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Dictamen : 012 - del 16/01/2019
16 de
enero de 2019
C-12-2019
Licenciado
Daniel Fco. Arce Astorga
Auditor Interno
Municipalidad de Goicoechea
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República damos respuesta al oficio MG-AI-193-2018 del 11 de
julio de 2018.
En el oficio MG-AI-193-2018 el
órgano fiscalizador municipal consulta lo siguiente:
1-¿Puede ser la misma persona que ejecute las labores de Contralor de
Servicios y Oficial de acceso a la información en una Municipalidad?
La consulta de la Auditoría se
realiza al amparo de la parte final del artículo 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, el cual faculta a los auditores internos
para consultar directamente.
La Auditoría Interna plantea la
inquietud de que el Contralor de Servicios y el Oficial de Acceso a la
Información sea ejercida por una misma persona, lo que presentaría una
incompatibilidad entre la Ley Reguladora del Sistema Nacional de Contraloría de
Servicios N° 9158 y el Decreto N° 40200-MP-MEIC-MC “Transparencia y Acceso a la
Información Pública”. El artículo 11 de la Ley N° 9158 establecen la
independencia del Contralor de Servicios como un canalizador y mediador de los
requerimientos de las personas usuarias de los servicios de la Municipalidad, y
el artículo 13 de esa misma ley no permite a dicho servidor realizar funciones
ni actuaciones de la administración activa, sin embargo el artículo 12 del
Decreto N° 40200-MP-MEIC-MC indican que el Oficial de Acceso a la Información
coordinará los programas de acceso a la información pública y de transparencia,
función que considera propia de la administración activa. Por último señala,
que si bien el artículo 14 del Decreto N° 40200-MP-MEIC-MC dispone la
recomendación de apertura de investigaciones por incumplimiento al decreto,
estaría contraviniendo el procedimiento sancionatorio ya contenido en la Ley N°
9158, y por jerarquía de las normas, debe aplicar la ley y no el decreto.
Con el objeto de atender la consulta
planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A. Sobre La
Función De La Contraloría De Servicios Y La Aplicación Del Decreto N°
40200-MP-MEIC-MC; y B. En Orden A La Aplicación Del Decreto Ejecutivo N°
40200-MP-MEIC-MC Por Parte De La Municipalidades.
A.
SOBRE LA FUNCIÓN DE LA
CONTRALORÍA DE SERVICIOS Y LA APLICACIÓN DEL DECRETO N° 40200-MP-MEIC-MC
La Ley Reguladora del Sistema
Nacional de Contraloría de Servicios, Ley N° 9158 del 08 de agosto de 2013, en
su artículo 11 ha creado y establecido el marco regulatorio para las
Contralorías de Servicios. De acuerdo con dicha Ley, la figura de la Contraloría de Servicios es el órgano administrativo al cual la ley le
asigna la responsabilidad de tutelar, dentro de una determinada organización administrativa, de manera directa y accesible, los derechos
de las personas usuarias de los servicios públicos. Específicamente, la
Contraloría de Servicios es un órgano asesor, canalizador y mediador de los
requerimientos de efectividad y continuidad de las personas usuarias de los
servicios que brinda una organización administrativa en particular. Se
transcribe el artículo 11 citado:
“ARTÍCULO 11.- Contralorías de
servicios
Se crean las contralorías de servicios como órganos adscritos al jerarca
unipersonal o colegiado de las organizaciones, según las estipulaciones
previstas en el artículo 12 de la presente ley, a fin de promover, con la
participación de las personas usuarias, el mejoramiento continuo e innovación
en la prestación de los servicios que brindan las organizaciones.
La contraloría de servicios será un órgano asesor, canalizador y
mediador de los requerimientos de efectividad y continuidad de las personas
usuarias de los servicios que brinda una organización. También apoya,
complementa, guía y asesora a los jerarcas o encargados de tomar las
decisiones, de forma tal que se incremente la efectividad en el logro de los
objetivos organizacionales, así como la calidad en los servicios prestados.
Con el fin de lograr el mejor desempeño de sus funciones, las
contralorías de servicios podrán contar con personas subcontraloras, de acuerdo
con las necesidades de cada organización a la que pertenecen.
En el caso de las organizaciones que brindan servicios a nivel regional,
se podrán establecer contralorías de servicios regionales, las cuales
dependerán de la contraloría de servicios institucional.”
Al respecto, conviene resaltar la obligación de contar con Contralorías de
Servicios en la Administración Pública. Los artículos 3 y 12 de la Ley N° 9851,
instauran la obligación para el Poder Ejecutivo, instituciones semiautónomas y
empresas públicas de contar con una Contraloría de Servicios, órgano
administrativo que, como se ha dicho, debe tutelar los derechos de los usuarios
y colaborar con la Administración activa
en el cumplimiento de la Ley N° 9851. En el caso de las Municipalidades, el
mismo numeral 12 prevé que su creación sea facultativa, no obstante, la misma
norma ha dispuesto que una vez que el correspondiente Gobierno Local acuerde su
creación, le resulta de acatamiento obligatorio las disposiciones de la Ley así
como su obligatoria integración al Sistema Nacional de Contralorías de
Servicios (Véase dictamen C-237-2016 del 8 de noviembre de 2016).
Luego, resulta conveniente indicar
que la Ley N° 9158 procura fortalecer la eficiencia y efectividad de los
servicios que brindan las organizaciones públicas y empresas privadas que
brindan servicios públicos; con el fin de abordar las múltiples barreras e
inconformidades a las cuales los administrados puedan enfrentarse en sus
trámites, particularmente los relacionados con
el acceso y manejo de la información, trato al usuario, calidad de
servicio, entre otras. Justamente ante el complejo engranaje administrativo que
soporta el Estado, sus órganos y entes; resulta necesario que el usuario tenga
a su alcance un mecanismo que le permita ejercer sus derechos, y que al mismo
tiempo la Administración cuente con una herramienta que fortalezca el acceso y
la mejora de los servicios públicos.
Además, es importante resaltar que la
Ley N° 9158 otorga a las Contralorías de Servicios una independencia funcional
y de criterio ante la Administración activa, lo que permite que de forma
objetiva sean ejercidos los controles de fiscalización de los servicios
públicos, que deben ser brindados bajo principios de efectividad, mejora
continua e innovación, para que las personas usuarias puedan recibir servicios
de calidad. Al respecto, los artículos 13 y 14 disponen:
“ARTÍCULO 13.- Independencia de
la contraloría de servicios
Las contralorías de servicios ejercerán sus funciones con independencia
funcional y de criterio respecto del jerarca y los demás componentes de la
administración activa de la organización; por ello, no deberán realizar
funciones ni actuaciones de la administración activa, excepto las necesarias
para cumplir sus propias funciones. Sus recomendaciones se sustentarán en la
normativa interna de cada organización, manuales, reglamentos, criterios
legales, técnicos y buenas prácticas administrativas y de control interno que fundamenten
su gestión.
ARTÍCULO 14.- Funciones de las
contralorías de servicios.
Son funciones de las contralorías de servicios las siguientes:
1) Impulsar y verificar el cumplimiento de la efectividad de los
mecanismos y procedimientos de comunicación a las personas usuarias, de manera
tal que les permita contar con información actualizada en relación con los
servicios que ofrece la organización respectiva, sus procedimientos y los modos
de acceso.
2) Velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de
política pública emitidos acorde con la presente ley, en materia de
mejoramiento continuo e innovación de los servicios. Lo anterior, sin perjuicio
de las acciones que se desarrollen y respondan a las necesidades específicas de
la organización a la cual pertenece.
3) Presentar al jerarca de la organización un plan anual de trabajo que
sirva de base para evaluar el informe anual de labores. Una copia de dicho plan
deberá presentarse a la Secretaría Técnica a más tardar el 30 de noviembre de cada
año.
4) Presentar a la Secretaría Técnica un informe anual de labores
elaborado acorde con la guía metodológica propuesta por Mideplán,
el cual deberá tener el aval del jerarca de la organización. Dicho informe será
presentado durante el primer trimestre del año.
5) Elaborar y proponer al jerarca los procedimientos y requisitos de
recepción, tramitación, resolución y seguimiento de las gestiones, entendidas
como toda inconformidad, reclamo, consulta, denuncia, sugerencia o felicitación
respecto de la forma o el contenido con el que se brinda un servicio,
presentadas por las personas usuarias ante la contraloría de servicios,
respecto de los servicios que brinda la organización. Dichos procedimientos y
requisitos deberán ser públicos, de fácil acceso y su aplicación deberá ser
expedita.
6) Atender, de manera oportuna y efectiva, las gestiones que presenten
las personas usuarias ante la contraloría de servicios sobre los servicios que
brinda la organización, con el fin de procurar la solución y orientación de las
gestiones que planteen, a las cuales deberá dar respuesta dentro de los plazos
establecidos en la presente ley y en la normativa vigente.
7) Vigilar el cumplimiento del derecho que asiste a las personas
usuarias de recibir respuesta pronta a gestiones referidas a servicios,
presentadas ante las organizaciones que los brindan, todo dentro de los plazos
establecidos en la ley o en los reglamentos internos aplicables.
8) Evaluar, en las organizaciones que brindan servicios, la prestación
de los servicios de apoyo y las ayudas técnicas requeridos por las personas con
discapacidad, en cumplimiento de la legislación vigente en la materia.
9) Promover, ante el jerarca o ante las unidades administrativas,
mejoras en los trámites y procedimientos del servicio que se brinda, en
coordinación con el área de planificación y el oficial de simplificación de
trámites (en el caso de las organizaciones públicas) nombrado para ese efecto
por el jerarca, de conformidad con la legislación vigente; lo anterior con el fin
de que ambos propongan las recomendaciones correspondientes y propicien el
mejoramiento continuo e innovación de los servicios que presta la organización.
10) Emitir y dar seguimiento a las recomendaciones dirigidas a la
administración activa respecto de los servicios que brinda la organización con
el fin de mejorar su prestación, en búsqueda del mejoramiento continuo e
innovación y de cumplimiento de las expectativas de las personas usuarias. Si
la jefatura respectiva discrepa de dichas recomendaciones, dicha jefatura o la
persona contralora de servicios deberá elevar el asunto a conocimiento del
superior jerárquico de la organización, para la toma de decisiones.
11) Mantener un registro actualizado sobre la naturaleza y la frecuencia
de las gestiones presentadas ante la contraloría de servicios, así como de las
recomendaciones y las acciones organizacionales acatadas para resolver el caso
y su cumplimiento o incumplimiento.
12) Informar al jerarca de la organización cuando las recomendaciones
realizadas por la contraloría de servicios hayan sido ignoradas y, por ende,
las situaciones que provocan inconformidades en las personas usuarias
permanezcan sin solución.
13) Elaborar y aplicar, al menos una vez al año, instrumentos que
permitan medir la percepción para obtener la opinión de las personas usuarias
sobre la calidad de prestación de los servicios, grado de satisfacción y las
mejoras requeridas; para ello contará con los recursos y el apoyo técnico de
las unidades administrativas.
14) Informar a las personas usuarias sobre los servicios que brinda la
contraloría de servicios.
15) Realizar las investigaciones internas preliminares, de oficio o a
petición de parte, sobre las fallas en la prestación de los servicios, con el
fin de garantizar la eficiencia de las gestiones de la organización. Lo
anterior, sin perjuicio de los procedimientos administrativos que la
administración decida establecer para encontrar la verdad real de los hechos y
que la contraloría de servicios permita a cualquier funcionario involucrado
brindar explicaciones sobre su gestión, así como proteger sus derechos
fundamentales.”
Conforme lo anterior, es clara la
prohibición impuesta a las Contralorías de Servicios de ejercer funciones propias de la Administración
Activa. En efecto, la Ley N° 9158 ordena el ámbito de competencias que
desempañarán las Contralorías de Servicios para cumplir sus objetivos,
colaborando, proponiendo, impulsando y fiscalizando la efectividad de los mecanismos y
procedimientos de comunicación y respuesta de los usuarios. Cabe resaltar, sin
embargo, que precisamente una de las funciones principales de la Contraloría de
Servicios en cada organización administrativa,
es conocer los reclamos por la forma con el que se brinda el servicio
público y dar respuesta a las solicitudes de las personas.
Ahora bien, mediante el Decreto N°
40200-MP-MEIC-MC “Transparencia y Acceso a la Información Pública”, del 27 de
abril de 2017, el Poder Ejecutivo ha creado
la figura del Oficial de Acceso a la Información, órgano responsable de
atender las quejas relacionadas con la falta de atención de las solicitudes de
respuesta. Este mismo Decreto ha permitido que se le delegue las funciones del
Oficial de Acceso a la Información a la respectiva Contraloría de Servicios.
Prescribe el artículo 12 del Decreto citado:
“Artículo 12.- Oficial de Acceso
a la Información.
Cada jerarca institucional deberá designar en su dependencia a un Oficial
de Acceso a la Información, en adelante OAI. Dicha designación recaerá sobre la
Contraloría de Servicios de la institución, o en su defecto, sobre otro
funcionario de la institución.
El Oficial de Acceso a la Información tendrá la competencia para atender
las quejas relacionadas con la falta de atención de las solicitudes de
información pública presentadas ante instancias internas de la institución,
regulado del 3 al 11 de este Decreto.
El Oficial de Acceso a la Información deberá incluir en su informe anual
de labores los datos estadísticos y acciones en torno al derecho de acceso a la
información pública y deberá poner en conocimiento del Oficial de
Simplificación de Trámite dicha información.
Además el OAI deberá coordinar los procesos de acceso a la información
pública y transparencia proactiva con los departamentos y/o direcciones de
Tecnologías de Información, Planificación Institucional y Comunicación.
De esta manera, el Decreto N°
40200-MP-MEIC-MC ha establecido que la atención de los reclamos por no acceso a
la información pública sea competencia del Oficial de Acceso a la Información,
funciones que pueden ser ejercidas por
la Contraloría de Servicios. En este sentido, conviene remarcar que la
función que debe desempeñar el Oficial de Acceso de la Información no es una
tarea extraña a las competencias de las Contralorías de Servicios. Por el
contrario, debe insistirse en que las tareas del Oficial de Acceso a la
Información son afines a las que la Ley
Reguladora del Sistema Nacional de Contraloría de Servicios les asigna a las
Contralorías.
Los incisos 1), 7) y 9) del artículo
14 de la ley de cita, establecen como función natural y propia de la
Contraloría de Servicios, verificar la efectividad de los mecanismos y procesos
de comunicación, el acceso y manejo de la información pública de la
Administración, así como la emisión de la respuesta a sus gestiones, para lo
cual, deviene en necesario ejercer una coordinación con las demás dependencias
administrativas. Por su relevancia, citamos nuevamente dichos incisos:
“ARTÍCULO 14.- Funciones de las
contralorías de servicios.
Son funciones de las contralorías de servicios las siguientes:
1) Impulsar y verificar el cumplimiento de la efectividad de los
mecanismos y procedimientos de comunicación a las personas usuarias, de manera
tal que les permita contar con información actualizada en relación con los
servicios que ofrece la organización respectiva, sus procedimientos y los modos
de acceso. (…)
7) Vigilar el cumplimiento del derecho que asiste a las personas
usuarias de recibir respuesta pronta a gestiones referidas a servicios,
presentadas ante las organizaciones que los brindan, todo dentro de los plazos
establecidos en la ley o en los reglamentos internos aplicables.(…)
9) Promover, ante el jerarca
o ante las unidades administrativas, mejoras en los trámites y procedimientos
del servicio que se brinda, en
coordinación con el área de planificación y el oficial de simplificación de
trámites (en el caso de las organizaciones públicas) nombrado para ese
efecto por el jerarca, de conformidad con la legislación vigente; lo anterior con el fin de que ambos
propongan las recomendaciones correspondientes y propicien el mejoramiento
continuo e innovación de los servicios que presta la organización.”
Es decir que no existe
incompatibilidad que impida a las Contralorías de Servicios el poder ejercer
las funciones de los Oficiales de Acceso a la Información, y tampoco existe
impedimento, en particular, para que pueda realizar la tarea de coordinar los
procesos de acceso a la información pública.
Luego, importa precisar que la
coordinación, es un principio esencial que rige el actuar de todas las oficinas
públicas, así, se armoniza y simplifican los servicios públicos, su acceso e
información. De esta manera, dentro de una interpretación sistemática, la
coordinación que debe desempeñar la Contraloría de Servicio cuando ejerza las
funciones de Oficial de Acceso a la Información, y que se encuentra enumeradas en el artículo
12 del Decreto N° 40200-MP-MEIC-MC, es para el acceso de la información pública
que la propia Administración Activa genera, lo que es acorde con la función
esencial que tienen las Contralorías de Servicios de vigilar e impulsar el
cumplimiento de la efectividad de los mecanismos y procedimientos de
comunicación propiciando el mejoramiento de la organización, contenidos en los
inciso 1) y 9) del artículo 14 de la Ley N.° 9158.
Finalmente, es oportuno recalcar que
el acceso de la información bajo la coordinación de la Contraloría de
Servicios, no modifica la competencia decisoria de la Administración Activa, ni
la obligación legal que tiene cada órgano y servidor de dar respuesta o brindar
la información que le es requerida, derecho constitucional instituido en los
artículos 27 y 30 de la Constitución Política.
B.
EN ORDEN A LA APLICACIÓN DEL
DECRETO EJECUTIVO N° 40200-MP-MEIC-MC POR PARTE DE LA MUNICIPALIDADES.
La Ley N° 9158, del 08 de
agosto de 2013, establece en el párrafo segundo del artículo 12, como una
facultad de las Municipalidades decidir, crear y mantener Contralorías de
Servicios, no obstante, de acordarse su creación se impone su inscripción en el
Sistema Nacional de Contralorías de Servicios y el acatamiento de la ley y su
respectivo reglamento. Sin embargo, distinto es el caso del Oficial de Acceso a
la Información, cuya creación ha venido impuesta, más bien, por una norma de
origen reglamentario, sea el Decreto N° 40200-MP-MEIC-MC, del 27 de abril de
2017, y que es de aplicación únicamente al Poder Ejecutivo sin que comprenda
dentro de un ámbito objetivo a las Municipalidades.
Es importante recordar que las
Municipalidades gozan de gozan de autonomía administrativa y política, prevista
en los artículos 169 y 170 de nuestra Constitución; esta autonomía garantiza al
Gobierno Local su competencia para definir su organización y estructura, así
como los órganos internos para ejercer sus competencias, como lo ha reconocido
la jurisprudencia constitucional:
“[…] De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución
municipal, resulta absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a
saber: la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses
y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos
de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno
formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y
relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución;
garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su
administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya
"interés y servicio local". Desde el punto de vista político, las
municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado
territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas
frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera
descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía
constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia
política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y
administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la
satisfacción del bien común en su comunidad […]” (Voto N° 1999-5445 de la Sala
Constitucional).
En virtud de lo anterior, es claro
que la Municipalidad de Goicoechea no está sujeta a lo dispuesto en el Decreto
N° 40200-MP-MEIC-MC relacionado con la creación de un Oficial de Acceso de la
Información dentro de su estructura, sin perjuicio de que por acuerdo del
Concejo Municipal, la Municipalidad pueda incorporar dentro de su propia
estructura dicha figura.
C.
CONCLUSION
Con fundamento en lo expuesto, se
concluye:
- Que no existe
incompatibilidad que impida a las Contralorías de Servicios el poder ejercer
las funciones de los Oficiales de Acceso a la Información, y tampoco existe
impedimento, en particular, para que pueda realizar la tarea de coordinar los
procesos de acceso a la información pública.
- Que por la
autonomía de la que goza la Municipalidad de Goicoechea, no le resulta
aplicable el Decreto N° 40200-MP-MEIC-MC, del 27 de abril de 2017.
Atentos
se suscriben;
Jorge Andrés Oviedo
Álvarez Robert William Ramírez Solano
Procurador Adjunto Abogado
Asistente
C-012-2019
FUNCIÓN DE LA CONTRALORÍA DE SERVICIOS Y LA
APLICACIÓN DEL DECRETO N° 40200-MP-MEIC-MC. APLICACIÓN DEL DECRETO EJECUTIVO N°
40200-MP-MEIC-MC POR PARTE DE LA MUNICIPALIDADES. OFICIAL DE ACCESO A
INFORMACIÓN.
Mediante el
oficio MG-AI-193-2018, el órgano fiscalizador de la Municipalidad de Goicochea,
consultó si puede ser la misma persona que ejecute las labores de Contralor de
Servicios y Oficial de acceso a la información en una municipalidad.
Por dictamen C-012-2019
Jorge Oviedo y Robert Ramírez concluyeron lo siguiente:
1.
Que no
existe incompatibilidad que impida a las Contralorías de Servicios el poder
ejercer las funciones de los Oficiales de Acceso a la Información, y tampoco
existe impedimento, en particular, para que pueda realizar la tarea de
coordinar los procesos de acceso a la información pública.
2.
Que por la
autonomía de la que goza la Municipalidad de Goicoechea, no le resulta
aplicable el Decreto
N° 40200-MP-MEIC-MC, del 27 de abril de 2017.