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Dictamen : 099 - del 05/04/2019
5 de abril, 2019
C-099-2019
Señor
José Luis Araya Alpizar
Subdirector General de
Presupuesto Nacional
Ministerio de Hacienda
Estimado señor:
Me
refiero a su atento oficio N. DGPN-SD-0152-2019 de 14 de marzo último, mediante
el cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República en
relación con el siguiente punto:
“Cómo proceder con respecto a los recursos para
FODESAF, debido a que coexisten dos normas que se refieren de forma totalmente
opuesta a la asignación y giro de los recursos destinados del impuesto sobre
las ventas para dicho Fondo?”.
La
consulta se plantea porque la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas
reformó el artículo 26 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares, eliminando del texto las referencias a la obligación de parte del
Poder Ejecutivo de asignar y girar a FODESAF el equivalente a 593.000 salarios
base utilizados por el Poder Judicial. No obstante, no se modificó el artículo
15 de la Ley de FODESAF que establece la obligación para el Ministerio de
Hacienda de incluir cada año, en el presupuesto ordinario de la República ese
destino específico.
Adjuntó
Ud. el criterio de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Dirección, oficio N.
DE-105-2019 de 14 de marzo anterior. Es criterio de dicha Asesoría que la
reforma realizada en la Ley de FODESAF, unida a la derogación del artículo 3 de
la Ley 6952, permite concluir que existe una clara intención del legislador de
desligar los recursos generados por la recaudación del impuesto sobre las
ventas de una asignación obligatoria hacia FODESAF, que guarda consistencia con
el objetivo del Título IV de la Ley 9635 y el aporte que a este hacen los
artículos vinculados con la regulación de los destinos específicos, las
asignaciones presupuestarias y los que modifican o derogan disposiciones
legales, que entran en conflicto con la nueva gestión de las asignaciones
específicas adoptada en la Ley 9635. Por lo que estima que la antinomia
normativa que podría generarse por la coexistencia del inciso a) del artículo
15 y el artículo 26 de la Ley 5662, tiene que interpretarse en favor de la
última modificación, porque el interés del legislador fue suprimir como parte
de los destinos específicos asignados a FODESAF el correspondiente al
equivalente a los 593.000 salarios base utilizados por el Poder Judicial para
fijar multas y penas por la comisión de infracciones. Agrega que el legislador
estableció disposiciones que permiten mitigar el impacto de la derogación o
modificación de normas que establecen asignaciones específicas para seguir
tutelando los derechos prestacionales. Cita el artículo 22, el 23 en relación
con el 25 y el artículo 24 de la nueva Ley. Concluye que la asignación mínima
para FODESAF tendría que ajustarse al monto del presupuesto que se le aprobó
para el año 2018, año de aprobación de la Ley 9635, que tuvo que haber tomado
en cuenta las asignaciones específicas en ese momento vigentes para dicho
Fondo.
Así,
se consulta porque la Dirección General de Presupuesto Nacional considera que
en la Ley de FODESAF coexisten normas antinómicas, dirigidas a regular la
asignación y giro de los recursos presupuestarios para dicho Fondo.
La
Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. 9635 de 3 de diciembre de
2018, tiene entre sus objetivos el permitir una mejor asignación de los
recursos presupuestarios de forma de hacer frente a la crisis fiscal que
enfrenta el país. Se dispone que las asignaciones presupuestarias, incluso para
los programas sociales, responderán a las condiciones fiscales en un año
determinado y no a los porcentajes o sumas dispuestas en las normas que crearon
el destino específico. Forma parte de esas disposiciones la reforma al artículo
26 de la Ley 5662, cuyo nuevo texto es, ciertamente, incompatible con lo
dispuesto en el artículo 15, inciso a) de la misma ley.
La
Procuraduría responde a lo consultado, tomando en cuenta que la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas establece:
A-. un cambio en orden a la regulación de los destinos
específicos.
B-. una modificación del financiamiento de FODESAF
C-. el establecimiento de un piso en orden a la presupuestación de los recursos.
A-. UN CAMBIO EN ORDEN A LA
REGULACIÓN DE LOS DESTINOS ESPECIFICOS
El
presupuesto de la República se ha visto afectado por la creación de destinos
específicos por leyes ordinarias, que dificultan la programación y asignación
de los recursos presupuestarios según las necesidades públicas, las prioridades
del desarrollo económico y social, la disponibilidad de recursos con que se
cuente y, por ende, se dificulta al Ejecutivo el poder asignar los recursos y
decidir sobre su ejecución.
La
Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas produce una
modificación sustancial a la relación entre ley ordinaria-ley presupuestaria
desde dos puntos de vista: En primer
lugar, derogando determinados destinos específicos creados por ley. En segundo
lugar, porque autoriza que la Ley de Presupuesto incida sobre las obligaciones
de gasto previstas por ley ordinaria, a efecto de que sean ajustadas conforme
las condiciones fiscales del país, para alcanzar el objetivo del equilibrio
presupuestario.
Así, el Poder Ejecutivo al elaborar
el proyecto de presupuesto y la Asamblea Legislativa al aprobarlo pueden
ajustar las asignaciones de recursos a que resulta obligado en virtud de leyes
que crean destinos específicos, según las condiciones fiscales. De la sujeción
estricta a los porcentajes y sumas establecidas por el legislador se pasa a una
posibilidad de valoración de los recursos financieros con que se cuenta para
dar el contenido a la obligación de gasto que establece la ley, así como otros
imperativos de política pública, para en su caso, presupuestar una cantidad
menor a la que correspondería en aplicación de esa ley creadora de la
obligación.
Enfatizamos, diversas disposiciones
de la Ley determinan que, bajo ciertas condiciones, la Ley de Presupuesto no
contemplará o bien, aprobada esta, el Ministerio de Hacienda no girará, las
transferencias presupuestarias o los destinos específicos originados en leyes
ordinarias que estuvieren vigentes. Lo que implica que la asignación
presupuestaria no estará determinada por la ley ordinaria creadora del destino;
en otras palabras, que la entidad beneficiaria del destino no verá asegurados
los recursos dispuestos por la ley ordinaria.
Esa posibilidad se considera,
incluso, como una disposición de Responsabilidad Fiscal. En efecto, el Capítulo
III de la Ley establece las disposiciones de Responsabilidad Fiscal,
disponiendo entre ellas:
“ARTÍCULO 15- Destinos específicos. Si la deuda del
Gobierno central supera el cincuenta por ciento (50%) del PIB nominal, el
Ministerio de Hacienda podrá presupuestar y girar los destinos específicos
legales considerando la disponibilidad de ingresos corrientes, los niveles de
ejecución presupuestaria y de superávit libre de las entidades beneficiarias”.
En ese supuesto, la presupuestación de los destinos específicos dependería de
la disponibilidad de los ingresos, los niveles de ejecución presupuestaria y en
su caso, la existencia de superávit libre.
Pero, además, el Capítulo IV la contempla como una medida de
cumplimiento de la regla fiscal que establece el artículo 11 de la misma Ley.
Así, se ordena en el numeral 19 en lo que interesa:
“ARTÍCULO 19- Cumplimiento de la regla fiscal
durante las etapas de formulación y presupuestación
El Ministerio de Hacienda
realizará la asignación presupuestaria de los títulos presupuestarios que
conforman la Administración central con pleno apego a lo dispuesto en la
presente ley y en la Ley N.° 8131, Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre de 2001.
La Dirección General de
Presupuesto Nacional verificará que las modificaciones presupuestarias y los
presupuestos extraordinarios cumplan con lo establecido en el artículo 11 de la
presente ley y en la Ley N.° 8131. En caso de que dichas modificaciones
impliquen el incumplimiento de la regla acá establecida, esta Dirección deberá
aplicar lo dispuesto en el artículo 177 de la Constitución Política, e
informará al ministro de Hacienda y al presidente de la República.
En el caso de los recursos para los órganos
desconcentrados, el ministro de Hacienda decidirá, mediante criterios de
suficiencia fiscal, el respeto a los derechos fundamentales y siguiendo las
prioridades del Plan Nacional de Desarrollo, el monto a presupuestar a estos
órganos y su crecimiento.
(….)”.
Entendemos que cuando se refiere a
órganos desconcentrados se está refiriendo a los órganos con personalidad
jurídica instrumental que deban recibir transferencia. Nótese que las
decisiones de asignación de recursos se hacen depender no de la ley que
estableció el financiamiento de esos órganos, sino de “criterios de suficiencia
fiscal”, sea los recursos financieros suficientes con que se cuente, del
respeto de los derechos fundamentales y las prioridades del Plan Nacional de
Desarrollo. Con lo que, como se dijo, modifica sustancialmente la relación
entre ley ordinaria y ley presupuestaria y se amplían las facultades del
Ministerio de Hacienda en orden a la asignación de los recursos, flexibilizando
la rigidez estructural de las finanzas públicas.
Lo anterior no significa, en modo
alguno, que a través de la asignación de los recursos el Poder Ejecutivo pueda
dejar sin financiamiento determinados programas u órganos. El artículo 22, al
cual volveremos luego, lo obliga a garantizar el financiamiento de las
instituciones y los programas de desarrollo social y económico. En palabras de
la Sala Constitucional, la necesidad de mantener el equilibrio presupuestaria
justifica un criterio distinto de asignación de los recursos en la medida en
que sea necesario para mantener el Estado Social de Derecho, pero sin que Costa
Rica deje de ser un Estado Social de Derecho, tutelar de los derechos
fundamentales y, dentro de ellos, los sociales, ya que:
“ de manera
inexorable debe existir una equilibrio entre los derechos prestacionales y la
solvencia económica estatal, ya que los primeros dependen de las posibilidades
materiales propiciadas por la segunda, mientras que el sentido de esta última
es fortalecer el desarrollo de un sistema político solidario, uno en el que los
estratos menos favorecidos de la sociedad encuentren resguardo de su dignidad
humana y su derecho a progresar…” Sala Constitucional, resolución N. 19511-2018
de 21:45 hrs.
de 23 de noviembre de 2018.
Según lo cual la solvencia económica estatal debe estar enfocada al
fortalecimiento y desarrollo de un sistema político solidario, que resguarde
los derechos de los estratos económicamente más débiles de la sociedad.
Objetivo que debería ser alcanzado
porque entre los criterios determinantes de la asignación de los recursos se
encuentra el fin social de la institución beneficiada, la prestación de
servicios públicos de beneficio colectivo, el efectivo cumplimiento de los
derechos fundamentales y el principio de progresividad de los derechos humanos
y no solo la disponibilidad de los recursos financieros. Dispone en ese sentido
la Ley 9635:
“ARTÍCULO 23- Criterios
para la asignación presupuestaria. La Dirección General de Presupuesto Nacional
realizará la asignación presupuestaria de las transferencias atendiendo los
siguientes criterios:
a) Las prioridades del Gobierno, según el Plan
Nacional de Desarrollo.
b) Los compromisos establecidos en la programación
plurianual.
c) El fin social de la institución beneficiada en
la prestación de servicios públicos de beneficio colectivo como juntas de
educación, asociaciones de desarrollo y asociaciones administradoras de los
sistemas de acueductos y alcantarillados comunal.
d) El cumplimiento de los objetivos y las metas
institucionales.
e) La ejecución presupuestaria de los tres periodos
anteriores al año de formulación del presupuesto.
f) Los recursos acumulados de vigencias anteriores
en la caja única del Estado.
g) La
disponibilidad de recursos financieros.
h) Las variaciones en el índice de precios al consumidor.
i) El efectivo cumplimiento de los derechos que se pretenden financiar y
el principio de progresividad de los derechos humanos.
j) Otros criterios que utilice la Dirección General de Presupuesto
Nacional en el ejercicio de las competencias constitucionales”.
Se
une a estas disposiciones, el artículo 25:
“ARTÍCULO 25- Gestión
administrativa de los destinos específicos. En el caso de los destinos
específicos que no estén expresamente dispuestos en la Constitución Política, o
su financiamiento no provenga de una renta especial creada para financiar el servicio
social de forma exclusiva, el Ministerio de Hacienda determinará el monto a
presupuestar, según el estado de las finanzas públicas para el periodo
presupuestario respectivo y los criterios contemplados en el artículo 23 de
esta ley”.
Con lo que pareciera que el límite a las
nuevas facultades del Poder Ejecutivo estaría referido a los destinos
específicos creados por la Constitución, lo que es evidente, o bien aquéllos
creados por ley para financiar un servicio social en forma exclusiva. Lo que excluye,
entonces, los destinos referidos a tributos destinados a financiar en forma
general los gastos públicos, como pueden ser los destinos a cargo de impuestos
como la renta o ahora el impuesto al valor agregado.
Conjunto de disposiciones que permiten afirmar
que a partir de la vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas los organismos beneficiarios de recursos con destino específicos ven
modificado su financiamiento, el que va a estar determinado por los nuevos
criterios establecidos por el legislador y, en consecuencia, que a futuro ese
financiamiento no va a estar ligado a una fuente de ingresos en especial, al
producto de determinados tributos u otro tipo de recursos, salvo que estos
hayan sido conservados por la Ley 9635. Las asignaciones presupuestarias no
están referidas, en resumen, a una asignación específica, con lo que el ámbito
de los destinos específicos creados por ley sufre una modificación sustancial.
Y es en ese marco que opera la reforma al financiamiento de FODESAF.
B-. UNA MODIFICACIÓN EN EL
FINANCIAMIENTO DE FODESAF
La Ley N° 5662 de 23 de diciembre de 1974,
"Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares", creó un fondo:
el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF),
con fines sociales, orientado a aliviar las condiciones de pobreza o pobreza
extrema del país y, por ende, al mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes. El fondo está dirigido a los sectores de la población de escasos
recursos económicos, bajo una diversidad de programas tales como compra de
tierras, programas de nutrición, programas de capacitación, atención de
ancianos, etc.
El financiamiento
del fondo es establecido en el artículo 15 de la Ley:
“Artículo 15.- El Fodesaf
se financiará de la siguiente manera:
a) El Ministerio de Hacienda incluirá cada año, en
el presupuesto ordinario anual de la República, una asignación equivalente a
593.000 salarios base utilizados por el Poder Judicial para fijar multas y
penas por la comisión de diferentes infracciones, proveniente de la recaudación
del impuesto sobre las ventas, y girará el monto resultante a la Desaf, para atender los programas y subsidios que se
financian con recursos del Fodesaf.
b) Los patronos públicos y privados deberán pagar al Fondo un cinco por
ciento (5%) sobre el total de sueldos y salarios que paguen mensualmente a sus
trabajadores. Se exceptúan de este recargo al Poder Ejecutivo, al Poder
Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), a las
instituciones de asistencia médico-social, las juntas de educación, las juntas
administrativas y las instituciones de enseñanza superior del Estado, las
municipalidades, así como a los patronos cuyo monto mensual de planillas no
exceda el equivalente de un salario base establecido por la Ley N.° 7337 y los
de actividades agropecuarias con planillas mensuales hasta el equivalente de
dos salarios base establecidos en la Ley supracitada”.
Se establece el destino de una parte de los recursos presupuestarios con
el objeto de
financiar los programas y servicios de carácter social dirigidos a los
costarricenses de menores recursos económicos.
Numeral 15 que establece dos fuentes de financiamiento: una contribución
parafiscal a cargo de los patronos públicos y privados, por una parte y un
destino específico de recursos provenientes del impuesto sobre las ventas, por
otra parte. Interesa este último.
El texto del artículo 15 es producto de la Ley
8783 del 13 de octubre de 2009, que reforma en forma íntegra la Ley de FODESAF.
Entre las modificaciones introducidas se encuentra la adición de un artículo
26, que se corresponde plenamente con lo dispuesto en la nueva redacción que
esa Ley 8783 dio al artículo 15. De esa forma, se dispone en el 26:
“Artículo 26.-
Los gastos que se generen con ocasión
de la administración del Fondo constituido en la presente Ley, por parte de la Desaf, deberán incluirse en el presupuesto respectivo, con
base en la totalidad de los ingresos estimados y presupuestados por el Poder
Ejecutivo mediante la asignación equivalente a 593.000 salarios base utilizados
por el Poder Judicial para fijar multas y penas por la comisión de diferentes
infracciones, además del cinco por ciento (5%) de las planillas de los
trabajadores y cualesquiera otras fuentes de ingreso existentes.
Anualmente, el Ministerio de Hacienda
deberá incluir, en el presupuesto ordinario de la República y girar
oportunamente al Fondo, la totalidad del monto que resulte de multiplicar
593.000 salarios base; con este propósito tomará como parámetro el salario base
indicado en la Ley N.º 7337”.
Con esa adición, se reafirma que el
Poder Ejecutivo debe destinar una asignación de 593.000 salarios bases para
financiar el FODESAF, el mecanismo para establecer esos salarios bases; así
como la obligación de girar esas sumas al Fondo, sin posibilidad de reducir
suma alguna.
Esa correspondencia entre el
artículo 15 y el numeral 26 se quiebra, sin embargo, con la reforma al artículo
26 por parte de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.
En efecto, a partir de la entrada en
vigencia de esa Ley el artículo 26 dirá:
“ARTÍCULO 30- Reforma de la Ley de Fodesaf
Se reforma el artículo 26 de la Ley N.° 5662, Ley de Desarrollo Social y
Asignaciones Familiares, de 23 de diciembre de 1974. El texto es el siguiente:
[.]
Artículo 26- Los gastos que
se generen con ocasión de la administración del Fondo constituido en la
presente ley, por parte de la Dirección de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares (Desaf), deberán incluirse en el
presupuesto respectivo, con base en la totalidad de los recursos presupuestados
por el Poder Ejecutivo, además del cinco por ciento (5%) de las planillas de
los trabajadores y cualesquiera otras fuentes de ingreso existentes”.
De esa forma, el artículo 26 estará
en función de los objetivos de la Ley 9635 y no del destino específico creado
en el artículo 15, inciso a). Aun cuando el artículo 15, inciso a) impone al
Ministerio de Hacienda incluir en el presupuesto ordinario anual una asignación
equivalente a 593.000 salarios base y girarlo a la DESAF para financiar el
FODESAF, el artículo 26 establecerá que los gastos de la Dirección de
Desarrollo Social y Asignaciones Familiares deberán incluirse en el presupuesto
con base en la totalidad de los recursos presupuestados por el Poder Ejecutivo.
El financiamiento del Fondo en el artículo 26 se desligará de un parámetro
determinado (X salarios base). Pero, también de una fuente de ingresos
(impuesto sobre las ventas). Es la totalidad de los recursos presupuestados la
que financiará el Fondo y ello en el tanto que sean necesarios para el Fondo.
Por tanto, el artículo 15 no es reformado ni derogado.
Es por lo anterior que la Dirección
General de Presupuesto Nacional se interroga si el referido artículo 15, inciso
a) está vigente. O si, por el contrario, estamos en presencia de una antinomia
normativa, que determina la derogación tácita de ese numeral.
La antinomia normativa hace referencia a la incompatibilidad de
normas. Existe incompatibilidad cuando dos normas regulan en forma diferente un
mismo hecho. De lo cual se deriva que las consecuencias jurídicas de una y otra
se contraponen, siendo imposible que coexistan en el mismo espacio y tiempo. La
antinomia implica regulación y consecuencias contradictorias. Se plantea, entonces,
el problema de la vigencia y aplicación de las normas, ya que debe ser
admisible que:
"…Si las consecuencias
jurídicas de ambas disposiciones son diferentes, sin que, sin embargo, se
excluyan recíprocamente, cabe preguntar si ambas consecuencias jurídicas
sobrevienen una al lado de otra o si la de una norma jurídica elimina a la
otra, de modo que sólo tenga lugar la consecuencia jurídica de la primera. Si
las consecuencias jurídicas se excluyen mutuamente, solo una de las dos normas
jurídicas puede conseguir aplicación. Pues no tendría sentido que el orden
jurídico quisiera mandar al mismo tiempo A y no-A. Por tanto, en tales casos se
tiene que decidir cuál de las dos normas jurídicas prevalece sobre la otra.
..". K, LARENZ: Metodología de
la ciencia del Derecho, Ariel, 1980, p. 260.
"Para que se produzca una antinomia, por
lo demás, es menester que concurran dos condiciones, a saber; por un lado, que
las dos normas incompatibles pertenezcan a un mismo ordenamiento y, por otro,
que posean un mismo ámbito de vigencia temporal, espacial, personal y material.
En el supuesto de que las normas incompatibles tengan un ámbito de vigencia
solo parcialmente coincidente, se tratará de una antinomia parcial". , DIEZ-PICAZO: La
derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990,
p.69 . En igual sentido L, PRIETO SANCHIS: Apuntes de
Teoría del Derecho, Editorial Trotta, 2005, pp.
132-133.
Problema que alude a la
coherencia del ordenamiento y, por ende, a la cualidad de que una situación de
hecho reciba un único tratamiento normativo dentro del sistema jurídico.
Elementos fundamentales para
considerar que hay incompatibilidad entre el texto de los artículos 15 y 26
modificado consisten en que este último no obliga al Ministerio de Hacienda a
presupuestar 593.000 salarios bases. Tampoco dispone que esa cantidad provendrá
del impuesto sobre las ventas. Antes bien, como se indicó, refiere a la
totalidad de los recursos presupuestados sin atenerse a un destino específico.
Aun cuando el operador jurídico pretendiera que FODESAF tiene el derecho a una
asignación específica del impuesto sobre las ventas porque el artículo 15,
inciso a) está vigente, es lo cierto que el numeral 26 le impediría al
Ministerio de Hacienda presupuestar con base en ese destino específico. Los
artículos 15, inciso a) y 26 de la Ley 5662 producirán efectos contradictorios
que determinan la necesidad de establecer la preeminencia a una u otra
disposición.
Preeminencia que en el caso concreto se debe establecer a
partir del criterio cronológico: la Ley 9635 es una norma posterior, pero sobre
todo por el criterio teleológico (artículo 10 de la General de la
Administración Pública y 10 del Código Civil). El fin de esta Ley es la necesidad
de que los recursos se asignen no conforme a porcentajes o sumas determinadas
establecidas con anterioridad por el legislador, sino a partir de los criterios
que establece la nueva Ley, así como el objetivo de eliminar la rigidez que
implica el destino específico, a que nos hemos referido en el parágrafo anterior.
Concurre a esa preeminencia,
por demás, la derogación de la norma que establecía el destino específico a
cargo del impuesto sobre las ventas.
Al establecer el artículo 15 en su inciso
a) una obligación de presupuestar 593.000 salarios base, determina el origen de
los recursos que debe presupuestar el Ministerio de Hacienda: estos recursos
son “provenientes de la recaudación del impuesto sobre las ventas”.
Y es que desde la aprobación de la
Ley 5662 el financiamiento de FODESAF ha estado ligado al impuesto sobre las
ventas. En efecto, el artículo 15 en su texto original disponía que:
“Artículo 15.- El fondo de desarrollo social y asignaciones familiares
se constituirá con los ingresos provenientes de la reforma de la Ley del
Impuesto sobre las Ventas, Nº 3914 de 17 de julio de 1967 y sus reformas, a que
se refiere el artículo siguiente de la presente ley. Además, créase un recargo
de un 5% sobre el total de sueldos y salarios que los patronos públicos y
privados pague mensualmente a sus trabajadores. Se exceptúan de este recargo el
Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Tribunal Supremo de Elecciones, las
instituciones de asistencia médico social, las instituciones de enseñanza
superior del Estado y los patronos cuyo monto mensual de planillas no exceda de
dos mil colones (¢ 2,000.00), así como los de las actividades agropecuarias con
planillas mensuales hasta de tres mil colones (¢ 3,000.00)”.
El artículo 16 del texto original de la Ley 5662 reformó la
Ley del Impuesto sobre las ventas, Nº 3914 de 17 de julio de 1967, para
establecer que del producto de ese impuesto el Banco Central giraría
directamente, en forma trimestral a la DESAF el 37.5 %para el Fondo de
Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Dicha Ley fue derogada por el
artículo 23 de la Ley del Impuesto sobre las Ventas, N. 6826 de 8 de noviembre
de 1982, que en su Transitorio II dispuso:
“Destinos
específicos. - Únicamente durante el año 1983, las entidades que a continuación
se indican, percibirán como subvención una suma equivalente a lo efectivamente
girado o percibido en 1982, así: a) Dirección General de Desarrollo Social y
Asignaciones Familiares. El Banco Central de Costa Rica girará directamente a
esta entidad una suma igual a la girada por ese Banco en cada trimestre del año
1982."
Lo que implicaba la eliminación a
partir de 1984 del destino específico en favor de FODESAF. No obstante, esta
Ley 6826 fue reformada por la Ley 6952 de 29 de febrero de 1984, que destinó un
porcentaje de los recursos provenientes de este impuesto al FODESAF:
“Artículo 3º.- Del producto del impuesto general sobre las ventas,
establecido por la ley Nº 6826, el Banco Central de Costa Rica girará, en forma
directa y trimestral, a la Dirección General de Desarrollo Social y
Asignaciones Familiares, el veinte por ciento para el fondo creado y
administrado según lo indica la ley Nª 5662 del 23 de diciembre de 1974”.
A
través de un artículo no incluido en la Ley del Impuesto sobre las Ventas, se
garantiza a los programas sociales de FODESAF un 20% del producto del impuesto
sobre las ventas. Es esta disposición la que deroga la Ley de Fortalecimiento
de Finanzas Públicas, en su artículo 32:
“ARTÍCULO 32- Derogatoria de la asignación del
impuesto sobre las ventas. Se deroga la asignación dispuesta de los recursos
provenientes de la recaudación del impuesto sobre las ventas establecida en las
siguientes disposiciones:
a) El artículo 3 de la Ley N.° 6952, Reforma Ley de Impuesto sobre la
Renta, de 29 de febrero de 1984.
b) El transitorio IV de la Ley N.° 6826, Ley de Impuesto General sobre
las Ventas, de 8 de noviembre de 1982.
El financiamiento de FODESAF ha
provenido del producto del impuesto sobre las ventas. Empero, la Ley ha
derogado en forma expresa ese destino específico y, por ende, la fuente de
financiamiento tradicional de FODESAF ha sido derogado. Por consiguiente, la
suma equivalente a 593.000 salarios base del Poder Judicial no puede provenir del
producto del impuesto sobre las ventas. Impuesto que, por demás, ha sido
transformado en un impuesto sobre el valor agregado por la Ley 9635, que
reforma en forma íntegra la Ley de Impuesto General sobre las Ventas, 6826 de
cita.
Lo que lleva a considerar que una vez
que entre en vigencia esa derogación, sea el 1 de enero de 2020, se está en
presencia no solo de un problema de antinomia normativa entre el artículo 15 y
el 26 de la Ley 5662, sino también ante una imposibilidad de aplicar el
artículo 15, inciso a). Se ha eliminado el destino específico de que dependían
esos 593.000 salarios y esa derogación es producto de la decisión legislativa
de eliminar esos destinos específicos.
C-. EL ESTABLECIMIENTO DE UN
“PISO” EN ORDEN A LA PRESUPUESTACIÓN DE LOS RECURSOS
El establecimiento de
los destinos específicos se ha relacionado, en la mayoría de los casos, con el
financiamiento de servicios que pretenden hacer realidad derechos fundamentales
y en particular, con servicios o actividades estatales dirigidas a dar
cumplimiento a los derechos de carácter social. La eliminación del destino
específico puede poner en riesgo la satisfacción de esos derechos para una
parte de la población, así como podría no asegurar el cumplimiento de los
principios de solidaridad y justicia social, pilares del Estado Social de
Derecho que establece la Constitución.
En el caso de FODESAF,
la eliminación del porcentaje que le correspondía sobre el producto del
impuesto sobre las ventas obliga a considerar estos elementos en virtud de la
propia Ley 9635 y de lo dispuesto por la Sala Constitucional al conocer de la
consulta constitucional sobre esa derogación.
En orden a la Ley 9635,
importa recalcar que, si bien se elimina el destino específico en relación con
el impuesto sobre las ventas, el Ministerio de Hacienda está obligado a
presupuestar para 2020 una suma no menor a la asignación correspondiente en el
presupuesto de 2019. Lo anterior en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral
24 de la referida Ley:
“ARTÍCULO
24- Asignación presupuestaria. La Dirección General de Presupuesto Nacional
realizará la asignación presupuestaria de las transferencias utilizando los
criterios del artículo anterior. Dicha asignación no podrá ser inferior al
presupuesto vigente, en el momento de aprobación de esta ley.
De lo que se sigue que
a partir del presupuesto para 2020, lo asignado en el presupuesto vigente,
2019, se convierte en el monto mínimo, el piso, que el Ministerio y el Poder
Ejecutivo pueden asignar a FODESAF. En ese sentido, si los recursos lo
permiten, el Ministerio puede asignarle una mayor cantidad de recursos que lo
presupuestado en 2019, pero nunca menos de lo asignado.
La aplicación del
artículo 24 fue recalcada por la Sala Constitucional al conocer de la consulta
de constitucionalidad sobre el proyecto de Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas. La Sala tomó en cuenta el artículo 24 para considerar que,
dada la situación que atraviesa el país que hace necesario mantener el
principio de equilibrio presupuestario, la eliminación del destino específico
para financiar FODESAF no es inconstitucional, porque el legislador ha adoptado
mecanismos como los dispuestos en los artículos 24 y 23 que obligan a
considerar los servicios que se financian por organismos sociales. No obstante,
también manifestó que una pérdida significativa de recursos presupuestarios que
impida el cumplimiento de los fines asignados, es susceptible de afectar la
solidaridad presente en el Estado Social de Derecho, lo que justificaría un
análisis de constitucionalidad diferente. Manifestó el Tribunal en lo que aquí
interesa:
“Las diputadas y los diputados plantean
dudas que se vinculan con la afirmación de que, con el proyecto de ley, se deja
abierta la puerta para una disminución real en los montos asignados anualmente
a las instituciones y programas supra señalados. Razonan los consultantes que
si bien el artículo 24 del proyecto dispone un mínimo para los montos a asignar
que no será inferior a lo contemplado en el presupuesto vigente al momento de
aprobarse la ley, lo cierto es que nada protege tales asignaciones contra la
desvalorización causada por la inflación. Como ejemplo, ofrecen una tabla
relativa al FODESAF con estimaciones a 10, 20, 30 y 40 años según supuestas
tasas inflacionarias, con lo que concluyen que irremediablemente menguará la
suma real de tales asignaciones con el consiguiente perjuicio para los
beneficiarios finales.
En cuanto a esta cuestión, en los términos
como ha sido formulada la consulta, no se advierten elementos actuales respecto
de los cuales esta Sala pueda ejercer el control de constitucionalidad. La Sala
observa que la derogación de destinos específicos no equivale inexorablemente
al socavamiento de derechos prestacionales y el incumplimiento de los deberes
del Estado Social de Derecho. Si bien la Sala ha compelido a la Administración
a respetar los destinos específicos legales, ello no significa que las leyes
que dan sustento a estos sean inmutables o se encuentren excluidas de la libre
configuración del legislador. Todo lo contrario, dentro del ámbito de la
producción legislativa, compete al Parlamento definir los medios más aptos para
satisfacer tales derechos prestacionales. Su
proceder sería, no obstante, inconstitucional, si la producción legislativa
vaciare o disminuyere irrazonablemente el contenido presupuestario de los
programas estatales a tal grado, que se considerare vulnerado el referido
principio del Estado Social de Derecho.
Empero, tal situación no se evidencia en el
caso de marras. Efectivamente, atinente a las sumas por entregar a las
instituciones mencionadas por los consultantes, el proyecto implica, como se
dijo, un cambio; sin embargo, a la vez, el texto contiene cláusulas de
protección, cuya aplicación potencia mitigar o contrarrestar las contingencias
alegadas por los consultantes.
Así, el numeral 24 del proyecto establece:
“ARTÍCULO 24. Asignación presupuestaria.
La Dirección General de Presupuesto
Nacional realizará la asignación presupuestaria de las transferencias
utilizando los criterios del artículo anterior. Dicha asignación no podrá ser
inferior al presupuesto vigente, en el momento de aprobación de esta ley.” (el
destacado no es del original)
Con
este mandato, a los programas e instituciones concernidos se les protege contra
cualquier des favorecimiento nominal en sus ingresos con ocasión de la entrada
en vigor del sistema de asignación presupuestaria planteado en el proyecto.
Esto significa que, al menos, las asignaciones actuales no pueden verse
mermadas.
En segundo término, el ordinal 23 del
proyecto de ley, también mencionado por los consultantes, estatuye lineamientos
de asignación, varios de los cuales resguardan los sectores del gasto público
que preocupan a los consultantes. Dice el texto de esa norma: (…).
En lo transcrito se han destacado ciertos
lineamientos que a las autoridades competentes les confieren un margen de
acción para atender con propiedad las preocupaciones de los consultantes.
Verbigracia, se dispone que la Dirección General de Presupuesto Nacional deberá
tomar en consideración las variaciones inflacionarias, el principio de
progresividad de los derechos humanos y el cumplimiento del fin social de la
institución beneficiada, con lo que incluso se podría atender la pérdida del
valor adquisitivo de las sumas transferidas, merced al transcurso del tiempo.
En relación con las proyecciones de la
parte consultante con las que pretende ilustrar una disminución del monto
nominal garantizado por el numeral 24 del proyecto, tales temores se refieren a
situaciones futuras e inciertas, que no pueden ser valoradas en abstracto por
la Sala. Incluso, en caso de que se presentare tal escenario, ello no
necesariamente conllevaría una transgresión automática del Derecho de la
Constitución, ya que sería preciso analizar las particularidades del momento
histórico determinado, así como el eventual contenido y respectiva aplicación
de las disposiciones normativas que en tal coyuntura estuvieren vigentes. Se
reitera, el pronunciamiento de la Sala en consulta legislativa tiene la
característica de que analiza el proyecto de una normativa en abstracto, sin
que, como es lógico, esta se haya aplicado, lo que no obsta para que, a
posteriori, este Tribunal llegue a ejercer control de constitucionalidad, si la
puesta en práctica de una norma revelare lesiones al orden constitucional y
consecuentemente fuere interpuesto algún reclamo de inconstitucionalidad. Esto
resulta de conformidad con la regla 13 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, según la cual la jurisprudencia y los precedentes de la
jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma”.
La negrilla no es del original.
Por lo que es claro que los recursos asignados en el presupuesto vigente
se constituyen en el mínimo que puede ser asignado a FODESAF, recursos “no
pueden ser mermados”.
CONCLUSIÓN
Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la
República, que:
1-. La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas, N. 9635 de 3 de diciembre de 2018, permite al Ministerio de Hacienda
presupuestar la asignación de recursos dispuesta por las leyes que crean
destinos específicos a partir de la valoración de las condiciones fiscales y
otros imperativos de política pública. Por ende, le permite ajustar esa asignación a los
recursos financieros con que se cuente.
2-. En el ejercicio de esas nuevas facultades, el
Poder Ejecutivo tiene como límites los destinos específicos creados por la
Constitución, así como los creados por ley para financiar un servicio social en
forma exclusiva. Por el contrario, no constituyen un límite los destinos
referidos a tributos destinados a financiar en forma general los gastos
públicos, como pueden ser los destinos a cargo de impuestos como la renta o
ahora el impuesto al valor agregado.
3-. Desde su creación por la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, N. 5662 de 23 de diciembre de 1974, el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares
(FODESAF) ha tenido como una fuente de financiamiento recursos provenientes del
impuesto sobre las ventas.
4-. En el texto vigente, el artículo 15,
inciso a) de la Ley 5662 obliga al Ministerio de Hacienda a asignarle en el
proyecto de Ley de Presupuesto el equivalente a 593.000 salarios base
utilizados por el Poder Judicial para fijar multas y penas. Suma que saldrá de
los recursos provenientes del impuesto sobre las ventas.
5-.Financiamiento que reafirma el artículo
26 de esa misma Ley, al disponer que los gastos que conlleve el Fondo deben ser
incluidos con base en la totalidad de los ingresos estimados y presupuestados
por el Poder Ejecutivo mediante la asignación equivalente a 593.000 salarios
base utilizados por el Poder Judicial para fijar multas y penas por la comisión
de diferentes infracciones, además del cinco por ciento (5%) de las planillas
de los trabajadores y cualesquiera otras fuentes de ingreso existentes.
Disposición que obliga al Ministerio de Hacienda a incluir en el presupuesto y
girar oportunamente la totalidad del monto que resulte de multiplicar 593.000
salarios base indicado en la Ley N.º 7337.
6-. Ese artículo 26 ha sido modificado por
la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, por lo que a partir del 1
de enero de 2020 el numeral dejará de establecer la asignación específica
equivalente a los 593.000 salarios base, para en su lugar disponer que los
gastos del Fondo se incluirán en el presupuesto respectivo, con base en la
totalidad de los recursos presupuestados por el Poder Ejecutivo, además del
cinco por ciento (5%) de las planillas de los trabajadores y cualesquiera otras
fuentes de ingreso existentes.
7-. Dicha redacción es antinómica del
artículo 15, inciso a), ya que el financiamiento de FODESAF se hará tomando en
consideración la totalidad de los recursos presupuestos, no solo los recursos
originados en el impuesto sobre las ventas; más aún sin que de estos recursos
se garantice una suma o porcentaje determinado para ese financiamiento. Se
establece una obligación de financiar la totalidad de los gastos
pero no en la forma que lo dispone el artículo 15, inciso a): el financiamiento del Fondo en el artículo 26 se desliga de una cantidad,
de un parámetro determinado (salarios base), de una fuente de ingresos
(impuesto sobre las ventas).
8-. Esa antinomia normativa debe ser
resuelta con aplicación de los criterios cronológico y teleológico, máxime que
de darse preeminencia a lo dispuesto en el artículo 15, inciso a), se
desconocería la finalidad que informa la Ley N. 9635.
9-. Pero, además, debe considerarse que el
financiamiento previsto en el artículo 15, inciso a) partía de un destino
específico a cargo del impuesto sobre las ventas. Empero, la norma que estableció ese destino,
Ley 6952 de 29 de febrero de 1998, fue derogada por el artículo 32 de la Ley de Fortalecimiento
de las Finanzas Públicas. Con lo que el legislador elimina el destino
específico y expresa su decisión de que el financiamiento de los programas
sociales no esté ligado a los recursos provenientes de ese impuesto.
10-. A pesar de esa derogación, el Ministerio de
Hacienda y el Poder Ejecutivo están obligados a asignar a FODESAF una suma no
menor a la asignada en el presupuesto de 2019, conforme lo ordena el artículo
24 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Por lo que esa
asignación del presupuesto vigente se constituye en la cantidad mínima que debe
ser concedida a FODESAF. Si los recursos lo
permiten, el Ministerio puede asignarle una mayor cantidad de recursos que lo
presupuestado en 2019, pero nunca mermar lo asignado en el presupuesto ahora
vigente.
Atentamente,
Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora General Adjunta
MIRCH/gtg
C-099-2019
LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS
PUBLICAS. CRITERIOS PARA LA ASIGNACION DE LOS RECURSOS. DESTINOS ESPECIFICOS. FINANCIAMIENTO
DEL FONDO DE ASIGNACIONES FAMILIARES. ANTINOMIA NORMATIVA.
El Subdirector General de
Presupuesto Nacional, en oficio N. DGPN-SD-0152-2019 de 14 de marzo 2019,
solicita el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con
el siguiente punto:
“Cómo proceder con respecto a los
recursos para FODESAF, debido a que coexisten dos normas que se refieren de
forma totalmente opuesta a la asignación y giro de los recursos destinados del
impuesto sobre las ventas para dicho Fondo?”.
La
consulta se plantea porque la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas
reformó el artículo 26 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares, eliminando del texto las referencias a la obligación de parte del
Poder Ejecutivo de asignar y girar a FODESAF el equivalente a 593.000 salarios
base utilizados por el Poder Judicial. No obstante, no se modificó el artículo
15 de la Ley de FODESAF que establece la obligación para el Ministerio de
Hacienda de incluir cada año, en el presupuesto ordinario de la República ese
destino específico.
La Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. 9635 de 3 de diciembre de 2018,
tiene entre sus objetivos el permitir una mejor asignación de los recursos
presupuestarios de forma de hacer frente a la crisis fiscal que enfrenta el
país. Se dispone que las asignaciones presupuestarias, incluso para los
programas sociales, responderán a las condiciones fiscales en un año
determinado y no a los porcentajes o sumas dispuestas en las normas que crearon
el destino específico. Forma parte de esas disposiciones la reforma al artículo
26 de la Ley 5662, cuyo nuevo texto es, ciertamente, incompatible con lo
dispuesto en el artículo 15, inciso a) de la misma ley.
La
Procuraduría responde a lo consultado, tomando en cuenta que la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas establece:
A-. un cambio en orden a la
regulación de los destinos específicos.
B-. una modificación del
financiamiento de FODESAF
C-. el establecimiento de un piso en orden a la presupuestación de los recursos.
Se concluye que:
1-. La Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. 9635 de 3 de diciembre de 2018,
permite al Ministerio de Hacienda presupuestar la asignación de recursos
dispuesta por las leyes que crean destinos específicos a partir de la
valoración de las condiciones fiscales y otros imperativos
de política pública. Por ende, le permite ajustar esa asignación a los
recursos financieros con que se cuente.
2-. En el ejercicio de esas
nuevas facultades, el Poder Ejecutivo tiene como límites los destinos
específicos creados por la Constitución, así como los creados por ley para
financiar un servicio social en forma exclusiva. Por el contrario, no
constituyen un límite los destinos referidos a tributos destinados a financiar
en forma general los gastos públicos, como pueden ser los destinos a cargo de
impuestos como la renta o ahora el impuesto al valor agregado.
3-. Desde su creación por la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares,
N. 5662 de 23 de diciembre de 1974, el Fondo de
Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) ha tenido como una fuente
de financiamiento recursos provenientes del impuesto sobre las ventas.
4-. En
el texto vigente, el artículo 15, inciso a) de la Ley 5662 obliga al Ministerio
de Hacienda a asignarle en el proyecto de Ley de Presupuesto el equivalente a
593.000 salarios base utilizados por el Poder Judicial para fijar multas y
penas. Suma que saldrá de los recursos provenientes del impuesto sobre las
ventas.
5-.Financiamiento
que reafirma el artículo 26 de esa misma Ley, al disponer que los gastos que
conlleve el Fondo deben ser incluidos con base en la totalidad de los ingresos
estimados y presupuestados por el Poder Ejecutivo mediante la asignación
equivalente a 593.000 salarios base utilizados por el Poder Judicial para fijar
multas y penas por la comisión de diferentes infracciones, además del cinco por
ciento (5%) de las planillas de los trabajadores y cualesquiera otras fuentes
de ingreso existentes. Disposición que obliga al Ministerio de Hacienda a
incluir en el presupuesto y girar oportunamente la totalidad del monto que
resulte de multiplicar 593.000 salarios base indicado en la Ley N.º 7337.
6-. Ese
artículo 26 ha sido modificado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas, por lo que a partir del 1 de enero de 2020 el numeral dejará de
establecer la asignación específica equivalente a los 593.000 salarios base,
para en su lugar disponer que los gastos del Fondo se incluirán en el
presupuesto respectivo, con base en la totalidad de los recursos presupuestados
por el Poder Ejecutivo, además del cinco por ciento (5%) de las planillas de
los trabajadores y cualesquiera otras fuentes de ingreso existentes.
7-.
Dicha redacción es antinómica del artículo 15, inciso a), ya que el
financiamiento de FODESAF se hará tomando en consideración la totalidad de los
recursos presupuestos, no solo los recursos originados en el impuesto sobre las
ventas; más aún sin que de estos recursos se garantice una suma o porcentaje
determinado para ese financiamiento. Se establece una obligación de financiar
la totalidad de los gastos pero no en la forma que lo
dispone el artículo 15, inciso a): el financiamiento del Fondo en el artículo
26 se desliga de una cantidad, de un parámetro determinado (salarios base), de
una fuente de ingresos (impuesto sobre las ventas).
8-. Esa
antinomia normativa debe ser resuelta con aplicación de los criterios
cronológico y teleológico, máxime que de darse preeminencia a lo dispuesto en
el artículo 15, inciso a), se desconocería la finalidad que informa la Ley N.
9635.
9-.
Pero, además, debe considerarse que el financiamiento previsto en el artículo
15, inciso a) partía de un destino específico a cargo del impuesto sobre las
ventas. Empero, la
norma que estableció ese destino, Ley 6952 de 29 de febrero de 1998, fue
derogada por el artículo 32 de la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Con lo que el legislador elimina el
destino específico y
expresa su decisión de que el financiamiento de los programas sociales no esté
ligado a los recursos provenientes de ese impuesto.
10-. A pesar de esa derogación,
el Ministerio de Hacienda y el Poder Ejecutivo están obligados a asignar a
FODESAF una suma no menor a la asignada en el presupuesto de 2019, conforme lo
ordena el artículo 24 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.
Por lo que esa asignación del presupuesto vigente se constituye en la cantidad
mínima que debe ser concedida a FODESAF. Si los recursos
lo permiten, el Ministerio puede asignarle una mayor cantidad de recursos que
lo presupuestado en 2019, pero nunca mermar lo asignado en el presupuesto ahora
vigente.