Dictamen : 069 - del 19/03/2019

19 de marzo de 2019

C-069-2019

Licenciada

Elizabeth Castillo Cerdas

Auditora Interna

Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° AI-OF-115-2018, de 16 de mayo del 2018, por el que nos consulta una serie de interrogantes concretas que giran en torno a la posibilidad de otorgar permisos o licencias laborales a servidores interinos.

En concreto se consulta:

1. ¿Aplican las normas del Estatuto de Servicio Civil para el caso de nombramientos interinos realizados en la CNE?

2. En caso que la respuesta a la primera pregunta fuere afirmativa, consulto: ¿Para realizar nombramientos interinos en la CNE, existe o no obligación legal o reglamentaria, de informar o hacer consulta previa al Servicio Civil sobre la procedencia o no de nombrar interinamente a determinada persona en un cargo público específico? ¿En caso afirmativo, es vinculante o no para la Administración de la CNE, lo resuelva el Servicio Civil?

3. ¿En caso que la Administración pretenda prorrogar el plazo de un nombramiento interino existente en la CNE, existe o no la obligación legal o reglamentaria, de informar o hacer consulta previa a Servicio Civil sobre la procedencia o no de la prórroga? ¿En caso afirmativo es vinculante o no para la Administración de la CNE, lo que resuelva el Servicio Civil?

4. ¿Existe legalidad en otorgar un permiso sin goce de salario a un funcionario que ostenta un puesto interino, aduciendo que su nombramiento interino es por un tiempo prolongado y que éste se encuentra en igualdad de condiciones con aquello que están propiedad en la plaza, con idoneidad comprobada?

5. ¿Es legal otorgar un permiso sin goce de salario a un funcionario de nombramiento interino y conservar la plaza para cuando el funcionario regrese a la institución y prorrogarle el nombramiento interino?

6. ¿Permite el ordenamiento jurídico suspender el plazo de un nombramiento interino, a causa de ser designada la persona nombrada interinamente, en otro cargo público de designación a representar el país a lo externo en un puesto de confianza?

7. ¿Si se otorga un nombramiento interino y luego se concede un permiso sin goce de salario a ese interino, pero se nombra en la misma plaza por la necesidad institucional otro funcionario interino; se estaría incumpliendo con la Propiedad Impropia, si cuando regresa el interino anterior se quita al interino que fue nombrado después?

8. ¿Podría enunciarse que una acción que se presenta en la CNE, que aparentemente está al margen de la Ley, pero es autorizada o aprobada por Servicio Civil, porque esta institución la aprueba ya no se puede hacer la corrección dentro de la CNE, por ser el Servicio Civil el ente superior?

Dicha gestión se fundamenta en la facultad conferida a las auditorías internas institucionales con la reforma introducida por el artículo 45 de la Ley General de Control Interno al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, en razón de estar directamente relacionada la materia con las potestades fiscalizadoras propias de la Auditoría enclavada en aquella institución. Y aunque no es obligado en estos casos, nos adjunta las opiniones tanto de la Dirección Jurídica institucional, como de la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil, sobre los temas atinentes; las cuales evidencian el asunto concreto que subyace en el fondo de lo consultado.

I.- Consideraciones previas sobre el objeto y alcance de nuestro pronunciamiento.

Debe quedar claro que la Procuraduría General de la República entra a conocer la presente consulta no con el afán de analizar si las referidas posiciones contradictorias –en apariencia- de los órganos internos asesores, están o no conformes al ordenamiento jurídico, pues dicha labor obviamente excedería el marco jurídico de nuestras competencias[1] (Véase al respecto, entre otros muchos, los dictámenes C-272-2017, de 16 de noviembre de 2017; C-105-2018, de 21 de mayo de 2018 y C-126-2018, de 8 de junio de 2018).

Así que analizado con detenimiento el objeto de su gestión y prescindiendo incluso de cualquier referencia al caso concreto que se alude expresamente en los antecedentes que acompañan la consulta, y tomando especialmente en consideración que la gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, así como el innegable interés institucional en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer la duda que formula, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de las Administraciones Públicas, nos limitaremos a emitir un criterio en abstracto sobre el tema en consulta: otorgamiento de permisos y licencias –con o sin goce salarial- a favor de servidores públicos interinos; esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales emanados especialmente de nuestra jurisprudencia administrativa, sin que pretendamos agotarlo, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo del mismo, que de por sí desbordaría sobradamente los alcances del presente dictamen y el objeto de la presente consulta. Por ello, nos referiremos sólo en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, sin que debamos ceñirnos incluso a la totalidad de las preguntas formuladas, pues la mayoría de ellas ya fueron contestadas por el órgano competente al efecto (art.13 inciso g) del Estatuto de Servicio Civil[2]).

II.- Sobre el fondo.

Según hemos admitido, la relación de servicio del funcionario con la Administración puede experimentar diversas vicisitudes a lo largo de su existencia. Normalmente durante el servicio activo pueden darse situaciones o estados transitorios que no obstan incluso breves cesaciones del ejercicio del puesto, sin que aquella relación se extinga, tales como las vacaciones, permisos y licencias[3], que por demás constituyen típicos derechos laborales dentro del régimen de la función pública, que la ley –en nuestro caso el Estatuto de Servicio Civil (ESC)- establece de forma general para los funcionarios regulares[4] y que se desarrollan y concretizan por múltiples normas reglamentarias –de muy diverso rango y competencia- y convencionales coexistentes en nuestro medio; esto último por la innegable heterogeneidad y dispersión aún imperante en la regulación del empleo público (Dictamen C-166-2006, de 26 de abril de 2006).

Y en lo que respecta al régimen estatutario o de empleo público en Costa Rica, y en lo que interesa al objeto de la presente consulta, el ordinal 37 inciso c) del Estatuto de Servicio Civil –Ley Nº 1581 de 30 de mayo de 1953- establece como derecho de los servidores públicos regulares de la Administración central del Estado –entiéndase por tal especialmente el Poder Ejecutivo y sus dependencias- el gozar de licencia ocasional de excepción con goce de salarios o sin él, según lo establezca el reglamento de esa ley, esto al margen de otro tipos de licencias específicas: para estudios (inciso d) y de maternidad (inciso k).

Por su parte, el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil (RESC) –Decreto Ejecutivo Nº 21 de 14 de diciembre de 1954-, en su numeral 33 inciso a) dispone que los servidores públicos podrán disfrutar de licencia ocasional de excepción, con goce de salario, de conformidad con los requisitos y formalidades que en cada dependencia establezca el Reglamento Autónomo de Servicio –lo cual reconoce la heterogeneidad del régimen de empleo público, así como un claro ámbito de discrecionalidad administrativa en la materia [5]-, en los siguientes casos:

· Matrimonio del servidor

· Fallecimiento de sus padres, hijos, hermanos, cónyuge, compañeros o compañeras

· Nacimiento de sus hijos, sea dentro o fuera del matrimonio

Según establece esa norma, los jefes podrán conceder licencia hasta por una semana en los casos aludidos. Y de hasta un mes en caso de funcionarios con discapacidad y que por su condición requieran ausentarse de sus labores para capacitarse en el uso de un perro guía o cualquier otro animal de asistencia que requiera la persona. Mientras que en el inciso b) del mismo numeral 33, aquel Reglamento estatutario dispone que “Todos los demás permisos con goce de sueldo, que de acuerdo con las disposiciones reglamentarias internas procedan, deberán ser deducidos del período de vacaciones, sin que el número de días de la licencia exceda el número de días de vacaciones que correspondan al servidor al momento de otorgarse el permiso”. Exceptúa de dicha regla a los dirigentes y miembros de sindicatos, así como a los servidores (hombre o mujer) que adopten conjuntamente un menor de edad.

Por su parte, el inciso c) del ordinal 33 del RESC regula las licencias sin goce de salario hasta por un mes, las cuales podrán concederse mediante resolución interna firmada por el Ministro, Viceministro, o el máximo jerarca de la institución respectiva. Mientras que las licencias mayores de un mes están tasadas y tienen un procedimiento reglado, según lo cual:

1) “Seis meses para asuntos personales del servidor. Esta licencia podrá ser prorrogada hasta por seis meses más en casos muy especiales a juicio del Ministro o máximo jerarca de la Institución.

2) Un año para: i) asuntos graves de familia, incluidos compañeros o compañeras, tales como enfermedad, convalecencia, tratamiento médico cuando así lo requiera la salud del servidor, ii) la realización de estudios académicos a nivel superior de pregrado, grado o postgrado o a nivel técnico que requieran de la dedicación completa durante la jornada de trabajo del servidor y iii) que el servidor se desligue de la institución en la que labora con la finalidad de participar en la ejecución de proyectos experimentales dentro de un programa de traspaso de actividades del sector público hacia el sector privado, que haya sido aprobado previamente por la autoridad superior de su institución.

3) Dos años -prorrogables por períodos iguales- cuando se trate de funcionarios nombrados en cargos de elección en sindicatos debidamente reconocidos y que, además, requieran dedicación exclusiva durante el tiempo de la jornada laboral; todo ello previa la demostración y comprobación respectivas.

4) Dos años a instancia de un gobierno extranjero o de un organismo internacional o regional debidamente acreditado en el país, o de fundaciones cuyos fines beneficien directamente al Estado, o cuando se trate del cónyuge de un becario, que deba acompañarlo en su viaje al exterior. A juicio del máximo jerarca respectivo, estas licencias podrán prorrogarse hasta por un período igual siempre y cuando prevalezcan las condiciones que la originaron.

5) Cuatro años, a instancia de cualquier institución del Estado, o de otra Dependencia del Poder Ejecutivo, o cuando se trate del cónyuge de un funcionario nombrado en el Servicio Exterior; o en los casos de los funcionarios nombrados en otros cargos públicos. El plazo anterior podrá ampliarse hasta por un período igual, cuando subsistan las causas que motivaron la licencia original.

6) No podrán concederse licencias continuas argumentando motivos iguales o diferentes, hasta después de haber transcurrido por lo menos seis meses del reintegro del servidor al trabajo, excepto casos muy calificados a juicio del Ministro o máximo jerarca de la institución sin que se perjudiquen los fines de la administración.

Toda solicitud de licencia sin goce de salario (o prórroga) deberá presentarse con los documentos en que se fundamentan y la respaldan y su tramitación deberá hacerse con la antelación que la fecha de rige requiera. En el caso de que el servidor se ausentare del trabajo sin la debida aprobación de la licencia o prórroga, se considerará el hecho como abandono de trabajo, y por lo tanto, podrá despedirse de conformidad con el artículo 43 del Estatuto de Servicio Civil.

Quedan a salvo las circunstancias comprobadas de extrema limitación de tiempo para estos trámites en que, por tal razón el servidor se vea obligado a ausentarse antes de completar debidamente el trámite; en cuyo caso el servidor quedará sujeto a las soluciones administrativas que más convengan a la Administración a fin de que esta pueda resarcirse de los gastos y pagos salariales en que haya incurrido por esta causa.”

Como es obvio, tanto el ESC como su Reglamento vienen a establecer sólo una regulación general de aquellos derechos funcionales, que se desarrollan por múltiples normas reglamentarias, algunas con modulaciones, adiciones y excepciones muy particulares y que además encuentran concreción en actos singulares de reconocimientos de derechos; otras por simple remisión a las ya existentes. Ese último es el caso de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, que conforme a la Ley No. 8488 del 22 de noviembre de 2005, Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, se constituye en un órgano de desconcentración máxima adscrita a la Presidencia de la República y que posee personalidad jurídica instrumental para el manejo y administración e inversión de su presupuesto -art. 13- (Dictamen C-302-2018, de 03 de diciembre de 2018) y en el que innegablemente su personal está sometido al régimen de mérito del Servicio Civil –arts. 21 de la citada Ley No. 8488; art. 17 de su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 34361de 21 de noviembre de 2011 y 35 de su Reglamento Autónomo de Organización y Servicio, publicado en La Gaceta No. 221 de 15 de noviembre de 2013-; acepción que cubre tanto al personal regular como interino –art. 37 incisos a. y b. del citado Reglamento Autónomo-, quienes gozan de los derechos que concede el régimen de Servicio Civil en función del tipo de nombramiento –art. 42 Ibídem.-, incluyendo el poder disfrutar de licencia ocasional, con o sin goce de salario, en los casos previstos en el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento –art. 44 Ibíd.-.

Ahora bien, aun cuando en apariencia los permisos y las licencias laborales anteriormente ilustradas del régimen estatutario de Servicio Civil, están dirigidas expresamente a favor de servidores regulares, nos encontramos en nuestros precedentes administrativos con que, a partir del dictamen C-015-2009, de 28 de enero de 2009, a pesar de la incompatibilidad que pudiera existir con la urgencia y necesidad que motivan el nombramiento interino, admitimos la posibilidad de otorgar a los servidores interinos[6] cualquiera de los permisos o licencias contempladas por el artículo 33 del RESC e incluso aquellos otros especialmente regulados por la Ley No. 7800 de 30 de abril de 1998[7], pero condicionado a la mayor o menor provisionalidad de los nombramientos respectivos, a fin de que los permisos o licencias se den de forma razonable y proporcional a ello, sin menoscabar el servicio público (Criterio reiterado en el dictamen C-102-2009, de 15 de abril de 2009).

Recordemos que un rasgo característico o bien el más importante del servidor interino, a diferencia del servidor regular o en propiedad, es la provisionalidad o temporalidad de su nombramiento –estabilidad impropia o relativa-; no tiene estabilidad en el puesto, por lo que puede ser cesado del mismo al regresar el titular de la plaza (interino sustituto que suple al titular del puesto por permisos, incapacidades, vacaciones u otros) o nombrarse un titular en la plaza vacante que ocupa (interino en plaza vacante). Elemento diferenciador que permite, según la jurisprudencia de la Sala Constitucional[8], establecer gradaciones o matizaciones necesarias para permitirles el disfrute de ciertos derechos y beneficios que disfruta el servidor regular o en propiedad, según sea menor o mayor la provisionalidad de su nombramiento. Así, por ejemplo, hemos estimado que resultaría inconciliable, y por demás injustificable, otorgar un permiso o licencia –con o sin goce de salario-, por períodos más extensos que el propio nombramiento provisional que ostenta el servidor interino, pues la autorización de dichos permisos en esas condiciones colocaría a la Administración en una situación en la que obviamente se desnaturaliza la figura del interinazgo. “Lo anterior por cuanto en el caso de los interinos sustitutos, se caería en el sin sentido de tener que sustituir al sustituto del funcionario regular y en el caso de los nombramientos de interinos en plazas vacantes, la Administración quedaría atada para efectos de la realización de los concursos para los nombramientos en propiedad” (Dictamen C-167-2014, de 28 de mayo de 2014). Dicho en otras palabras: “(…) no sería razonable mantener a un funcionario en un puesto interino nombrando otro sustituto por un plazo determinado, cuando al contrario deben iniciarse los trámites para la apertura de los concursos respectivos” (Resolución No 2006-15580 de las 09:57 hrs. del 27 de octubre del 2006, Sala Constitucional).

Efectivamente, según advertimos en aquel dictamen, el otorgamiento de las licencias o permisos supone que hasta su vencimiento al servidor se le conservará la titularidad –aunque sea provisional- del cargo, y por ende, mientras se encuentra suspendida su relación de servicio, la situación sería metafóricamente asimilable a concederle una especie de propiedad o inamovilidad de la plaza; situación totalmente incongruente con el régimen jurídico de estabilidad impropia del servidor interino (Dictamen C-167-2014, op. cit.); esto es así, porque la separación del puesto por licencia o permiso –con o sin goce de salario- supone una cierta prolongación en el tiempo del interinazgo (Dictamen C-396-2005, de 15 de noviembre de 2005); prolongación en el tiempo que necesariamente debiera estar sujeta a las particularidades de cada nombramiento según su urgencia y necesidad; es decir, dependerá si el servidor fue escogido para ocupar una plaza vacante, durante el tiempo que se tarde en realizar el respectivo concurso, o por el contrario fue nombrado para suplir una ausencia de un funcionario regular (Dictamen C-138-2017, de 16 de junio de 2017), y no a otros factores.

De modo que reiteramos nuestra posición, según la cual, superando la incompatibilidad originaria que pudiera existir con el régimen jurídico del servidor interino, resulta jurídicamente aceptable conceder permisos y licencias –con o sin goce de salario- a servidores interinos –sean estos en sustitución o en plaza vacante- en el supuesto de que sea de forma excepcional y por un período compatible o proporcional al de su nombramiento originario; sin que pueda usarse esta facultad para prolongar aquél indebidamente, porque esa no es la finalidad u objeto fijado por el ordenamiento jurídico (arts. 49 constitucional, 131.3 LGAP, 1.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA- y 5 de la Ley No. 8422).

Por su duración, el otorgamiento de los permisos aludidos (art. 33 incisos a) y b) del RESC), podría no causar mayor inconveniente. Distinto es el caso de las licencias (art. 33 inciso c) Ibídem.).

Véase que tratándose de licencias por períodos prolongados, con base en lo dispuesto por el ordinal 33 inciso c) del RESC, se exige el estricto cumplimiento de las condiciones establecidas en cuanto a plazos y motivos que pueden invocarse. De modo que, si bien el ordenamiento autoriza la posibilidad de otorgar licencias de esa naturaleza, ello se hace única y exclusivamente bajo la condición de que se verifique alguna de las causales que, de forma taxativa –númerus clausus- establece la norma Por consiguiente, si la motivación ofrecida para solicitar la licencia no se ajusta estrictamente a alguna de las causales previstas en la norma de cita, la concesión del beneficio no sería posible, so pena de violentar el Principio de Legalidad. (Dictamen C-138-2015, de 8 de junio de 2015. En sentido similar, el pronunciamiento OJ-134-2006, de 22 de setiembre de 2006).

No está de más recordar que el otorgamiento de esta clase de permisos o licencias, constituye una mera facultad y no una obligación para el jerarca, el cual tiene la potestad de valorar los motivos en que se fundamenta la correspondiente solicitud y determinar discrecionalmente si cabe o no la concesión de tal beneficio, sopesando las consecuencias que ello pueda tener sobre la prestación de los servicios en la institución, las condiciones del funcionario de que se trate, etc., con apego a principios de justicia, conveniencia y objetividad (Dictámenes C-396-2005, de 15 de noviembre de 2005, citado por el dictamen C-078-2008, de 14 de marzo de 2008. Y en igual sentido los dictámenes C-446-2006, de 8 de noviembre de 2006; C-142-2008 de 5 de mayo de 2008; C-101-2010, de 14 de mayo de 2010, entre otros). Pero una vez concedido por acto concreto, la licencia o el permiso se constituye en un derecho subjetivo a favor del beneficiario, y como tal, no puede ser unilateralmente desconocido ni suprimido por la Administración; incluso, aunque contradiga el ordenamiento jurídico, pues una vez que lo ha producido solo puede destruirlo a través de los distintos procedimientos legalmente establecidos para ello, tales como la revocación (arts. 152 a 156 LGAP), la declaración judicial de lesividad (arts. 183.1 de la LGAP, 10 inciso 5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA-) y excepcionalmente por la declaratoria de nulidad oficiosa o de pleno derecho en sede administrativa (art. 173 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-). (Dictámenes C-446-2006, de 8 de noviembre de 2006 y C-358-2015, de 18 de diciembre de 2015. Así como la resolución No. 69-2013-I de las 09:45 hrs. del 21 de junio de 2013, del Tribuna Contencioso Administrativo).

Por último, partiendo del supuesto que el estatuto funcionarial no es un ordenamiento cerrado e impermeable al derecho del trabajo y que el régimen de los derechos de los servidores y empleados públicos no es estático, sino variable por esencia (art. 51 del ESC y arts. 682 párrafo segundo del Código de Trabajo vigente), debemos insistir en que las Administraciones Públicas, en su condición de patronos o empleadores, a través de sus órganos competentes, deberán establecer regulaciones y controles necesarios que juzguen convenientes para otorgar y fiscalizar la concesión de tales permisos o licencias.

Conclusiones:

Delimitando el objeto de la presente gestión y sustrayéndonos especialmente de analizar y resolver el caso concreto que se alude tanto en los antecedentes que acompañan la consulta, como en la mayoría de las interrogantes formuladas, esta Procuraduría General concluye:

El personal de la de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias está sometido al régimen de mérito del Servicio Civil–arts. 21 de la citada Ley No. 8488; art. 17 de su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 34361de 21 de noviembre de 2011 y 35 de su Reglamento Autónomo de Organización y Servicio, publicado en La Gaceta No. 221 de 15 de noviembre de 2013-; acepción que cubre tanto al personal regular como interino –art. 37 incisos a. y b. del citado Reglamento Autónomo-, quienes gozan de los derechos que concede el régimen de Servicio Civil en función del tipo de nombramiento –art. 42 Ibídem.-, incluyendo el poder disfrutar de licencia ocasional, con o sin goce de salario, en los casos previstos en el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento –art. 44 Ibíd.-.

Conforme a nuestra jurisprudencia administrativa vinculante, superando la incompatibilidad originaria que pudiera existir con el régimen jurídico del servidor interino, resulta jurídicamente aceptable conceder permisos y licencias –con o sin goce de salario- a servidores interinos –sean estos en sustitución o en plaza vacante- en el supuesto de que sea de forma excepcional y por un período compatible o proporcional al de su nombramiento originario; sin que pueda usarse esta facultad para prolongar aquél indebidamente, porque esa no es la finalidad u objeto fijado por el ordenamiento jurídico (arts. 49 constitucional, 131.3 LGAP, 1.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA- y 5 de la Ley No. 8422).

Debe prestarse especial atención al otorgamiento de licencias por períodos prolongados, en el tanto aquellas están inexorablemente condicionadas a que se verifique alguna de las causales que, de forma taxativa –númerus clausus-, establece el ordinal 33 inciso c) del RESC. Por consiguiente, si la motivación ofrecida para solicitar la licencia no se ajusta estrictamente a alguna de las causales previstas en la norma de cita, la concesión del beneficio no sería posible.

El otorgamiento de esta clase de permisos o licencias, constituye una mera facultad y no una obligación para el jerarca, el cual tiene la potestad de valorar los motivos en que se fundamenta la correspondiente solicitud y determinar discrecionalmente si cabe o no la concesión de tal beneficio, sopesando las consecuencias que ello pueda tener sobre la prestación de los servicios en la institución, las condiciones del funcionario de que se trate, etc., con apego a principios de justicia, conveniencia y objetividad.

Pero una vez concedido por acto concreto, la licencia o el permiso se constituye en un derecho subjetivo a favor del beneficiario, y como tal, no puede ser unilateralmente desconocido por la Administración. Deberán valorarse entonces las diversas opciones legalmente previstas, así como su oportunidad, para eventualmente anular dicho acto.

Con base en la doctrina administrativa expuesta, la Administración consultante cuenta con los criterios hermenéuticos necesarios para encontrar, por sus propios medios, concretas respuestas a cada una de sus interrogantes y subsecuentemente, sugerir a lo interno de la institución en la que está inmersa, la adopción de medidas correctivas necesarias, a fin de garantizar a lo interno la adopción de actos válidos y eficaces sobre la materia.

Se deja así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/nvv

[1] No corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa materializada en una conducta específica o en un acto formal concreto, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. Salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002, C-196-2003, C-241-2003, C-120-2004, C-315-2005, C-328-2005, C-418-2005, C-392-2006, C-177-2010, C-205-2010 y C-128-2011, entre otros muchos).

[2] Artículo 13.- Son atribuciones y funciones del Director General de Servicio Civil:

(…)

g) Evacuar las consultas que se le formulen relacionadas con la administración del personal y la aplicación de esta ley.

[3] Una diferenciación conceptual nos permite indicar que, si bien los permisos y las licencias son interrupciones de la actividad laboral o profesional de los trabajadores en general, su elemento diferenciador es el lapso por el cual se conceden; siendo breves los permisos y de mayor duración las licencias (SANCHEZ MORON, Miguel. “Derecho de la Función Pública”. Segunda Edición, Editorial Tecnos, Madrid, 2000, págs. 198-201). No puede obviarse también que por lo general ambas pueden tener sustento normativo en causales distintas dispersas en la normativa vigente e igualmente pueden ser o no remuneradas o retribuidas (Dictámenes C-166-2006 op. cit.; C-446-2006, de 8 de noviembre de 2006; C-078-2008, de 14 de marzo de 2008; C-142-2008, de 5 de mayo de 2008; C-101-2010, de 14 de mayo de 2010; C-358-2015, de 18 de diciembre de 2015).

[4] Conforme a la acepción dada por el numeral 3, inciso h) del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, Decreto Ejecutivo número 21, de 14 de diciembre de 1954, los servidores regulares son los que ocupan un puesto en propiedad, en virtud de haber satisfecho los requisitos exigidos para ello (Dictamen C-179-2002, de 09 de julio de 2002).

[5] Incluso en el dictamen C-054-98 de 25 de marzo de 1998, sostuvimos que “todo lo que tenga que ver con esa clase de permisos queda a criterio del Jerarca Institucional y a las necesidades del servicio público que se requiere su otorgamiento”. Discrecionalidad que se patentiza en el hecho de que “a diferencia de otros derechos previstos a favor de los servidores protegidos por el Régimen de Méritos, el otorgamiento de tales permisos es potestativo para el representante patronal, lo que implica que de acuerdo con las necesidades del servicio, habrá casos en que pueden ser denegados”, según se indicó en el dictamen C-062-97 de 28 de abril de 1997..

[6] Quienes, como regla de principio, están exceptuados de la aplicación del ESC (art. 5 inciso e) del ESC; sean nombrados en plaza vacante o en sustitución temporal del titular (art. 10 del RESC).

[7] Dictamen C-151-2008, de 8 de mayo de 2008.

[8] Por ejemplo, con la sentencia N° 8907-2009 de las 14:41 hrs. del 27 de mayo de 2009, la Sala Constitucional se ha pronunciado acerca de la razonabilidad constitucional de normas reglamentarias en las que se establece un trato diferenciado entre funcionarios interinos y funcionarios nombrados en propiedad respecto del otorgamiento de permisos. Y en sentido similar la 2009-009802 de las 11:54 hrs. del 19 de junio de 2009, Ibídem.

C-069-2019

PERMISOS Y LICENCIAS A INTERINOS; OTORGAMIENTO DE PERMISOS Y LICENCIAS COMO FACULTAD DISCRECIONAL; PERMISO Y LICENCIA CONCEDIDO CONSTITUYE ACTO DECLARATIVO.

Por oficio N° AI-OF-115-2018, de 16 de mayo del 2018, con fundamento en la reforma introducida por el artículo 45 de la Ley General de Control Interno al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, la Auditora Interna de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias nos consulta una serie de interrogantes concretas que giran en torno a la posibilidad de otorgar permisos o licencias laborales a servidores interinos.

En concreto se consulta:

1. ¿Aplican las normas del Estatuto de Servicio Civil para el caso de nombramientos interinos realizados en la CNE?

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen C-069-2019, de 19 de marzo de 2019, luego de un exhaustivo análisis, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, concluye:

“El personal de la de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias está sometido al régimen de mérito del Servicio Civil–arts. 21 de la citada Ley No. 8488; art. 17 de su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 34361de 21 de noviembre de 2011 y 35 de su Reglamento Autónomo de Organización y Servicio, publicado en La Gaceta No. 221 de 15 de noviembre de 2013-; acepción que cubre tanto al personal regular como interino –art. 37 incisos a. y b. del citado Reglamento Autónomo-, quienes gozan de los derechos que concede el régimen de Servicio Civil en función del tipo de nombramiento –art. 42 Ibídem.-, incluyendo el poder disfrutar de licencia ocasional, con o sin goce de salario, en los casos previstos en el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento –art. 44 Ibíd.-.