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Dictamen : 075 - del 21/03/2019
21 de marzo de 2019
C-75-2019
Señor
Edwin Garro Navarro
Presidente
Junta de Educación de Cartago
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta
a su oficio No. CAJDE-015-2019 de 7 de marzo de 2019, recibido en la
Procuraduría el 15 de marzo, mediante la cual requiere nuestro criterio sobre
varias interrogantes sobre la relación laboral de los cocineros de los
comedores escolares y la aplicación de la circular DM-0086-12-2018 del Ministro
de Educación Pública.
En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones
fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (No.
6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.
De esa manera, se han desarrollado tres requisitos mínimos de
admisibilidad de las consultas: a) Que la consulta sea formulada por el jerarca
administrativo de la institución o por el auditor interno, b) Que se acompañe
el criterio de la asesoría legal sobre el tema cuestionado y c) Que las
interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestione un
caso concreto que esté en estudio o que deba ser decidido por la Administración
(al respecto ver dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del
19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014 y C-99-2016).
En cuanto al primer requisito
apuntado hemos indicado que en el supuesto
de que el jerarca administrativo de la institución consultante sea un órgano
colegiado, es ese órgano, por medio de un acuerdo, el legitimado para presentar
la consulta. Entonces, debe remitirse el acuerdo firme del órgano colegiado,
pues sus miembros, individualmente, no representan la voluntad de éste. (Al
respecto véanse los dictámenes Nos.
C-07-2010 de 11 de enero de 2010, C-406-2014 de 18 de noviembre de 2014,
C-276-2016 de 16 de diciembre de 2016, C-073-2017 de 5 de abril de 2017 y
C-037-2019 de 14 de febrero de 2019).
Así las cosas, dado que
en esta ocasión es el presidente de la Junta de Educación quien requiere
nuestro criterio, sin mediar un acuerdo de la Junta al respecto, la consulta es
inadmisible.
A lo anterior debe añadirse que la solicitud incumple el
requisito de admisibilidad de adjuntar el criterio de la asesoría legal de la
institución sobre el tema consultado.
Sobre ese requisito hemos indicado que el criterio del
asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que
se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como finalidad poder
determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel
interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.
Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda
insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el
funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento
adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está
llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los
dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de
2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017).
Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley
Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para
aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes
de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el
criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea
consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda únicamente a los
cuestionamientos generales que se nos plantean. (Véanse los dictámenes Nos.
C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018 y
C-205-2018 de 23 de agosto de 2018)., el cual tiene como finalidad poder
determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel
interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.
(Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-121-2013 de 1° de julio de 2013 y
C-220-2016 de 27 de octubre de 2016).
Excepcionalmente, si no
se cuenta con abogado institucional, podría remitirse el criterio sobre el tema
consultado emitido por el asesor legal de otra dependencia o por un asesor
legal externo. Y en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo
de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de ajuntar el criterio
legal en el oficio que plantea la consulta. (Dictámenes Nos. C-030-2017 de 15
de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017, C-073-2017 de 5 de
abril de 2017 y C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018).
Por último, pero por ello no menos importante, la Procuraduría, al ser
un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender consultas que versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestionen casos
concretos ni se pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos
administrativos concretos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a
la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de
control de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así nuestra
competencia consultiva. Más detalladamente, hemos dispuesto que:
“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el
asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y
pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran
La Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de
los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente
considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos
sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la
administración activa. El asunto que
ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción:
aunque se trate de plantear la cuestión
en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de
una decisión administrativa concreta.
(C-194-1994 de 15 de diciembre
de 1994. En igual sentido véanse los pronunciamientos Nos. OJ-005-1998 de 27 de
enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de
2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016,
C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018, entre
muchos otros).
En esta oportunidad, las interrogantes planteadas están
relacionadas con la aplicación de la directriz del Ministro de Educación
Pública No. DM-0086-12-2018, y, por tanto, de dar respuesta a ellas, nos
estaríamos refiriendo indirectamente a ese acto administrativo concreto, lo
cual, como ya fue indicado, no es parte de nuestra función consultiva.
Por todo lo indicado, la consulta es inadmisible, y, por
tanto, nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.
De usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
C-075-2019
INADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS. NO SE ADJUNTA ACUERDO DE
LA JUNTA DIRECTIVA. NO ADJUNTA CRITERIO LEGAL. SE DISCUTE APLICACIÓN DE ACTO
ADMINISTRATIVO ADOPTADO.
El
señor Edwin Garro Navarro, Presidente de la Junta de Educación de Cartago,
requiere nuestro criterio sobre varias interrogantes sobre la relación laboral
de los cocineros de los comedores escolares y la aplicación de la circular
DM-0086-12-2018 del Ministro de Educación Pública.
Esta Procuraduría, en dictamen
No. C-075-2019 de 21 de marzo de 2019, suscrito por la Procuradora Elizabeth
León Rodríguez, concluye que:
La consulta es inadmisible porque el presidente de la Junta de Educación requiere
nuestro criterio, sin mediar un acuerdo de la Junta al respecto; no se adjunta
el criterio de la asesoría legal de la institución sobre el
tema consultado; y porque las interrogantes planteadas están
relacionadas con la aplicación de la directriz del Ministro de Educación Pública
No. DM-0086-12-2018, y, por tanto, de dar respuesta a ellas, nos estaríamos
refiriendo indirectamente a ese acto administrativo concreto, lo cual, como ya
fue indicado, no es parte de nuestra función consultiva.