la Ley de Pensiones de Hacienda. Como esa persona regresó a su condición de pensionado antes del 4 de diciembre de 1991, tendría derecho también a que el nuevo monto de su pensión se revalorice con base en el sistema de revalorización “al puesto”.

3.- Si una persona que adquirió el derecho a la pensión de Hacienda antes del 4 de diciembre de 1991, reingresó al servicio activo después de esa fecha, y luego regresó a su condición de pensionado, ya no tendría derecho al reajuste (o revisión por reingreso) del monto de su pensión en los términos de la norma número 48, del artículo 9, de la ley n.° 6700 de 23 de diciembre de 1981 (Ley de Presupuesto para 1982), pues para esa fecha dicha disposición ya había sido anulada y había transcurrido ya el dimensionamiento al que se refiere la sentencia n.° 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991. No obstante, al haber adquirido el derecho a la pensión antes del 4 de diciembre de 1991, sí tendría derecho a que el monto original de su pensión se revalorice con base en el sistema de revalorización “al puesto”.

4.- Si una persona adquirió su derecho a la pensión de Hacienda después del 4 de diciembre de 1991, no tendría derecho a la revalorización al puesto. Tampoco tendría derecho, en caso de reingreso al servicio activo después de esa fecha, al reajuste (o revisión por reingreso) del monto de su pensión en los términos de la norma número 48, del artículo 9, de la ley n.° 6700 mencionada, pues para esa fecha dicha disposición ya había sido anulada y había transcurrido ya el dimensionamiento al que se refiere la sentencia n.° 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991.

5.- Del artículo 9 de la Ley de Disolución del Banco Anglo Costarricense se deduce la intención del legislador de asegurar a los extrabajadores del Banco Anglo que el Estado, a pesar del cierre de esa institución, les seguiría cancelando a futuro las pensiones que les hubiesen sido otorgadas con cargo al presupuesto de la entidad disuelta. Además, se deriva de esa norma la obligación atribuida al Estado de asumir esas obligaciones en los mismos términos y en las mismas condiciones en que fueron concedidas, sin modificar los derechos de los beneficiarios. Sin embargo, no se colige de ella ninguna intención de incorporar o reestablecer nuevamente el sistema de revalorización “al puesto”, que había sido anulado años antes por la Sala Constitucional.

6.- Para determinar el mecanismo de revalorización que debe aplicarse a las pensiones que debió asumir el Estado con motivo del cierre del banco Anglo Costarricense, debe analizarse, en cada caso, las condiciones bajo las cuales se otorgaron esos beneficios, condiciones que, de conformidad con el artículo 9 transcrito de la ley n.° 7471, no se pueden modificar.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/hsc

C-095-2019

DIRECCIÓN NACIONAL DE PENSIONES. SISTEMAS DE REVALORIZACIÓN DEL MONTO DE LA PENSIÓN. REVALORIZACIÓN “AL PUESTO”. REINGRESO AL SERVICIO ACTIVO. REVALORIZACIÓN PENSIONES EXFUNCIONARIOS DEL BANCO ANGLO

La Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social nos consulta lo siguiente:

Esta Procuraduría, en su dictamen C-095-2019 del 3 de abril del 2019, suscrito por Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, arribó a las siguientes conclusiones: