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Dictamen : 011 - del 16/01/2019
16 de
enero de 2019
C-11-2019
Licenciado
Mario González Salazar
Auditor
Interno
Municipalidad
de Santa Bárbara
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República doy respuesta al oficio
OAIMSB-40-2018 de 29 de junio de 2018.
En el memorial oficio OAIMSB-40-2018 de 29 de junio de 2018, se nos consulta sobre la vinculatoriedad del
Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo. Particularmente, se consulta
si la Municipalidad puede desatender lo dispuesto en el Plan Vial Quinquenal
aprobado. Esto en el caso de que la
Junta Vial Cantonal respectiva haya
dejado de funcionar por haberse dejado sin contenido económico el programa
presupuestario respectivo.
Conforme lo dispuesto en el artículo
4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General en relación con la facultad de
las auditorías de consultar directamente, debe indicarse que la presente
consulta es admisible en el tanto su objeto tendría incidencia directa en las
competencias de las auditorías.
Con el objeto de atender la consulta
planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. La
vigencia de un Plan Vial Quinquenal es necesaria para que las municipalidades
puedan ejercer su competencia en materia atención de la red vial cantonal, y b.
La Junta Vial Cantonal es un órgano permanente de las municipalidades.
A.
LA
VIGENCIA DE UN PLAN VIAL QUINQUENAL ES NECESARIA PARA QUE LAS MUNICIPALIDADES
PUEDAN EJERCER SU COMPETENCIA EN MATERIA ATENCIÓN DE LA RED VIAL CANTONAL
El artículo 2, párrafo primero, de la Ley N.°
9329 de 15 de octubre de 2015, Ley Especial para la Transferencia de
Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal, obliga a las
municipalidades a aprobar un Plan Vial de Conservación y Desarrollo. Este Plan
debe tener una vigencia quinquenal. Este Plan es necesario para que las
municipalidades puedan ejercer las competencias en materia de atención de la
Red Vial Cantonal.
“ARTÍCULO 2.- Delimitación
de la competencia
La atención de la red vial cantonal, de forma plena
y exclusiva, será competencia de los gobiernos locales, a quienes les
corresponderá planear, programar, diseñar, administrar, financiar, ejecutar y
controlar su construcción, conservación, señalamiento, demarcación,
rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, concesión y operación, de conformidad
con el plan vial de conservación y desarrollo (quinquenal) de cada municipio.
(…)”
Cabe precisar que, de acuerdo con el
artículo 2.g del Decreto N.° 40138 de 12 de diciembre
de 2016, Reglamento al inciso b) del artículo 5 de la Ley N°
8114 "Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias", el Plan Vial
Quinquenal debe contener la planificación sobre la gestión vial cantonal, a
cinco años plazo.
Asimismo, conviene remarcar que, de
acuerdo con el artículo 7 también del Decreto N.°
40138, los recursos que las municipalidades reciban por concepto de lo
establecido el inciso b) del artículo 5 de la Ley No. 8114 de 4 de julio de
2001 y los que sean necesarios para atender la red vial cantonal, deben
presupuestarse de modo conforme con el Plan Vial Quinquenal de Conservación y
de Desarrollo vigente en el respectivo cantón.
“Artículo 7.- Presupuesto, custodia y manejo de los recursos
El Concejo Municipal presupuestará cada año el monto que le corresponde,
con base en lo indicado en los artículos 3 y 4 de este Reglamento. Dicho
presupuesto deberá ser conforme con el Plan Vial Quinquenal de Conservación y
Desarrollo vigente según lo estipula el artículo 2 de la Ley No. 9329, para lo
cual la Junta Vial deberá realizar una propuesta anual de actividades de gestión
vial.
Los recursos provenientes del impuesto inicio a los combustibles, previstos
en la Ley No. 8114, se deberán manejar de conformidad con la Ley de
Administración Financiera y Presupuestos Públicos, por el mecanismo que
establezca la Tesorería Nacional, con el fin de facilitar su manejo y para que
proceda de forma oportuna con los desembolsos correspondientes, de conformidad
con la programación financiera que le presenten las municipalidades.
Así las cosas, es claro que para que
las municipalidades puedan ejercer, de forma válida, sus competencias en
materia de conservación y desarrollo de la Red Vial Cantonal, éstas deben haber
aprobado un Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo. El presupuesto y
actuaciones de las Municipalidades, relativas a la atención de la Red Vial
Cantonal, deben ajustarse al respectivo Plan Vial Quinquenal de Conservación y
Desarrollo. Al respecto, cabe citar la Opinión Jurídica OJ-93-2017 de 26 de
julio de 2017:
Debe insistirse. El Plan Vial
Quinquenal de Conservación y Desarrollo es indispensable para que la respectiva
Municipalidad pueda ejercer sus competencias en materia de construcción,
conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento,
reconstrucción, concesión y operación de la Red Vial Cantonal. Es decir que el
Plan Vial Quinquenal es un instrumento necesario para la planificación del
Desarrollo Vial del Cantón, por lo que su aprobación corresponde al Concejo
Municipal, órgano que por su naturaleza plural y deliberativa,
y por su jerarquía superior,
corresponde definir las prioridades de desarrollo, en general, del cantón.
Ergo, el hecho de que la Junta Vial
Cantonal haya dejado de funcionar, no implica que la respectiva municipalidad
pueda desatender lo dispuesto en el Plan Vial Quinquenal de Conservación y
Desarrollo.
A-
LA
JUNTA VIAL CANTONAL ES UN ORGANO PERMANENTE DE LAS MUNICIPALIDADES.
Del otro extremo, es importante acotar, sin embargo, que la Junta Vial Cantonal es un órgano
permanente de las municipalidades.
En este sentido, debe enfatizarse que el artículo 5 de la
Ley N.° 8114 de 4 de julio de 2001 ha dispuesto que
las Municipalidades deben integrar una Junta Vial Cantonal principalmente para
planificar el uso de los recursos destinados al desarrollo y conservación de la
Red Vial Cantonal. No obstante las
competencias de las Juntas Viales son todavía más amplias como de seguido se
explicará.
En la Opinión Jurídica OJ-93-2017 se precisó el alcance
de las competencias de la Junta Vial Cantonal en cada municipalidad. Al
respecto, pues, debe indicarse que dichos órganos cumplen una función técnica
de asistir al respectivo Concejo Municipal en la preparación de los proyectos
necesarios para aprobar la forma que deben destinarse los recursos de la Ley N.° 8114 y en la elaboración de la propuesta del Plan Vial
Quinquenal. Asimismo,
las Juntas Viales Cantonales funcionan, en general, como órganos asesores de
consulta en la planificación y evaluación en materia de gestión vial en el
cantón y de servicio vial municipal. Se transcribe en lo conducente la Opinión
Jurídica OJ-93-2017:
No obstante lo anterior,
conviene advertir que el numeral 5 de la Ley N.° 8114
ha dispuesto que corresponda a la Junta Vial
Cantonal, la realización de
los actos preparatorios necesarios para que el Concejo Municipal apruebe el
Plan Vial Quinquenal y apruebe el destino de los recursos previstos de esos
recursos. Así, el artículo 5 de la Ley N.° 8114 ha prescrito que corresponda a la Junta Vial
Cantonal la elaboración de las propuestas necesarias para que el Concejo
Municipal pueda disponer de los recursos transferidos por la Ley N. 8114 y,
para aprobar el Plan Vial Quinquenal.
En este sentido, el
artículo 7 del Decreto N.° 40138 ha establecido que
corresponde a la Junta Vial Cantonal elaborar la propuesta de presupuesto para
disponer de los recursos transferidos en ocasión de la Ley N.°
8114. Propuesta que, en todo caso, debe ser congruente con el Plan Vial
Quinquenal.
“Artículo 7.- Presupuesto,
custodia y manejo de los recursos
El Concejo Municipal
presupuestará cada año el monto que le corresponde, con base en lo indicado en
los artículos 3 y 4 de este Reglamento. Dicho presupuesto deberá ser conforme
con el Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo vigente según lo
estipula el artículo 2 de la Ley No. 9329, para lo cual la Junta Vial deberá
realizar una propuesta anual de actividades de gestión vial.
Los recursos provenientes
del impuesto a los combustibles,
previstos en la Ley No. 8114, se deberán manejar de conformidad con la Ley de
Administración Financiera y Presupuestos Públicos, por el mecanismo que
establezca la Tesorería Nacional, con el fin de facilitar su manejo y para que
proceda de forma oportuna con los desembolsos correspondientes, de conformidad
con la programación financiera que le presenten las municipalidades.”
Asimismo, el artículo 11.a
del mismo Decreto N.° 40138 ha previsto que es una
función de la respectiva Junta Vial Cantonal, la elaboración del proyecto de
Plan Vial Quinquenal que luego debe discutir y aprobar el respectivo Concejo
Municipal.
“Artículo 11.- Competencias
Serán responsabilidades de
la Junta Vial, las siguientes:
a) Proponer al Concejo
Municipal el destino de los recursos de la Ley No. 8114, por medio de la
elaboración de propuestas de los Planes Viales Quinquenales de Conservación y
Desarrollo. Estas propuestas deberán considerar la prioridad que fija el inciso
b) del artículo 5 de la Ley No. 8114. Asimismo podrán considerar las sumas
recaudadas por concepto de multas por infracciones a que refieren el inciso e)
del artículo 10 de la Ley No. 6324 del 24 de mayo de 1979 y sus reformas,
"Ley de la Administración Vial" y el inciso d) del artículo 234 de la
Ley No. 9078 "Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad
Vial" del 4 de octubre del 2012, exclusivamente para financiar proyectos
de seguridad vial.(…)
Cabe precisar que, de
acuerdo con el Decreto N.° 40137, en el proceso de
elaboración de los Planes Viales Quinquenales, las Juntas Viales deben
ajustarse en concordancia con las políticas y directrices emitidas por el
Concejo Municipal, así como lo que se haya dispuesto en los Planes Reguladores
de la respectiva municipalidad.
Así las cosas, es claro que
la Junta Vial Cantonal cumple, esencialmente, una función técnica de asistir al
Concejo Municipal en la preparación de los proyectos necesarios para aprobar la
forma que deben destinarse los recursos de la Ley N.°
8114 y en la elaboración de la propuesta del Plan Vial Quinquenal. (Sobre esta
función técnica de la Junta Vial, ver el dictamen C-131-2010 de 6 de julio de
2010).
El artículo 9 del Decreto N.° 40138 define la naturaleza de las Juntas Viales
Cantonales como órgano asesor de consulta en la planificación y evaluación en
materia de gestión vial en el cantón y de servicio vial municipal.
Se transcribe el artículo 4
del Decreto N.° 40137:
“Artículo 4.- Planes Viales
Quinquenales de Conservación y Desarrollo
Las municipalidades
elaborarán Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo, en
concordancia con las políticas y directrices emitidas por el Concejo Municipal,
las recomendaciones y propuestas de la Junta Vial, los Planes Reguladores de
Desarrollo Cantonal, así como cualquier otro instrumento de planificación
vigente en el cantón. Estos Planes contendrán, al menos, lo siguiente:
a) El marco de políticas
que le dan respaldo, con indicación de metas, indicadores de logro y
metodología de ejecución a utilizar.
b) Los programas para
ejecutar las actividades de diseño, administración, construcción, conservación,
rehabilitación, reconstrucción, señalamiento, demarcación, reforzamiento, concesión
y operación de las rutas de la red vial cantonal.
c) El presupuesto y las
fuentes de financiamiento, con referencia a los aportes de la municipalidad, los
recursos provenientes del inciso b) del artículo 5 de la Ley No. 8114, los
recursos provenientes de las sumas recaudadas por concepto de multas por
infracciones a que refieren el inciso c) del artículo 10 de la Ley No. 6324 y
el inciso d) del artículo 234 de la Ley No. 9078, y los aportes de las
comunidades beneficiadas.
d) Los montos por invertir
en cada proyecto, según categoría y tipo de obra, y fuente de financiamiento,
valorando la incorporación de inversiones viales que sean concordantes con el
Plan Nacional de Desarrollo, planes sectoriales o planes maestros elaborados
por instituciones del Poder Ejecutivo y que tengan relevancia dentro de su
jurisdicción.
e) El programa de formación
y capacitación jurídica, técnica, administrativa y financiera en gestión vial,
dirigido al Concejo Municipal, la Alcaldía, la Junta Vial, los concejos de
distrito, los Consejos Municipales de Distritos, las federaciones de
municipalidades, las organizaciones sociales y comunales y los demás
involucrados con la gestión vial cantonal, disponiendo la asignación de los
recursos financieros necesarios para ello
f) Los mecanismos que
utilizará la Junta Vial para realizar el seguimiento y evaluación del
cumplimiento del Plan.”
Ahora bien, de forma adicional a lo ya dicho en la
Opinión Jurídica OJ-93-2017, debe
hacerse hincapié en que, conforme el artículo 11 del Decreto N.° 40138, las Juntas Viales Cantonales deben conocer además los informes semestrales
de la evaluación de la gestión vial municipal y velar porque las actividades de
gestión vial sean desarrolladas por profesionales competentes e idóneos.
Luego es claro que las Juntas Viales Cantonales son
órganos permanentes y necesarios de las
Municipalidades y a los cuales se les ha
asignado competencias esenciales en materia de planificación, asesoría técnica
y evaluación del desarrollo y conservación de la Red Vial Cantonal y en los
asuntos vinculados con los recursos destinados a tal efecto por el artículo 5.a
de la Ley N.° 8114 en relación con el artículo 5 de
la Ley N.° 9329 de 15 de octubre de 2015, Ley
Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena de la Red Vial
Cantonal.
Finalmente, cabe reiterar nuevamente la Opinión Jurídica OJ-93-2017 en el sentido de
que, conforme el artículo 6 del Decreto N.° 40138, las municipalidades
se encuentran habilitadas para pagar, con recursos provenientes de la
fuente prevista en la Ley N.° 8114, el salario de funcionarios dedicados
exclusivamente a la gestión de los programas de mantenimiento y conservación de
la Red Vial Cantonal, entre ellos aquellos que dependan de la Junta Vial
Cantonal. Asimismo, dicha norma autoriza a las municipalidades a financiar con
los recursos provenientes de la Ley N.° 8114, la
operación en general de la respectiva Junta Vial Cantonal, siempre y cuando
dichos gastos se ajusten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Se transcribe lo señalado en la Opinión Jurídica OJ-93-2017:
“Finalmente, conviene
apuntar que el artículo 6 del Decreto N.° 40138
habilita a las municipalidades para financiar con los recursos provenientes de
la Ley N.° 8114, la operación de las dependencias
técnicas que decidan establecer para encargarse del desarrollo y de la asesoría
para el ejercicio de competencias de gestión vial y su control. Esto siempre y
cuando dichos gastos se ajusten a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.
“Artículo 6.- Destino de
los recursos
El Concejo Municipal, con
base en la propuesta de la Junta Vial, destinará los recursos provenientes de
la Ley No. 8114 exclusivamente a la conservación vial, el mantenimiento
rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación de
la red vial cantonal.
Una vez cumplidos estos
objetivos, los sobrantes se utilizarán para construcción de obras nuevas de la
red vial cantonal.
Las municipalidades podrán
financiar con los citados recursos, la operación de las dependencias técnicas
que decidan establecer, encargadas de] desarrollo y de la asesoría para el
ejercicio de competencias de gestión vial y su control. Las actividades a
financiar pueden ser tanto gastos corrientes como de capital, necesarias para
la gestión vial y que se ajusten a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.”
Corresponderá a las
municipalidades garantizar que los recursos de la Ley No. 8114 se destinen
exclusivamente para los fines descritos en dicha ley, la Ley No. 9329 y sus
reglamentos. La aplicación o el uso diferente de los recursos, generará las
responsabilidades civiles, administrativas y penales que correspondan.
En consecuencia, es claro
que las municipalidades sí se encuentran habilitadas para pagar, con recursos
provenientes de la fuente prevista en la Ley N.°
8114, el salario de funcionarios
dedicados exclusivamente a la gestión de los programas de mantenimiento y conservación
de la Red Vial Cantonal.”
B. CONCLUSION
Con fundamento en lo
expuesto, se concluye que las Juntas Viales Cantonales son órganos permanentes
y necesarios de las Municipalidades
y a los cuales se les ha asignado competencias
esenciales en materia de planificación, asesoría técnica y evaluación del
desarrollo y conservación de la Red Vial Cantonal y en los asuntos vinculados
con los recursos destinados a tal efecto por el artículo 5.a de la Ley N.° 8114 en relación con el artículo 5 de la Ley N.° 9329 de 15 de octubre de 2015, Ley Especial para la
Transferencia de Competencias: Atención Plena de la Red Vial Cantonal.
Asimismo, se concluye que
para que las municipalidades puedan ejercer, de forma válida, sus competencias
en materia de conservación y desarrollo de la Red Vial Cantonal, éstas deben
haber aprobado un Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo. El
presupuesto y actuaciones de las Municipalidades, relativas a la atención de la
Red Vial Cantonal, deben ajustarse al respectivo Plan Vial Quinquenal de
Conservación y Desarrollo aprobado por el Concejo Municipal. Ergo, el hecho de
que la Junta Vial Cantonal haya dejado de funcionar, no implica que la
respectiva municipalidad pueda desatender lo dispuesto en el Plan Vial
Quinquenal de Conservación y Desarrollo.
Atento
se suscribe;
Jorge
Andrés Oviedo Álvarez
Procurador
Adjunto
JOA/dsa
C-011-2019
PLAN VIAL QUINQUENAL DE CONSERVCIÓN Y
DESARROLLO. COMPETENCIA EN MATERIA DE ATENCIÓN DE LA RED VIAL CANTONAL. JUNTA
VIAL CANTONAL. ÓRGANOS PERMANENTES. MUNICIPALIDAD DE SANTA BARBARA.
Mediante
oficio OAIMSB-40-2018 del 29 de junio de 2018, la Auditoría Interna de la Municipalidad de Santa Bárbara consulta sobre la vinculatoriedad del Plan Vial Quinquenal de Conservación y
Desarrollo. Particularmente, se consulta si la Municipalidad puede desatender
lo dispuesto en el Plan Vial Quinquenal aprobado, en el caso de que la Junta Vial
Cantonal respectiva haya dejado de
funcionar por haberse dejado sin contenido económico el programa presupuestario
respectivo.
Por dictamen C-011-2019
Jorge Oviedo concluye lo siguiente:
Con fundamento en lo expuesto, se concluye que las Juntas Viales Cantonales son órganos permanentes y necesarios de las Municipalidades y a los cuales se les ha asignado competencias esenciales en materia de planificación, asesoría técnica y evaluación del desarrollo y conservación de la Red Vial Cantonal y en los asuntos vinculados con los recursos destinados a tal efecto por el artículo 5.a de la Ley N.° 8114 en relación con el artículo 5 de la Ley N.° 9329 de 15 de octubre de 2015, Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena de la Red Vial Cantonal.
Asimismo,
se concluye que para que las municipalidades puedan ejercer, de forma válida,
sus competencias en materia de conservación y desarrollo de la Red Vial
Cantonal, éstas deben haber aprobado un Plan Vial Quinquenal de Conservación y
Desarrollo. El presupuesto y actuaciones de las Municipalidades, relativas a la
atención de la Red Vial Cantonal, deben ajustarse al respectivo Plan Vial
Quinquenal de Conservación y Desarrollo aprobado por el Concejo Municipal.
Ergo, el hecho de que la Junta Vial Cantonal haya dejado de funcionar, no
implica que la respectiva municipalidad pueda desatender lo dispuesto en el
Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo.