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Dictamen : 005 - del 09/01/2019
9 de
enero de 2019
C-5-2019
Señor
Geiner Calderón Umaña
Auditor Interno
Municipalidad de Parrita
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República damos respuesta al oficio DAMP-N° 038-2018 del 23 de
abril de 2018.
En el oficio
DAMP-N° 038-2018 el órgano fiscalizador municipal consulta lo siguiente:
1.
¿Qué es un Uso de Suelo
Municipal y qué lo diferencia de un Certificado de Uso de Suelo Municipal?
2.
Qué función cumple un Uso de
Suelo Municipal dentro del ordenamiento territorial cantonal?
3.
Cuáles son las diferencias entre
un Uso de Suelo Municipal emitido para una zona Urbana o rural y para una Zona Marítimo Terrestre?
4.
Qué requisitos debe contener
un Uso de Suelo emitido por la Municipalidad?
5.
Los Usos de Suelo deben ser
estrictamente emitidos por funcionarios municipales que gocen de una profesión
en el campo de la ingeniería, Arquitectura y Topografía; o pueden estos Usos de
Suelo ser emitidos por funcionarios públicos que ostentan profesiones ajenas al
campo en referencia, como bien lo son los Administradores de Empresas,
Abogados, Psicólogos, entre otros?
6.
En caso de que los Usos de
Suelo deban ser estrictamente emitidos por funcionarios municipales que posean
una profesión relacionada a la Ingeniería, Arquitectura o Topografía; ¿Pueden
estos expertos emitir Uso de Suelo para la Zona Marítima Terrestre, o deben
estos profesionales poseer algún conocimiento, capacitación o título extra?
La consulta de la Auditoría se
realiza al amparo de la parte final del artículo 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, el cual faculta a los auditores internos
para consultar directamente.
Explica la Auditoría Interna que
está previsto un estudio sobre la materia competente en la rama de ingeniería,
arquitectura y topografía, surgiendo además dudas sobre el uso de suelo
municipales conforme lo regulado en la Ley de Planificación Urbana N° 4240 y la
Ley de Zona Marítimo Terrestre N° 6043, siendo difícil la distinción entre Uso
de Suelo o Certificado de Uso de Suelo.
Con el objeto de atender la consulta
planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A. En orden a los Certificados de Uso del
Suelo y B. En relación con los Certificados de Uso de Suelo en Zona
Marítimo Terrestre.
A.
EN ORDEN A LOS CERTIFICADOS DE
USO DEL SUELO.
Para el debido desarrollo de
actividades y edificación de obras en el territorio nacional, el artículo 24 de
la Ley de Planificación Urbana, Ley N° 4240, del 15 de noviembre de 1968,
establece la potestad de las municipalidades de promulgar un Reglamento de Zonificación
como el mecanismo por excelencia para regular la expansión y el desarrollo
equilibrado de la comunidad. De acuerdo con el tenor literal del artículo 24,
dicho Reglamento de Zonificación habrá de dividir el área urbana en zonas de
uso, regulando, entre otras cosas, el uso del suelo.
Artículo 24.- El Reglamento de Zonificación dividirá el área urbana en
zonas de uso, regulando respecto a cada una de ellas:
a) El uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines agrícolas,
industriales, comerciales, residenciales, públicos y cualquier otro que sea del
caso; las zonas residenciales se clasificarán como unifamiliares y
multifamiliares, según la intensidad del uso que se les dé; las zonas
unifamiliares se clasificarán, a su vez, de acuerdo con el área y las
dimensiones de los lotes que mejor convenga a su ubicación;
La regulación del uso de suelo, tiene como fin garantizar el
desenvolvimiento urbano de forma eficiente, así normado en los artículos 1, 16
.c y 42 de la Ley N° 4240. Disponen:
“Artículo 1º.- Para los fines de esta ley se entenderá que:
Uso de la tierra, es la utilización de un terreno, de la estructura
física asentada o incorporada a él, o de ambos casos, en cuanto a clase, forma
o intensidad de su aprovechamiento.
Artículo 16.- De acuerdo con los objetivos que definan los propios y
diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador
local contendrá los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:(…)
c) El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de
terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines
públicos y cualquier otro destino pertinente;(…)
Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas
sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para
vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la
localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las
demarcadas sólo preventivamente.”
La regulación del uso del suelo
establece cuál es el uso permitido para un terreno, lugar o zona, para su
explotación, conforme el Plan Regulador Local emitido por la Municipalidad
respectiva. Este es un instrumento jurídico que describe el aprovechamiento
previsto para un terreno, acorde a la clasificación de la zona en que se
encuentre, sea urbana o rural, entre otras, para que el desarrollo de las
edificaciones o actividades se desplieguen dentro de las características y usos
donde se ubique. Al respecto, es importante citar el voto de la Sala
Constitucional N.° 21258-2010 de las 14
horas del 22 de diciembre de 2010:
De esta manera, la Ley de Planificación Urbana otorga
la definición del uso del suelo a los respectivos cantones, en el artículo 24
de la Ley de Planificación Urbana, ordena el área urbana cantonal en zonas de
uso, de conformidad con los terrenos, edificios y estructuras, señalando los
fines respectivos, superficies y dimensiones de lotes, retiros, cobertura por
lotes, estacionamientos, entre otras cosas
De esta manera, el regulación del Uso del Suelo deviene en un
instrumento esencial de nuestro Derecho Urbanístico, porque mediante éste, cada
Gobierno Local -dentro de su competencia territorial- identifica, planifica y
organiza el destino de los terrenos, adecuándola la tierra a la comunidad y al
cantón, las actividades o construcciones se ajustan a la planificación urbana
diseñada por la Administración Territorial. Para su definición, resulta
indispensable sustentarse en criterio técnicos
objetivos, que “[…] muestre la
situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria,
educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente […]” (Art.
16 inciso c) de la Ley N° 4240)
De otro lado, el Certificado de Uso
de Suelo es el acto administrativo, que se
expide a solicitud de parte, y que acredita la conformidad del uso que se le da
o se pretende dar a un terreno, en relación con lo establecido en el Reglamento
de Zonificación. Al respecto, se transcribe lo dispuesto en los artículos 28 y
29 de la Ley N° 4240, del 15 de noviembre de 1968:
“Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios,
estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación
implantada.
En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado
municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la
zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar
también con certificado que exprese tal circunstancia.
Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual
dichos certificados serán obligatorios.
Artículo 29.- Sin el certificado de uso correspondiente, no se
concederán patentes para establecimiento comerciales o industriales. En caso de
contravención, se procederá a la clausura del local, sin perjuicio de la
responsabilidad penal en que se incurra.”
En orden a la naturaleza jurídica
del Certificado de Uso del Suelo conviene indicar que en la jurisprudencia
administrativa de la Procuraduría General se habría entendido que el “certificado de uso del suelo es un acto
administrativo meramente declarativo, por medio del cual las municipalidades
acreditan la conformidad del uso que se le da o se pretende dar a un terreno,
en relación con lo establecido normativamente. No crean, modifican o extinguen
una situación jurídica, como sí sucede con los permisos de construcción.”
(Dictámenes C-028-2013, C-245-2013, C-230-2014 y C-202-2016).
No obstante, conviene detallar
que la Sala Constitucional en el Voto
N.° 9565-2017 de las nueve horas cuarenta y cinco minutos del veintitrés de
junio de dos mil diecisiete, se ha pronunciado, de forma expresa, sobre la
naturaleza jurídica del Certificado de Uso de Suelo. Al efecto, debe indicarse, entonces, que la
Sala Constitucional en la dicha sentencia ha advertido, en un sentido distinto
a la línea que venía desarrollando la jurisprudencia administrativa, que dichos Certificados de Uso de Suelo son, más bien, actos favorables que constituyen situaciones
jurídicas subjetivas.
“VII. Sobre los certificados de uso de suelo. En cuanto a este aspecto,
este Tribunal ha definido que los certificados de uso de suelo son un acto
administrativo que nace del ejercicio de la potestad normativa del ente
corporativo, que afecta directamente la esfera jurídica del administrado
–favorable y desfavorablemente a la vez-; y que genera efecto jurídicos
independientes. Ello por cuanto su contenido beneficia al administrado y a la
vez le establece limitaciones, es decir, le otorga el derecho a destinar el
bien conforme al uso de suelo establecido en la reglamentación una vez
obtenidos los respectivos permisos y a la vez limita el ejercicio de los
atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas
y el régimen ambiental vigente. Al ser actos favorables, se encuentran
cubiertos por el principio de intangibilidad de los actos propios, por lo que
su anulación o revisión implica la observación de los requisitos formales y
sustanciales establecidos al efecto en el ordinal 173 de la Ley General de la
Administración Pública.” (En un sentido similar: Voto N.° 15501-2016 de las
11:41 horas del 21 de octubre de 2016)
Ahora bien, es importante advertir
que a pesar de que el voto N.° 9565-2017 no ha sido una decisión unánime – pues
contiene dos notas separadas que indican que, en criterio de sus magistrados redactores, el
Certificado de Uso de Suelo es un acto meramente declarativo tal y como también
aclararon en el voto N.° 15501-2016–; lo cierto es que en virtud de lo dispuesto
en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, los Certificados
de Uso de Suelo deben ser conceptualizados, como actos favorables constitutivos
de situaciones jurídicas subjetivas, que se encuentran cubiertos por el
principio de intangibilidad de los actos propios, por lo que su anulación o
revisión implica la observación de los requisitos formales y sustanciales
establecidos al efecto en el ordinal 173 de la Ley General de la Administración
Pública.
Cabe aclarar, en todo caso, que de
acuerdo con el mismo voto N.° 9565-2017, a pesar de todo lo expuesto en el
párrafo anterior, los Certificados de
Uso de Suelo no se encontrarían protegidos por el principio de intangibilidad
de los actos propios cuando se compruebe un
hecho sobreviniente donde técnicamente se demuestre que pueda existir
una afectación al recurso hídrico, pues en tales casos, según la Sala
Constitucional, la autorización de uso de suelo deberá ajustarse a ese hecho,
sin necesidad de que la Administración deba recurrir a lo dispuesto en el
numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. Se transcribe otra
vez, en lo conducente, el voto N.° 9565-2017:
No obstante lo anterior, cuando hay un hecho sobreviniente donde
técnicamente se demuestre que pueda existir una afectación al recurso hídrico,
en este supuesto deberá dársele primacía a la protección a éste recurso y, por
consiguiente, la autorización de uso de suelo deberá ajustarse a ese hecho, sin
necesidad de que la Administración deba recurrir a lo dispuesto en el numeral
173 de la Ley General de la Administración Pública.
Por supuesto, conviene precisar que la vigencia del Certificado de Uso de
Suelo está condicionada, a su vez, a la vigencia del respectivo Reglamento de
Zonificación y del correspondiente Plan Regulador, pues en caso de que a través
de los debidos procedimientos legales,
el uso del suelo sea cambiado; es evidente que los Certificados de Uso
que hayan sido expedidos bajo la vigencia de la normativa entonces modificada,
cesarían de surtir efectos. Al respecto,
importa transcribir lo indicado por la Sala Constitucional en su voto N°
4336-1999 de las 14:24 horas del 4 de
junio de 1999, citado por el dictamen C-341-2007 de 26 de setiembre de 2007:
El certificado de uso del suelo que se expide válidamente, no está
sometido a validez temporal, mientras el Plan Director no sea modificado; es
decir, un terreno con vocación residencial, la mantiene por todo el plazo que
esté vigente el plan general de desarrollo urbano; el que puede ser comercial,
igualmente, puesto que la zonificación no cesa en sus efectos anualmente. Si
así fuera, se estaría afirmando que todo propietario en el Cantón, está
obligado a obtener un certificado de uso del suelo cada año, para que se le
notifique cuál es el uso que se le permite durante el año siguiente y así
consecutivamente, pudiendo la Municipalidad variar ese uso del suelo,
anualmente.
Finalmente, debe indicarse que, de
acuerdo con el artículo 28 de la Ley de
Planificación Urbana, el otorgamiento
del Certificado de Uso de Suelo, es una competencia de la respectiva
Municipalidad. Luego, de conformidad con lo previsto en el artículo 59 de la
Ley de Planificación Urbana, corresponde a cada Municipalidad establecer el órgano
especializado, dentro del gobierno local, para emitir los dichos Certificados.
De lo anterior se sigue que la validez de los Certificados de Uso de Suelo no
depende de la atinencia profesional de los funcionarios que lo firmen, sino que
los mismos sean emitidos por el órgano especializado municipal competente a tal
efecto.
Lo anterior sin
perjuicio de advertir que la lógica impone que los funcionarios municipales que
integren los órganos especializados previstos en el artículo 59 en comentario,
deberían contar con las atinencias profesionales que los hagan idóneos para el
ejercicio de sus funciones.
B.
EN ORDEN A LOS CERTIFICADOS DE
USO DE SUELO EN ZONA MARITIMO TERRESTRE.
Ahora bien, conviene acotar que,
conforme el numeral 15 de la Ley de la Planificación Urbana, en relación con el
artículo 26 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestres, corresponde a la
respectiva Municipalidad elaborar el denominado Plan Regulador Costero.
Sin embargo, de acuerdo con el mismo
artículo 26 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre – desarrollado por el
artículo 17 del Reglamento a dicha Ley, el Plan Regulador Costero, por su
especialidad y materia, debe seguir los lineamientos y recomendaciones del
plan general de uso de la tierra elaborado por el Instituto Costarricense de
Turismo como parte del plan nacional de desarrollo turístico, y que tanto dicho
Instituto como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo deben fiscalizar
que ello sea así a la hora de aprobar los planes costeros. Al respecto,
conviene transcribir el dictamen C-170-2013 del 26 de agosto del 2013:
“El fundamento legal para la elaboración de planes territoriales, tanto
costeros como urbanos, reside en el artículo 15 de la Ley de Planificación
Urbana, número 4240 del 15 de noviembre de 1968, y sus reformas, ya citado.
En lo tocante a los planes reguladores costeros, la Ley de la Zona
Marítimo Terrestre, número 6043 del 02 de marzo de 1977, parte de la atribución
de esta potestad a los gobiernos municipalidades cuando establece que aquellos
no pueden otorgar concesiones sin que el ICT o el INVU hayan aprobado o
elaborado los planos de desarrollo de la zonas declaradas de aptitud turística.
En el mismo sentido, los artículos 17, 18 y 19 del Reglamento a la Ley de la
Zona Marítimo Terrestre, Decreto Ejecutivo número 7841 del 16 de diciembre de
1977.(…)
El artículo 26 de la LZMT atribuye al ICT la potestad para planificar el
territorio de la zona marítimo terrestre como parte
del plan nacional de desarrollo turístico. En concordancia con lo
anterior, el artículo 17 de su reglamento establece que los planes reguladores
costeros deben seguir lo lineamientos y recomendaciones del plan general de uso
de la tierra elaborado
por el ICT como parte del plan nacional de desarrollo turístico, y que
tanto el ICT y el INVU deben fiscalizar que ello sea así a la hora de aprobar
los planes costeros. Establece el artículo 17 citado:
“Artículo 17.- Corresponderá al
ICT la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Turístico, para lo cual
contará con la colaboración de la Oficina de Planificación Nacional, del INVU y
de otros organismos oficiales competentes. Dicho plan deberá armonizar con el
Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Nacional de Desarrollo Urbano.
Dentro del Plan Nacional de Desarrollo Turístico, se elaborará un Plan
General del Uso de la Tierra para la zona marítimo terrestre, con el concurso
de las entidades mencionadas, para cuya elaboración se tendrán en cuenta las
prioridades del desarrollo nacional y el interés de conservar esa zona como
Patrimonio Nacional.
Los Planes Reguladores que comprendan la zona marítimo terrestre deberán
observar los lineamientos y recomendaciones del Plan General de Uso de la
Tierra, lo que el INVU deberá tomar en cuenta al elaborar o aprobar dichos
planes, con sujeción a lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana. Estos
planes reguladores deberán además contar con la aprobación del ICT.
Se excluye de esta categoría de manejo, el área correspondiente a la
zona marítimo terrestre regulada por la Ley Nº 6043, Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre. Sin embargo, la aprobación, revisión o actualización de los Planes
Reguladores de la zona marítimo terrestres, aledañas a las Áreas Marinas de Uso
Múltiple deberá ser consultado, antes de celebrarse el Cabildo Abierto, al
Servicio de Parques Nacionales, el que deberá pronunciarse en un plazo de un
mes, y cuyo criterio se procurará involucrar en los respectivos Planes
Reguladores. Transcurrido el plazo indicado, sin que se emitiera el acto
administrativo, se seguirá el trámite normal, sin que posteriormente pueda
pretenderse la vinculancia de la opinión que se dé”.(…)”
Luego, es claro que corresponde a
las respectivas Municipalidades, otorgar el denominado Certificado de Uso de
Suelo de Zona Marítima Terrestre, el cual debe ser conforme con el
correspondiente Plan Regulador Costero y con el
Plan General de Uso
de la tierra
elaborado por el Instituto Costarricense de Turismo como parte del Plan Nacional
de Desarrollo Turístico
C.
CONCLUSION
Con fundamento
en lo expuesto, se concluye:
- Que la
regulación del uso del suelo establece cuál es el uso permitido para un
terreno, lugar o zona, para su explotación, conforme el Plan Regulador Local
emitido por la Municipalidad respectiva. Este es un instrumento jurídico que
describe el aprovechamiento previsto para un terreno, acorde a la clasificación
de la zona en que se encuentre, sea urbana o rural, entre otras, para que el
desarrollo de las edificaciones o actividades se desplieguen dentro de las
características y usos donde se ubique.
- Que el
Certificado de Uso de Suelo es el acto
administrativo, que se expide a solicitud de parte, y que acredita la
conformidad del uso que se le da o se pretende dar a un terreno, en relación
con lo establecido en el Reglamento de Zonificación y el Plan Regulador
respectivos.
-Que en
acatamiento de lo dispuesto en el Voto de la Sala Constitucional N.° 9565-2017
de las nueve horas cuarenta y cinco minutos del veintitrés de junio de dos mil
diecisiete, los Certificados de Uso de Suelo deben ser conceptualizados, más
bien, como actos favorables
constitutivos de situaciones jurídicas subjetivas, que se encuentran cubiertos
por el principio de intangibilidad de los actos propios, por lo que su
anulación o revisión implica la observación de los requisitos formales y
sustanciales establecidos al efecto en el ordinal 173 de la Ley General de la
Administración Pública.
-Que la validez de
los Certificados de Uso de Suelo no depende de la atinencia profesional de los
funcionarios que lo firmen, sino que los mismos sean emitidos por el órgano
especializado municipal competente a tal efecto. Lo anterior sin perjuicio de
advertir que la lógica impone que los funcionarios municipales integren los
órganos especializados previstos en el artículo 59 en comentario, deberían
contar con las atinencias profesionales que los hagan idóneos para el ejercicio
de sus funciones.
- Que
corresponde también a las respectivas
Municipalidades, otorgar el denominado Certificado de Uso de Suelo de Zona
Marítima Terrestre, el cual debe ser, sin embargo, conforme con el
correspondiente Plan Regulador Costero y con el
Plan
General de Uso
de la tierra elaborado por el Instituto Costarricense de Turismo como parte del
Plan Nacional de Desarrollo Turístico
Atentos
se suscriben;
Jorge Andrés Oviedo
Álvarez Robert William Ramírez Solano
Procurador Adjunto Abogado
Asistente
C-005-2019
CERTIFICADOS DE USO DEL
SUELO. CERTIFICADOS
DE USO DE SUELO EN ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. PLAN REGULADOR. MUNICIPALIDAD DE PARRITA.
Mediante oficio DAMP-N°
038-2018 del 23 de abril de 2018, el órgano fiscalizador municipal de Parrita consulta lo siguiente:
1.
¿Qué
es un Uso de Suelo Municipal y qué lo diferencia de un Certificado de Uso de
Suelo Municipal?
2.
¿Qué
función cumple un Uso de Suelo Municipal dentro del ordenamiento territorial
cantonal?
3.
¿Cuáles
son las diferencias entre un Uso de Suelo Municipal emitido para una zona urbana o rural y para
una Zona Marítimo Terrestre?
4.
¿Qué
requisitos debe contener un Uso de Suelo emitido por la Municipalidad?
5.
¿Los
Usos de Suelo deben ser estrictamente emitidos por funcionarios municipales que
gocen de una profesión en el campo de la ingeniería, arquitectura y topografía;
o pueden estos Usos de Suelo ser emitidos por funcionarios
públicos que ostentan profesiones ajenas al campo en referencia, como bien lo
son los administradores de empresas, abogados, psicólogos, entre otros?
6.
En
caso de que los Usos de Suelo deban ser estrictamente emitidos por funcionarios
municipales que posean una profesión relacionada a la ingeniería, arquitectura
o topografía; ¿pueden estos expertos emitir Uso de Suelo para la Zona Marítima
Terrestre, o deben estos profesionales poseer algún conocimiento, capacitación
o título extra?
Por dictamen C-005-2019 Jorge Oviedo y Robert Ramírez concluyen lo
siguiente:
- Que la regulación del uso del
suelo establece cuál es el uso permitido para un terreno, lugar o zona,
para su explotación, conforme el Plan Regulador Local emitido por la
Municipalidad respectiva. Este es un instrumento jurídico que describe el
aprovechamiento previsto para un terreno, acorde a la clasificación de la
zona en que se encuentre, sea urbana o rural, entre otras, para que el
desarrollo de las edificaciones o actividades se desplieguen dentro de las
características y usos donde se ubique.
- Que el Certificado de Uso de Suelo
es el acto
administrativo, que se expide a solicitud de parte, y que acredita la
conformidad del uso que se le da o se pretende dar a un terreno, en
relación con lo establecido en el Reglamento de Zonificación y el Plan
Regulador respectivos.
- Que en acatamiento de lo dispuesto
en el Voto de la Sala Constitucional N.° 9565-2017 de las nueve horas
cuarenta y cinco minutos del veintitrés de junio de dos mil diecisiete,
los Certificados de Uso de Suelo deben ser conceptualizados, más
bien, como actos favorables
constitutivos de situaciones jurídicas subjetivas, que se encuentran
cubiertos por el principio de intangibilidad de los actos propios, por lo
que su anulación o revisión implica la observación de los requisitos
formales y sustanciales establecidos al efecto en el ordinal 173 de la Ley
General de la Administración Pública.
- Que la validez de los Certificados
de Uso de Suelo no depende de la atinencia profesional de los funcionarios
que lo firmen, sino que los mismos sean emitidos por el órgano
especializado municipal competente a tal efecto. Lo anterior sin perjuicio
de advertir que la lógica impone que los funcionarios municipales integren
los órganos especializados previstos en el artículo 59 en comentario,
deberían contar con las atinencias profesionales que los hagan idóneos
para el ejercicio de sus funciones.
- Que corresponde también a las respectivas
Municipalidades, otorgar el denominado Certificado de Uso de Suelo de Zona
Marítima Terrestre, el cual debe ser, sin embargo, conforme con el
correspondiente Plan Regulador Costero y con el Plan General de Uso de la tierra
elaborado por el Instituto Costarricense de Turismo como parte del Plan
Nacional de Desarrollo Turístico