Opinión Jurídica : 016 - del 15/02/2019

15 de febrero de 2019

OJ-16-2019

Señora

Flor Sánchez Rodríguez

Jefe de Área

Comisión Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio CRI-005-2018 de 1 de junio de 2018.

En el oficio CRI-005-2018, se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior mediante el cual se decidió consultar el proyecto de Ley N.° 20.650 “Acuerdo Marco para Implementar Sistemas de Control Integrado Binacional en los Pasos de Frontera entre Costa Rica y Panamá"

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Despacho atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante (sobre el punto, basta consultar la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes puntos: a. En relación con la Cooperación Transfronteriza con Panamá, b. En relación con el Acuerdo para la implementación de sistemas de control integrado en los pasos de frontera entre Costa Rica y Panamá.

EN RELACION CON LA COOPERACION TRANSFRONTERIZA CON PANAMA.

De acuerdo con el artículo 1 de la Convención sobre Derechos y Deberes de los Estados (Convenio de Montevideo), Ley N.° 24 del 18 de noviembre de 1936, el territorio es uno de los elementos esenciales de la personalidad jurídica internacional del Estado.

Artículo 1

El Estado como persona de Derecho Internacional debe reunir los siguientes requisitos:

I. Población permanente.

II. Territorio determinado.

III. Gobierno.

IV. Capacidad de entrar en relaciones con los demás Estados.

Tal y como se ha indicado en la Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia de 22 de julio de 2010 – referente a la Conformidad de acuerdo con el Derecho Internacional de la Declaración Unilateral de Independencia de Kosovo-, el principio de integridad territorial es parte importante del orden legal internacional y se encuentra consagrado en el artículo 2.4 de la Carta de la Organización de las Naciones Unidas, aprobada por Costa Rica mediante Ley N.° 142 de 6 agosto de 1945.

El artículo 140.16 le impone al Poder Ejecutivo el deber de defender y mantener la integridad territorial y el artículo149.1 de la 7ión establece una prohibición que impide al Poder Ejecutivo de comprometer la integridad territorial de la República.

De seguido, es importante notar que el artículo 5 de la Constitución ha establecido que el territorio nacional está comprendido entre el mar Caribe, el Océano Pacífico y las Repúblicas de Nicaragua y Panamá. Asimismo, el artículo 5 en comentario establece que los límites de la República con Panamá son los establecidos en el Tratado Echandi Montero -Jaén de 1 de mayo de 1941, aprobado por Ley N.° 12 de 20 de mayo de 1941.

Luego, debe indicarse que el Estado costarricense realiza distintas funciones públicas en sus fronteras. De acuerdo con el artículo 34 de la Ley General de Migración y Extranjería, N.° 8764 de 19 de agosto de 2009, la Dirección General de Migración tiene la potestad de establecer en la frontera los puestos migratorios por donde debe realizarse, exclusivamente, el ingreso y el egreso legal al país de las personas nacionales y extranjeras. El artículo 15 de la misma Ley General de Migración establece que la policía profesional de Migración vigilará y controlará el ingreso de personas al territorio nacional. El artículo 24 de la Ley General de Policía, N.° 7410 de 26 de mayo de 1994, establece, de su parte, que la Policía de Fronteras debe vigilar y resguardar las fronteras terrestres incluidas las edificaciones públicas donde se realizan actividades aduanales y migratorias. Asimismo, la Dirección General de Migración tiene la potestad de autorizar el establecimiento en la frontera de Oficinas de Visa en Arribo. De conformidad con el artículo 6 de la Ley General de Aduanas, N.° 7557 de 20 de octubre de 1995, el Estado ejerce control aduanero especial en la zona fronteriza. De seguido, el artículo 48 de la Ley del Servicio Fitosanitario del Estado autoriza a ejercer un control fitosanitario en frontera en relación con la importación, el redestino o el ingreso en tránsito por el territorio nacional, de vegetales, agentes de control biológico y otros tipos de organismos para uso agrícola, materiales de empaque y acondicionamiento, recipientes, medios de transporte, equipajes y pertenencias de personas, así como paquetes postales. Finalmente, el artículo 178 de la Ley General de Salud, N.° 5395 de 30 de octubre de 1973, establece que en los puestos fronterizos terrestres abiertos al tráfico internacional, se deba contar con recursos médicos y sanitarios para prevenir la difusión de enfermedades así como reunir condiciones de saneamiento básico. La Ley ha establecido que los puestos fronterizos queden sujetos al control sanitario del Ministerio de Salud. Todas estas funciones se enmarcan dentro de lo que se conoce como administración de la frontera, concepto que comprende, de un lado, las funciones que el Estado realiza en su frontera para procurar la seguridad y del otro extremo, las atribuciones que el Estado también tiene y cuya finalidad es facilitar las operaciones en frontera, lo cual incluye gestionar el tránsito célere de bienes y personas con la mínima interferencia. (Sobre el concepto de administración de frontera, ver: GERSTEIN, DANIEL et. Alt. MANAGING INTERNATIONAL BORDERS. BALANCING SECURITY WITH THE LYCIT FLOW OF PERSONS AND GOODS. RAND CORPORATION, 2018)

Igualmente, resulta de interés advertir que, por virtud del artículo 7.1.a del Acta Final en que se incorporan los Resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales y Crea Organización Mundial del Comercio (Marrakech 1994), acuerdo aprobado por Ley N.° 7475 de 20 de diciembre de 1994, el Estado costarricense adoptó la obligación de facilitar los trámites aduaneros para agilizar el tránsito de bienes y personas relacionadas con el comercio internacional.

Asimismo, debe denotarse que Costa Rica ha suscrito desde 1995 un Convenio con Panamá sobre Cooperación para el Desarrollo Fronterizo, Ley N.° 7518 de 10 de julio de 1995, el cual contempla en su artículo 4 la cooperación bilateral en temas consulares, aduaneros, tránsito a través del área fronteriza y policía. Además, Costa Rica suscribió con Panamá un Acuerdo de Asociación, aprobado por Ley N.° 9010 de 10 de noviembre de 2011, en virtud del cual el Estado se comprometió a la cooperación bilateral en temas fronterizos. (art.1.2. del Acuerdo de Asociación)

Es decir que ya Costa Rica ha suscrito instrumentos internacionales en virtud de los cuales se ha establecido un marco general para cooperar con Panamá en materia fronteriza, incluyendo temas consulares, aduaneros, migratorios, de policía.

EN RELACIÓN CON EL ACUERDO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE SISTEMAS DE CONTROL INTEGRADO EN LOS PASOS DE FRONTERA ENTRE COSTA RICA Y PANAMÁ.

El Acuerdo para la implementación de Sistemas de Control Integrado en los Pasos de Frontera entre Costa Rica y Panamá, indudablemente se encuadra dentro del marco general de cooperación transfronteriza creado por el Convenio con Panamá sobre Cooperación para el Desarrollo Fronterizo y por el Acuerdo de Asociación. Así se afirma también en la exposición de motivos que antecede el Acuerdo.

De acuerdo con el artículo 1 del Acuerdo para la implementación de Sistemas de Control Integrado en los Pasos de Frontera, dicho instrumento tendría por finalidad establecer las normas que regularían el funcionamiento de los denominados Centros de Control Integrado en los pasos de frontera que los Estados Parte designen.

Conforme con el artículo 2.4 del Acuerdo, los Centros de Control Integrado son el conjunto de instalaciones ubicadas en territorio de una o ambas Partes, aledaño a un paso de frontera, en las cuales se ofrece el servicio de control integrado del flujo de personas, equipajes, mercancías, vehículos y unidades de transporte.

El artículo 3 del Acuerdo dispondría que en los Centros de Control Integrado, y con el objeto de agilizar y simplificar los procedimientos de control fronterizo, el tránsito internacional de personas, equipajes, unidades de transporte, vehículos y mercancías serían controlados únicamente en el País Sede del respectivo Centro de Control Integrado, por las autoridades competentes de ambos países. El artículo 3 en comentario prescribiría que el control integrado supone una única parada de control en frontera para personas, equipajes, mercancías, unidades de transporte y vehículos, utilizando procedimientos de control que eviten de manera progresiva la duplicidad de trámites y registros, y utilizando tecnología no intrusiva.

El artículo 4 del Acuerdo precisa que el proceso de control, en un Centro de Control Integrado, se iniciaría con los procedimientos que correspondan al País de Salida y culminará con los del País de Entrada, independientemente del país en que se encuentren localizados los Centros de Control Integrado. Sin embargo, el ingreso al otro país quedará autorizado sólo cuando todas las instituciones de frontera de ambos países presentes en el Centro de Control Integrado hayan completado con éxito su respectivo procedimiento de salida/ingreso. Así las cosas es claro que las instituciones, de ambos países, que realizan las funciones de control en frontera habrían de tener, en el futuro, que realizar sus funciones de forma yuxtapuesta y de forma coordinada siguiendo el procedimiento lógico esquematizado en el artículo 12 del Acuerdo:

a) Los modelos de control estarán organizados por pares de instituciones con competencias análogas de ambos países, se iniciarán en cada par con el control de salida a cargo de los funcionarios competentes del País de Salida.

b) Las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas del País de Salida en lo relativo al control fronterizo serán aplicables, sin interferencia de ninguna índole por parte de funcionarios o autoridades del País de Entrada, hasta cuando se haya otorgado la autorización formal de salida, para continuar el control fronterizo con los funcionarios competentes del País de Entrada. El proceso continuará con el control a cargo del siguiente par de instituciones con competencias análogas hasta completar el proceso de control.

c) A partir de la autorización formal de salida por pares de instituciones, se aplicarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas del País de Entrada sin que los funcionarios del País de Salida puedan interferir o pretender reanudar el control previamente cumplido.

d) Las actividades de control del País de Entrada no podrán iniciarse antes de que concluyan las del País de Salida, en la secuencia definida para cada par de instituciones con competencias análogas.

e) En caso de que algún funcionario competente de cualquiera de los países no autorice la salida o ingreso de personas, equipajes, unidades de transporte, vehículos o mercancías, éstos deberán retirarse del Centro de Control Integrado y retornar al territorio del País de Salida. En lo que corresponda, deberán dejarse sin efecto las autorizaciones previamente otorgadas. Los organismos de frontera del País Sede deben dar la necesaria colaboración para su traslado hacia el país limítrofe.

f) Los funcionarios del País de Salida no podrán impedir el regreso a su país de las personas, equipajes, unidades de transporte, vehículos o mercancías cuyo ingreso no haya sido autorizado por los funcionarios del País de Entrada.

Finalmente, debe destacarse que, de acuerdo con lo que se dispondría en el Acuerdo, específicamente en su artículo 9, la jurisdicción y la competencia de las instituciones y funcionarios del país limítrofe, excepto las policiales, se considerarán extendidas en toda el área del Centro de Control Integrado. Las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Parte tendrán plena vigencia en los Centros de Control Integrado. Se entendería, entonces, que la jurisdicción y competencias de las instituciones y de los funcionarios se considerarán extendidas al Centro de Control Nacional del país limítrofe, con excepción de las autoridades policiales. No obstante lo anterior, el artículo 10 del Acuerdo establecería que los funcionarios de las diferentes instituciones de un Estado Parte que cumplan sus labores en las instalaciones de un Centro del Control Integrado, ubicadas en el territorio del otro Estado Parte, se sujetarán y estarán cubiertos por el régimen laboral, de remuneraciones y de seguridad social de su respectivo país, sin derecho a viáticos internacionales.

Así las cosas, es claro que el Acuerdo que nos ocupa establecería un marco para la gestión integrada y coordinada de la frontera entre Costa Rica y Panamá, lo cual se enmarca dentro de los instrumentos firmados entre ambos Estados y que tienen por finalidad establecer una cooperación trasfronteriza.

CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto se tiene por evacuada la consulta.

Jorge Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto