Opinión Jurídica : 002 - del 10/01/2019

10 de enero de 2019

OJ-2-2019

Señor

Leonardo Alberto Salmerón Castillo

Comisión Permanente Especial de Ciencia, Tecnología y Educación

Asamblea Legislativa

Jefe de Área

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio CTE-009-2018 de 11 de junio de 2018.

En el oficio CTE-009-2018 de 11 de junio de 2018 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente de Especial de Ciencia, Tecnología y Educación mediante el cual se decidió consultar sobre el proyecto de Ley N.° 20-374 “Creación de los Centros de Atención Integral para Personas Adultas Mayores con Discapacidad”.

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Despacho atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante (sobre el punto, basta consultar la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes puntos: a. En orden a la competencia para crear los Centros de Atención Integral para Personas Adultas Mayores con Discapacidad, b. En relación con la afectación de las funciones de rectoría del Consejo Nacional de Personas con Discapacidad.

A. EN ORDEN A LA CREACION DE UN DENOMINADO CONSEJO DIRECTOR DE CENTROS DE ATENCION INTEGRAL PARA PERSONAS ADULTAS CON DISCAPACIDAD.

El plan para abrir Centros de Atención Integral para Personas Adultas Mayores con Discapacidad, ha sido ya aprobado por medio del acuerdo del Consejo Superior de Educación N. °61-2000 de 14 de diciembre de 2000. Su plan de estudios fue aprobado en esa misma sesión y luego modificado en la sesión 37-2003 del 28 de agosto del 2003.

El objetivo de los denominados Centros de Atención Integral para Personas Adultas Mayores con Discapacidad ha sido brindar a dichas personas, especialmente aquellas que requieren de apoyos prolongados o permanentes, una alternativa de dedicación personal, social, ocupacional y productiva, que les permita potenciar su desarrollo integral, su autonomía personal y mejores condiciones de vida presente para ellos y sus familias. (Ver: Centros de Atención Integral para Personas Adultas con Discapacidad (CAIPAD). Orientaciones Técnicas para la Implementación de Plan de Estudios de Centros de Atención Integral de Personas Adultas con Discapacidad. CAIPAD. Costa Rica 2013)

Cabe advertir que aquel Plan de Estudios aprobado por el Consejo Superior de Educación incorporó las directrices que oportunamente girara el antiguo Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial como rector que era en materia de política pública vinculada con la personas con discapacidad.

Actualmente los Centros de Atención Integral para Personas Adultas con Discapacidad son autorizados por el Ministerio de Educación Pública mediante la celebración de un convenio con una organización de la sociedad civil y funcionan al amparo del Plan de Estudios aprobado por el Consejo Superior de Educación y bajo la rectoría, en materia de discapacidad, del Consejo Nacional de Personas con Discapacidad que sustituyó al Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial. Importa advertir que actualmente la elaboración del Plan de Estudios de los Centros es una responsabilidad inherente del Departamento de Educación Especial de la División de Desarrollo Curricular del Ministerio. (ver artículo 83 del Decreto N.° 38170 de 30 de enero de 2014)

Luego debe indicarse que el proyecto de Ley que nos ocupa, de forma análoga a lo que ya se ha dispuesto en los acuerdos del Consejo Superior de Educación, dispondría, en su artículo 1 que los Centros de Atención Integral para Personas Adultas con Discapacidad se orientarían siempre a brindar a las personas adultas con discapacidad que lo necesiten, de un modelo de formación que les permita construir un proyecto de vida integral y poder participar de forma activa en su comunidad.

Asimismo, importa advertir que, al tenor del artículo 4 del proyecto de Ley, correspondería, en principio, al Ministerio de Educación Pública la atribución para crear particulares Centros de Atención Integral para Personas Adultas con Discapacidad y definir, por consecuencia, la localidad donde funcionarían. Esto mediante la celebración de convenios con organizaciones de la sociedad civil. Igualmente, del artículo 3 del proyecto de Ley se entiende que el funcionamiento de dichos Centros debería someterse también a la rectoría que en materia política de discapacidad se le ha otorgado al Consejo Nacional de Personas con Discapacidad.

No obstante lo anterior, es evidente que el proyecto también crearía, sin embargo, una nueva estructura administrativa – distinta a la ya existente en el Ministerio de Educación y en el Consejo Nacional de Personas con Discapacidad -, pues los artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 14 de la iniciativa, constituirían eventualmente un Consejo Director de Centros de Atención Integral para Personas Adultas con Discapacidad que contaría con un órgano ejecutivo en la Secretaría Ejecutiva.

De acuerdo con la propuesta de Ley, particularmente de conformidad con su artículo 13, el denominado Consejo Director tendría funciones políticas y administrativas importantes en materia de creación y funcionamiento de los Centros de Atención Integral para Personas Adultas con Discapacidad, pues sería a dicho Consejo al que le correspondería aprobar las políticas para el funcionamiento de los Centros. Además, el proyecto atribuiría al Consejo Director la potestad de promover la celebración de los convenios necesarios para autorizar el funcionamiento de Centros de Atención Integral y procurar, según se prescribiría en el artículo 6, que se alcance la cobertura nacional. Según el numeral 18 del proyecto, los convenios serían suscritos, empero, por el Ministerio de Educación.

Así las cosas, es claro que el proyecto de Ley crearía una nueva estructura administrativa que asumiría funciones que actualmente ejecuta directamente el Ministerio de Educación, entre ellas la elaboración del Plan de Estudios de los Centros que debe ser aprobado por el Consejo Superior de Educación y que como se ha indicado actualmente es realizado por el Departamento de Educación Especial.

Ahora bien, punto aparte de que el proyecto de Ley no precisa a cual institución se encontraría adscrito el nuevo Consejo Director – lo cual ya supone un problema de técnica legislativa de evidentes serias consecuencias-, conviene indicar que es evidente que la iniciativa supondría un cambio importante en el diseño institucional y por tanto en los procesos de toma de decisiones y de funcionamiento del aparato administrativo. Ergo, es notorio que una buena técnica legislativa exigiría que se aporten al expediente los estudios técnicos necesarios para considerar la forma en que la nueva estructura afectaría el funcionamiento de los Centros de Atención Integral para las Personas Adultas con Discapacidad. Al respecto, nótese que la eficiencia y la eficacia son principios elementales de todo servicio público, por lo que dichos estudios deberían orientarse a determinar la forma en que la nueva estructura administrativa serviría o no a dichos principios. Sobre este punto, cabe citar la Opinión Jurídica OJ-77-2012 del 12 de octubre de 2012:

En segundo lugar, debe apuntarse también que un elemento vital de la técnica legislativa es la consideración con respecto a la forma en que un determinado proyecto de Ley – de ser aprobado – incidiría en el diseño institucional y por tanto en los procesos de toma de decisiones y de prestación de servicios públicos. (Al respecto, ver RODRIGUEZ MONDRAGON REYES. EL PROCEDIMIENTO DE PRODUCCION LEGISLATIVA. UN PROCEDIMIENTO DE DISEÑO INSTITUCIONAL. EN: ELEMENTOS DE TECNICA LEGISLATIVA. UNAM, México, 2000)

En este orden de ideas, es indudable que el hecho de que eventualmente una Ley desconcentre todo un área de salud – una de las de más cobertura territorial según se indica en la exposición de motivos del mismo proyecto N.° 17733 – tendría un impacto en el diseño institucional de la Caja Costarricense del Seguro Social y particularmente en los servicios de salud.

No obstante, en el expediente legislativo no constan los estudios técnicos útiles para acreditar que la transformación de un área de salud en órgano desconcentrado con personalidad jurídica, implicará un impacto positivo en el diseño institucional de la Caja y de sus servicios.

En todo caso, se impone reparar en que, a pesar de las importantes funciones que el proyecto de Ley le otorgaría al Consejo Director en materia de funcionamiento y promoción de los Centros de Atención Integral para Personas Adultas con Discapacidad, dicha iniciativa prevería que el Consejo sesione ordinariamente solamente 4 veces por año, lo cual supone que, sin perjuicio de que puede sesionar extraordinariamente, se trataría de un cuerpo deliberante cuyo funcionamiento no sería, de ninguna manera, continuo, lo cual tendría indudablemente consecuencias en el desarrollo y ejecución de la política pública en materia de atención a las personas adultas con discapacidad y en el funcionamiento de los Centros. Particularmente debe considerarse que el proyecto de Ley le otorgaría al Consejo la tarea de elaborar el Plan de Estudios de los Centros, lo cual podría verse afectado por el hecho de que el Consejo sea un cuerpo que no funcionaría de forma continua. Sobre este punto, cabe destacar que la actividad administrativa amén de estar sujeta a los principios de eficiencia y eficacia, debe ser continúa para garantizar la satisfacción de las necesidades de interés general.

B. EN RELACIÓN CON LA AFECTACIÓN DE LAS FUNCIONES DE RECTORÍA DEL CONSEJO NACIONAL DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD.

De seguido, importa insistir que el proyecto de Ley no solamente le otorgaría al Consejo Director, potestades en materia de funcionamiento de los Centros de Atención Integral para Personas Adultas con Discapacidad, sino que los incisos b) y d) del artículo 13 en relación con el artículo 15 de la misma iniciativa de Ley, le concederían funciones de rectoría en materia de la elaboración de la política pública relacionada con la formación e inserción laboral en la vida productiva de las personas adultas con discapacidad.

Luego, debe indicarse que actualmente los numerales 1 y 3, específicamente los incisos c y f, de la Ley N.° 9303 de 26 de abril de 2015, le han reconocido al Consejo Nacional de Personas con Discapacidad una función de rectoría que incluye la elaboración de una política pública que incorpore la inclusión laboral de personas con discapacidad en los sectores público y privado. Política que, por supuesto, incide en los Centros de Atención Integral para las Personas Adultas con Discapacidad.

Así las cosas, de aprobarse el proyecto de Ley N.° 20.374 se afectaría de una forma sustancial la función de rectoría que actualmente ejerce el Consejo Nacional de Personas con Discapacidad, pues es claro que dicho colegio perdería la competencia para elaborar la política pública relacionada, al menos, con la inclusión laboral de las personas con discapacidad en la vida productiva. Este segmento de la actividad administrativa quedaría bajo la rectoría del Consejo Director que crearía el proyecto de Ley.

Por supuesto, la segmentación de la rectoría en materia de discapacidad es un tópico que debe ser objeto de grave ponderación por parte del Legislador. En todo caso, debe notarse que la eventual existencia de dos instituciones públicas con competencias para aprobar políticas públicas en materia de discapacidad rompería el principio de unidad que es consustancial a la función de rectoría o dirección administrativa, y podría conducir a eventuales conflictos interadministrativos. En este sentido, conviene recordar que la finalidad del artículo 1 de la Ley N.° 9303 ha sido que el Consejo Nacional de Personas con Discapacidad ejerza una función de rectoría que procurase la unidad de acción de todos los órganos e instituciones con competencias en materia de discapacidad orientando la actividad hacia el desarrollo integral y bienestar de la población con discapacidad. Esto dentro de un enfoque de derechos humanos. Se transcribe, en lo conducente, el dictamen C-158-2016 de 21 de julio de 2016:

“Luego, debe indicarse que la función principal del Consejo Nacional de Personas con Discapacidad es la rectoría en materia de discapacidad. Sobre este punto, conviene citar el dictamen C-265-2015 de 21 de setiembre de 2015:

El CONAPDIS sucede al Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial (CNREE). Órgano interinstitucional e interdisciplinario perfilado como el rector en materia de discapacidad. No puede olvidarse que la Procuraduría General de la República (dictamen C-297-2008 de 1 de setiembre de 2008), así lo había calificado a partir de lo dispuesto en el artículo 1° de su Ley de Creación, N.° 5347 del 3 de setiembre de 1973. Dicho numeral le encargaba de orientar la política general en materia de rehabilitación y educación especial y de la planificación, promoción, organización, creación y supervisión de programas y servicios de rehabilitación y educación especial para personas físicas o mentalmente disminuidas, en todos los sectores del país. A través del CNREE debía lograrse una unidad de acción de los diferentes organismos con competencia en materia de rehabilitación.

Se mantiene la rectoría pero con un énfasis diferente. La necesidad de coordinación entre los diversos organismos en materia de discapacidad y sobre todo, la rectoría y fijación de políticas en materia de discapacidad parten, en efecto, de una concepción diferente. El concepto de rehabilitación es propio de un énfasis médico. Por el contrario, la nueva ley está fundada en el respeto de los derechos humanos y marcada por consideraciones sociales, en busca del desarrollo integral y el bienestar de la población discapacitada. Una población titular de derechos pero también de deberes, al igual que el resto de la población en el país.

Esa nueva concepción se refleja en las competencias que se otorgan al CONAPDIS, que amplían su esfera de acción y en muchos ámbitos reconocen la evolución que la gestión del CNREE había provocado en materia de discapacidad. Particularmente en relación con las potestades relacionadas con lo consultado.

Es decir que el Consejo Nacional de las Personas con Discapacidad tiene una función general de rectoría y coordinación en relación con la actividad institucional dirigida a procurar el desarrollo integral y bienestar de la población discapacitada. Esto dentro de un enfoque de derechos humanos.”

C. CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto queda evacuada la consulta.

Atento suscribe,

Jorge Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto