Dictamen : 072 - del 20/03/2019

20 de marzo, 2019

C-072-2019

Señor

José Luis Araya Alpízar

Subdirector General de Presupuesto Nacional

Ministerio de Hacienda

Estimado señor:

Me refiero a su atento oficio N. DGPN-SD-0473-2018 de 13 de diciembre último, mediante el cual plantea interrogantes respecto de la aplicación de la Ley N. 9524, en relación con los ingresos que generan los órganos desconcentrados del Gobierno Central. En concreto, se consulta:

“1-a) ¿El registro o detalle de estos ingresos se debe realizar en forma separada del resto de los ingresos del presupuesto nacional o por el contrario se debe realizar en la forma en que lo establece el artículo 8 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, en concordancia con el 33 de su Reglamento?

1-b) ¿Igualmente con respecto a los citados ingresos ante la existencia de la personalidad jurídica instrumental, la Dirección General de Presupuesto Nacional ve limitadas sus atribuciones, entre otras para realizar ajustes en la etapa de formulación y en las restantes etapas del ciclo presupuestario?

2-. ¿a partir del 2011 podrá seguirse generando superávit o en torno a los mismos aplica el principio de Anualidad consagrado en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, así como lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas?

3-. ¿Al amparo de lo dispuesto en la Ley 9524 le asisten atribuciones legales a la Dirección General de Presupuesto Nacional y/o al Ministerio de Hacienda para disponer que al pasar los presupuestos de los Órganos desconcentrados del Gobierno Central a ser de aprobación legislativa, tales órganos deberán realizar ajustes en su estructura y organización interna e integrarse a las respectivas instancias existentes en los Ministerios a los que están adscritos?”

Adjunta Ud. el criterio de la División de Asuntos Jurídicos de la Dirección de Presupuesto, oficio DE-0597-2018 de 13 de diciembre de 2018. En orden a la primera pregunta sostiene la Asesoría que conforme al principio de universalidad presupuestaria, los ingresos propios no pueden ser separados, recibiendo un trato diverso al pasar los presupuestos de los órganos desconcentrados a integrarse en el presupuesto nacional y ser sujetos de aprobación legislativa. El detalle de ingresos debe realizarse conforme lo establece el artículo 8 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos en concordancia con el 33 de su Reglamento para el resto de los ingresos del Presupuesto Nacional. Agrega que el destino que se hubiere dado a esos ingresos no resulta modificado por la Ley 9524. No obstante, esos recursos con destino no tienen un tratamiento diferenciado de los restantes ingresos en el presupuesto nacional. En cuanto al punto b) sostiene que la personalidad jurídica instrumental no prima sobre las facultades que legalmente le asisten a la Dirección General de Presupuesto, por lo que los denominados ingresos propios deben recibir el mismo tratamiento que se brinda al resto de los ingresos en el Presupuesto Nacional. Estima, en cuanto a la interrogante 2 que a partir de 2021, los órganos desconcentrados que pasen a integrarse al presupuesto nacional no deberían generar superávit, en aplicación del principio de anualidad y del artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. En ese sentido, señala que a partir del 2020 la Ley 9635 origina una limitante para seguir generando superávit libre, porque este debe destinarse a amortizar deuda o a realizar inversión pública. En cuanto a la interrogante 3 sostiene que el artículo 1 de la Ley 9524 se desprende que las atribuciones de la Dirección General de Presupuesto se vinculan con la forma y técnica presupuestaria. Añade que podría suponerse que con el cambio que se va a producir en 2021 eventualmente se llegaría a considerar la necesidad de ajustes en la estructura y organización administrativa de la persona desconcentrada, lo cual es un asunto del resorte exclusivo del propio órgano en coordinación con la Cartera ministerial a que pertenece. Finaliza señalando que en la Ley 9524 no existen disposiciones que le otorguen potestad al Ministerio de Hacienda y/o a la Dirección General de Presupuesto para disponer que a partir del año 2021 los órganos desconcentrados deben hacer cambios estructurales o administrativos a lo interno de su organización.

A-. LOS INGRESOS “PROPIOS” SE SOMETEN A LAS NORMAS SOBRE ELABORACION DE PRESUPUESTO

Consulta la Dirección General de Presupuesto Nacional cuál debe ser el tratamiento para los ingresos que califica como “propios” de los órganos con personalidad jurídica instrumental, tanto para su registro en el presupuesto nacional como respecto de las potestades de la Dirección General de Presupuesto en materia de formulación presupuestaria.

La ley que atribuye personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado o crea una cuenta o fondo específico en el Gobierno Central puede financiar el presupuesto de ese órgano o cuenta a partir de transferencias del Presupuesto Nacional pero también puede atribuirle ingresos derivados del ejercicio de las funciones sustantivas que desempeña. Sean estas el producto de la venta de un bien, la prestación de un servicio, tributos con destino específico, entre otras fuentes de financiamiento. En la medida en que esos órganos o cuentas formen parte de la Administración, los recursos correspondientes son recursos de la Administración Central, sujetos al principio de caja única conforme lo dispone el numeral 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Situación que no varía por la circunstancia de que al órgano o cuenta se le haya atribuido una personalidad jurídica instrumental.

Debe tomarse en cuenta que el primer párrafo de este artículo 66 se refiere a todo ingreso que corresponda a la Administración Central, comprensiva de todos los órganos del Poder Ejecutivo, incluidos aquéllos que tienen una personalidad jurídica instrumental. Recursos que se consideran parte de un fondo único, instrumento de administración de la liquidez. Los órganos con personalidad instrumental han mantenido un presupuesto propio, con facultad de administrar los recursos que por disposición de la ley le corresponden, pero los ingresos correspondientes forman parte de la caja única correspondiente y su desembolso no es libre, sino que debe responder a una programación.

Una situación presupuestaria que cambia con la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, N. 9524 de 7 de marzo de 2018.

Ingresos que conforme los principios de universalidad y unidad presupuestaria, deben ser incorporados al presupuesto nacional de conformidad con que lo dispone la Ley 9524. Norma que establece:

“ARTÍCULO 1- Aprobación presupuestaria de los órganos desconcentrados del Gobierno central.

Todos los presupuestos de los órganos desconcentrados de la Administración Central serán incorporados al presupuesto nacional para su discusión y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa.

El Ministerio de Hacienda definirá la forma y la técnica presupuestaria que se deberá aplicar para incorporar los presupuestos antes indicados y brindará, a solicitud del órgano respectivo, el apoyo técnico para facilitar el análisis y la toma de decisiones en el proceso de discusión y aprobación legislativa del presupuesto de la República”.

Es claro el objetivo de la norma en el sentido de que todo presupuesto de un órgano desconcentrado debe estar incorporado en el presupuesto nacional, sin que de esa disposición se diferencie entre los ingresos del órgano según su origen, de manera que pueda darse un trámite distinto a determinados ingresos. En particular, no se determina de dicha Ley que estos ingresos deban estar incorporados en forma separada del resto de los ingresos del presupuesto nacional. Y menos se desprende que no deban ser incorporados al presupuesto nacional a efecto de no ser sujetos de aprobación por la Asamblea Legislativa.

Una separación de ingresos a efecto de que se incorporen en forma separada dejaría sin efecto el artículo 8 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, que en lo que interesa dispone:

“ARTÍCULO 8.- Contenido de los presupuestos

Los presupuestos considerarán como mínimo:

a) El presupuesto de ingresos, que comprenderá los generados por la recaudación de tributos, la prestación y venta de bienes y servicios, las transferencias, donaciones y otros, así como las fuentes de financiamiento, internas o externas (…).

La necesidad de que la elaboración del proyecto de Presupuesto se ajuste a lo dispuesto en el artículo 8 es recalcada en el artículo 36 de la Ley de cita, cuyo primer párrafo dispone:

“ARTÍCULO 36.- Información del proyecto de ley

La Dirección General de Presupuesto Nacional elaborará el proyecto de Ley de presupuesto, atendiendo lo ordenado en el artículo 8 de esta Ley sobre el contenido de los presupuestos. (…)”.

En desarrollo de estos artículos, el numeral 33 de su Reglamento a la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Decreto Ejecutivo N. 32988 de 31 de enero de 2006, dispone:

“Artículo 33.—Estructura de los presupuestos. Los proyectos de ley de presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República y sus modificaciones, contendrán como mínimo los siguientes artículos:

a) Un artículo en que se indiquen los ingresos corrientes estimados para el ejercicio y los ingresos extraordinarios para el mismo período (…)”.

En este orden de ideas, tenemos que el artículo 37 de esta Ley 8131 remite al reglamento para que determine las clasificaciones presupuestarias, para lo cual debe considerar “las necesidades de cada una de las etapas del proceso presupuestario”. En desarrollo de lo cual, el Reglamento Ejecutivo dispone que en el presupuesto se debe distinguir “entre ingresos corrientes, ingresos de capital y fuentes de financiamiento”, artículo 41. Por lo que una clasificación de ingresos en propios, que autorice una incorporación separada de XX recursos, no encuentra apoyo en alguna norma de formulación del Presupuesto Nacional.

Respecto de estos ingresos que denomina como propios, se consulta si la personalidad jurídica instrumental limita las potestades de la Dirección General de Presupuesto Nacional para realizar ajustes en la etapa de formulación y restantes etapas del ciclo presupuestario.

Dispone la Constitución Política en lo que interesa:

“ARTÍCULO 177.-.—La preparación del proyecto ordinario corresponde al Poder Ejecutivo por medio de un Departamento especializado en la materia, cuyo jefe será de nombramiento del Presidente de la República, para un período de seis años. Este Departamento tendrá autoridad para reducir o suprimir cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por los Ministerios de Gobierno, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Supremo de Elecciones. En caso de conflicto, decidirá definitivamente el Presidente de la República. Los gastos presupuestados por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio, no podrán ser objetados por el Departamento a que se refiere este artículo”.

La Constitución es clara: la Dirección tiene una competencia para reducir o suprimir las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por las distintas instancias (incluidos los otros Poderes del Estado) cuyos gastos deben ser financiados por la Ley de Presupuesto. El límite de la potestad de la Dirección de Presupuesto es dado por los gastos para dar efectividad al sufragio, que no pueden ser objetados. Fuera de ese límite, bien podría la Dirección hacer ajustes en los diferentes anteproyectos.

Norma constitucional desarrollada en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. En efecto, dicha Ley no solo señala la competencia de la Dirección para emitir lineamientos y normas técnicas para el proceso de programación y presupuestación, sino que desarrolla la potestad reconocida por la Constitución. En efecto, el artículo 32 ordena en lo que interesa:

“ARTÍCULO 32.- Competencias del órgano rector

Como órgano rector del Subsistema de Presupuesto, la Dirección General de Presupuesto Nacional, órgano al que se refiere el artículo 177 de la Constitución Política, tendrá las funciones y los deberes siguientes:

a) Elaborar, junto con la Contraloría General de la República, y dictar los criterios y lineamientos generales que informen las normas técnicas del proceso de programación, presupuestación y evaluación presupuestaria del sector público.

b) Dictar las normas técnicas del proceso de elaboración, ejecución y evaluación presupuestaria de la Administración Central.

c) Analizar los anteproyectos de presupuesto de los órganos y las dependencias de los entes y órganos incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1 cuyos presupuestos deban ser aprobados por la Asamblea Legislativa y realizar los ajustes que procedan, de conformidad con los lineamientos establecidos dentro de los límites constitucionales.

d) Elaborar los proyectos de presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República y sus modificaciones.

e) Asesorar, en materia presupuestaria, a todas las entidades e instituciones del sector público regidas por esta Ley.

f) Poner a disposición de todas las entidades e instituciones del sector público, el privado o cualquier persona que lo solicite, la información relativa al contenido del presupuesto nacional aprobado. Deberán emplearse los medios especificados en esta Ley.

g) Elaborar, en coordinación con la Tesorería Nacional, la programación financiera de la ejecución del Presupuesto de la República de conformidad con lo establecido en el artículo 43.

h) Controlar y evaluar la ejecución parcial y final de los planes y presupuestos de la Administración Central, aplicando los principios de esta Ley, su reglamento y las normas técnicas pertinentes.

i) Proponer su propia organización, la cual se determinará mediante reglamento.

j) Todas las demás atribuciones que le otorguen la Ley y los reglamentos.

Facultad de realizar ajustes que especifica el numeral 35:

“ARTÍCULO 35.- Facultades de la Dirección General de Presupuesto Nacional

La Dirección General de Presupuesto Nacional analizará los anteproyectos de presupuesto que deberán ser aprobados por la Asamblea Legislativa y efectuará los ajustes necesarios de conformidad con la política presupuestaria y en estricto cumplimiento de los artículos 176 y 177 de la Constitución Política. Igualmente, con la aprobación del Ministro de Hacienda, podrá aumentar cualquier partida a solicitud del titular respectivo”.

Se reafirma, así, la posibilidad de hacer ajustes a los anteproyectos formulados. Es importante recordar que los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental no presentan un proyecto de presupuesto. Por el contrario, el artículo 34 de la Ley de Administración Financiera adicionado por la Ley 9524 se refiere a anteproyectos: el ministerio correspondiente incorpora el “anteproyecto de presupuesto de los órganos desconcentrados que tenga adscritos”.

En la medida en que se está ante un anteproyecto de presupuesto y que no existe una disposición legal que establezca limitaciones para el ejercicio de las facultades de la Dirección, esta podrá realizar ajustes al documento elaborado por la persona jurídica instrumental. No obstante, debe tomarse en cuenta que en el tanto la desconcentración implica el ejercicio de determinadas competencias, respecto de las cuales el legislador puede haber determinado que se financiarán con XX recursos, la Dirección General de Presupuestos debe respetar lo así establecido por la ley. De manera tal que no podría dejar desfinanciados los cometidos del órgano desconcentrado concernido. Por el contrario, tendrá que respetar esos destinos.

B-. EN CUANTO A LA GENERACIÓN DE SUPERAVIT A PARTIR DE INGRESOS PROPIOS

Se consulta si en relación con los ingresos propios se aplica el principio de anualidad, así como lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

El principio de anualidad presupuestaria es de rango constitucional, ya que está previsto en el artículo 176 de la Constitución Política, que ordena:

“ARTÍCULO 176.- El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la administración pública, durante todo el año económico. En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.

Las Municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos.

El presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre”.

Por consiguiente, no puede caber duda de que el citado principio se aplica también a los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental.

Se solicita pronunciamiento sobre la aplicación del principio de anualidad respecto de la posibilidad de generar superávit. En concreto, se desea conocer si a partir del año 2021 se podrá seguir generando superávit.

En orden al superávit, procede recordar que de acuerdo con el principio de equilibrio presupuestario debe haber un equilibrio entre ingresos, egresos y fuentes de financiamiento, artículo 5 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. No obstante, al término del período de ejecución presupuestaria, la liquidación puede reflejar un saldo positivo o uno negativo, sea un superávit o un déficit. Importa aquí el primero de dichos elementos.

Normalmente, se considera que existe superávit presupuestario cuando en el período presupuestario correspondiente se produce un exceso de los ingresos sobre los egresos. En algunas legislaciones se toma en cuenta sólo los ingresos corrientes sobre los gastos corrientes. Sin embargo, pareciera que en nuestro ordenamiento se consideran tanto los ingresos corrientes y gastos corrientes como los ingresos y gastos de capital. Ello en el tanto en que no se distingue entre unos y otros (ver, OJ-030-2011 de 6 de junio de 2011).

Los superávits han sido tradicionalmente objeto de regulación por vía reglamentaria. No obstante, dado el porcentaje de subejecución presupuestaria que presentan determinados órganos con presupuesto propio, el legislador consideró necesario normar la utilización de los superávits. Precisamente, la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, N. 9371 de 28 de junio de 2016, va dirigida a procurar la eficiencia, eficacia y economía en la ejecución de los recursos que son transferidos por la Ley de Presupuesto, de manera que no se reflejen superávits libres y, por el contrario, el Presupuesto se ejecute según lo programado para el cumplimiento de los objetivos y metas del período presupuestario. Norma legal que define los superávits:

“ARTÍCULO 2.- Definiciones

Superávit libre: exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos reales efectuados al final de un ejercicio presupuestario, que son de libre disponibilidad en cuanto al tipo de partida o subpartida que pueden financiar.

Superávit específico: es aquel excedente que por disposición normativa u operativa se encuentra comprometido para un fin específico y que puede ser utilizado en períodos subsiguientes. Dichos recursos no podrán utilizarse para establecer el superávit del período subsiguiente, ni pueden ser gravados de ninguna forma.

Transferencia: son los recursos financieros que las instituciones reciben de la Administración Central para satisfacer necesidades públicas de diversa naturaleza, sin que medie una contraprestación de bienes, servicios o derechos a favor de quien traslada los recursos. Incluye las transferencias de destino específico autorizadas por ley, con o sin fuente de financiamiento, las voluntarias, los subsidios, las subvenciones y las donaciones”.

Esta Ley se aplica a los recursos de la Administración Central, que se entiende como el Poder Ejecutivo y sus dependencias, incluidos los órganos desconcentrados de los distintos ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos adscritos, artículo 3.a) de la Ley. En consecuencia, se aplica a los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental.

Por lo que se aplica a los órganos con personalidad jurídica instrumental que generen superávits, según el artículo 3, inciso a). Órganos que en tanto sus recursos estén sujetos al principio de caja única y constituyan superávit libre al cierre del ejercicio económico devienen obligados a ejecutarlos en un período máximo de dos años, contados a partir del dictamen declarativo del superávit libre emitido por la Autoridad Presupuestaria, basado en los informes técnicos de la Tesorería Nacional. En caso de que no se ejecuten, en el plazo antes definido, los recursos establecidos en el artículo 3 deberán ser devueltos al presupuesto de la República para ser aplicados a la amortización de la deuda interna y externa de la Administración Central, artículo 5. Para lo cual deben presupuestar, programar y ejecutar el superávit libre que mantengan en caja única del Estado, artículo 6.

El incumplimiento de la obligación de ejecutar el superávit libre tiene como consecuencia que el organismo titular pierde la posibilidad de ejecución futura de estos recursos, ya que deben ser incluidos en el presupuesto de la República para ser aplicados a la amortización de la deuda interna y externa.

Si bien el supuesto de la Ley de Eficiencia es el de superávits libres generados a partir de transferencias del presupuesto nacional, pone de manifiesto el interés del ordenamiento en la eliminación de los superávits libres, la necesidad de que se ejecuten los recursos presupuestados y, en su caso, que los recursos no ejecutados se destinen al financiamiento de la deuda pública.

Un interés presente en el artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Como se indica en la consulta, este artículo dispone que los recursos no ejecutados deberán ser destinados también al financiamiento de la deuda interna.

“ARTÍCULO 17- Destino de los superávit libres generados por la aplicación de la regla. En caso de que las entidades públicas que tengan pasivos generen un superávit libre al final del ejercicio presupuestario, este se destinará a amortizar su propia deuda. Tratándose del superávit libre generado por entidades que reciben transferencias del presupuesto nacional como consecuencia de la aplicación de la regla fiscal, tal superávit deberá reintegrarse al presupuesto nacional en el año siguiente a aquel en que se generó dicho superávit, para ser utilizado en la amortización de deuda o en inversión pública.

Norma que contempla dos supuestos:

Entidades que generen superávit libre y tengan pasivos. Los superávits libre generados al final del ejercicio presupuestario se destinan a amortizar esos pasivos. Nótese que no se diferencia en cuanto a los recursos que dan origen a ese superávit. Pero, además, no se regula la situación de la entidad que no recibe transferencias del presupuesto nacional y tampoco tiene pasivos. Así, no queda claro si podrá mantener el superávit.

El otro supuesto es del superávit libre generado por entidades que reciben transferencias del presupuesto nacional. Para estas entidades se dispone que el superávit debe reintegrarse al presupuesto nacional en el año siguiente a aquél en que se generó el superávit para ser utilizado en amortización de deuda o inversión pública. Se podría discutir si para este supuesto se está comprendiendo tanto el superávit generado por transferencias del presupuesto nacional como aquel proveniente de otros recursos, verbi gratia, recursos propios. No obstante, pareciera que el legislador contempló aquéllos provenientes de transferencias. Consideración que reafirma la obligación de “reintegrar” al presupuesto nacional. Se reintegra porque esos recursos tienen un origen presupuestario.

Lo anterior implicaría que a partir de la vigencia del artículo 17, los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental no podrían presupuestar el superávit libre producto de transferencias porque este debe ser destinado a la amortización de deuda o inversión pública. Destino que escapa a la competencia de la personificación instrumental.

C-. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DE LOS ORGANOS CON PERSONALIDAD INSTRUMENTAL

Es interés del consultante el que se determine si con base en la Ley 9524, la Dirección General de Presupuesto Nacional y/o el Ministerio de Hacienda son competentes para disponer que los órganos desconcentrados del Gobierno Central realicen ajustes en su estructura y organización interna e integrarse a las respectivas instancias existentes en los ministerios a que pertenecen.

La competencia administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento. Es la aptitud legal para actuar, concretizando los fines que justifican su creación. Es por ello que se considera que la competencia es un poder- deber, ya que debe ser ejercida por la Administración, sin posibilidad alguna de que la delegue -salvo autorización del ordenamiento-. Por ende, la autoridad no es "competente" para decidir no actuar cuando el ordenamiento la obliga a hacerlo. En ese sentido, se afirma que las potestades administrativas tienen un carácter funcional: se otorgan no para satisfacer el interés del órgano público, sino el interés general o de la colectividad.

Uno de los aspectos más importantes en torno a este tema, está dado por la normativa que debe regularlo. La competencia es reserva de ley cuando se trate de potestades de imperio o su ejercicio incida en forma directa en los derechos fundamentales de la persona. Procede, recordar, al efecto, que la regulación de esos derechos es materia de reserva de ley. El reglamento constituye una norma válida de creación y asignación de competencias cuando éstas no comprenden potestades de imperio y, por ende, no pueden afectar derechos fundamentales de los administrados.

Por otra parte, si bien se afirma como un principio general de Derecho Administrativo que la competencia es expresa, el ordenamiento acepta la titularidad de potestades implícitas, consecuencia de la definición de los fines que corresponde concretizar al ente y de la propia competencia expresamente atribuida a éste.

Se ha transcrito lo dispuesto en los artículos 176 de la Constitución Política, 32 y 35 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos que determinan las competencias fundamentales de la Dirección General de Presupuesto. De la lectura de esas normas resulta evidente que dicho Órgano carece, en forma absoluta, de competencia para determinar que un determinado Ministerio o bien, un órgano con personalidad jurídica instrumental debe hacer modificaciones en su estructura y organización administrativa.

Es importante recalcar que corresponde al legislador crear los órganos titulares de potestades de imperio y, en general, los órganos externos. Lo que no excluye que en determinadas ocasiones, el legislador establezca disposiciones tendentes a establecer la organización interna de los órganos que crea. En cuyo caso, esa organización solo puede ser modificada conforme la ley.

Lo frecuente y normal es que la organización interna sea producto de normas de rango reglamentario. Lo cual es manifestación de la potestad de autoorganización de la Administración y permite una mayor adaptabilidad para satisfacer los fines públicos. Esa potestad autoorganizativa se manifiesta en los reglamentos de organización, competencia constitucional del Poder Ejecutivo (Presidente y Ministro del Ramo).

“La potestad de auto organización se incluye entre las llamadas “potestades función”, caracterizadas por una naturaleza eminentemente finalista; es decir, está inexorablemente sujeta en su ejercicio a un determinado interés público querido por la norma habilitante; en este caso, la eficacia de la actividad administrativa, tanto en su vertiente propiamente administrativa como presupuestaria (principio de eficiencia). Por tanto, sólo es legítimo el ejercicio de aquella potestad atribuida a la Administración cuando ésta sujeta tal ejercicio a la finalidad preestablecida por aquélla; esto en aras de alcanzar un mejor y eficiente desempeño y organización.

Desde una perspectiva material, la potestad organizativa es una potestad plural que implica una variedad de poderes jurídicos con incidencia directa en la organización, con los que se van proporcionando soluciones concretas a los distintos temas que plantea toda organización y su dinámica (L. MORELL OCAÑA: Apuntes de Derecho Administrativo, Derecho de la organización administrativa. Madrid, 1988, p. 65). Y por tanto, se concreta en múltiples maneras (órdenes, resoluciones, etc.), suficientemente flexibles como para ser moldeables con base en las necesidades organizatorias concurrentes.

Así entendida, la potestad organizatoria repercute entonces en varios aspectos de la actividad administrativa, entre ellas en la articulación, ordenación o clasificación de los puestos de trabajo, en la gestión patrimonial, así como en la ordenación presupuestaria, vinculados directamente por la fórmula organizativa de la estructura orgánica que los sustenta, pues incide en el régimen retributivo específico de las personas que trabajan en el seno de la estructura administrativa, de acuerdo con las necesidades de los servicios”. Dictamen N. C-009-2014 de 13 de enero de 2014.

En ejercicio de esa potestad, el Ministerio de Hacienda puede, por ejemplo, preparar los proyectos de reglamento de organización de sus dependencias, que emitirá el Poder Ejecutivo, conformado por el Presidente de la República y el Ministerio de Hacienda.

Ahora bien, la titularidad de un presupuesto propio obliga a las personas jurídicas instrumentales a contar con una organización interna facultada para realizar la planificación y presupuestación de los recursos asignados, así como para la ejecución del presupuesto. Al incorporarse el presupuesto de la persona jurídica instrumental al Presupuesto Nacional podría resultar necesario que se realicen ajustes a la organización administrativa de ese órgano, pero es claro que una decisión en ese sentido excede el ámbito de competencia de la Dirección General de Presupuesto. Decisión que, por el contrario, tendrá que ser adoptada en el seno del Órgano desconcentrado y del Ministerio a que pertenece.

En último término, no debe dejarse de lado que la personalidad jurídica instrumental acompaña normalmente a una desconcentración de competencia administrativa. El ejercicio de estas competencias por parte de ese órgano no puede ser alterado por la incorporación del presupuesto del órgano al Presupuesto Nacional. De la misma forma, la organización dirigida al cumplimiento de estas competencias se mantendrá en el tanto el legislador o el Poder Ejecutivo, según su esfera de competencia respectiva, no dispongan lo contrario.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. Al establecer la Ley 9524 que los presupuestos de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental se incorporarán al presupuesto nacional no diferencia entre los ingresos del órgano según su origen. Por lo que de dicha Ley no se deriva una autorización para dar un trámite distinto a determinados ingresos.

2-. Una incorporación separada de los llamados recursos propios desconocería lo dispuesto en los artículos 8 y 36 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y 33 de su Reglamento Ejecutivo.

3-. La Dirección General de Presupuesto Nacional puede realizar ajustes en los proyectos de presupuesto presentados por los órganos con personalidad jurídica instrumental, aún cuando esos presupuestos se financien con ingresos “propios”. Lo anterior con fundamento en los artículos 177 de la Constitución Política y 35 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

4-. El principio de anualidad presupuestaria es de rango constitucional, ya que está previsto en el artículo 176 de la Constitución Política. Dicho principio se aplica también a los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental.

5-. El problema que generan los superávits libres en relación con los principios que rigen la administración financiera de la Administración Pública y la ejecución de los presupuestos públicos, así como el fuerte déficit fiscal, determinan el interés del legislador por regular los superávits libres. La Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, N. 9371 de 28 de junio de 2016, procura la eficiencia, eficacia y economía en la ejecución de los recursos que son transferidos por la Ley de Presupuesto, de manera que no se reflejen superávits libres y, por el contrario, el Presupuesto se ejecute según lo programado para el cumplimiento de los objetivos y metas del período presupuestario.

6-. La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. 9635 de 13 de diciembre de 2018, establece en su artículo 17, que las entidades que generen superávit libre y tengan pasivos deben destinarlos a amortizar esos pasivos. Al disponer en esos términos no diferencia entre recursos propios y recursos transferidos por la Ley de Presupuesto.

7-. Las entidades que reciben transferencias del presupuesto nacional están obligadas a reintegrar al presupuesto nacional los recursos del superávit libre en el año siguiente a aquél en que se generó el superávit para ser utilizado en amortización de deuda o inversión pública.

8-. De lo que se deriva que a partir de la vigencia del artículo 17, los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental no podrían presupuestar el superávit libre producto de transferencias porque este debe ser destinado a la amortización de deuda o inversión pública.

9-. La Dirección General de Presupuesto es incompetente para determinar que un determinado Ministerio o bien, un órgano con personalidad jurídica instrumental debe hacer modificaciones en su estructura y organización administrativa.

10. No obstante, al incorporare el presupuesto de la persona jurídica instrumental al Presupuesto Nacional podría resultar necesario que se realicen ajustes a la organización administrativa de ese órgano. Decisión que tendría que ser adoptada en el seno del Órgano desconcentrado y del Ministerio a que pertenece.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora General Adjunta

MIRCH/gtg

C-072-2019

20 marzo 2019

PRESUPUESTO NACIONAL. PRESUPUESTOS ORGANOS DESCONCENTRADOS. “INGRESOS PROPIOS”. SUPERAVITS. FACULTADES DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE PRESUPUESTOS PUBLICOS. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA.

El Subdirector General de Presupuesto Nacional, Ministerio de Hacienda, en oficio N. DGPN-SD-0473-2018 de 13 de diciembre 2018, plantea varias interrogantes respecto de la aplicación de la Ley N. 9524, en relación con los ingresos que generan los órganos desconcentrados del Gobierno Central. En concreto, se consulta:

“ 1-a) ¿El registro o detalle de estos ingresos se debe realizar en forma separada del resto de los ingresos del presupuesto nacional o por el contrario se debe realizar en la forma en que lo establece el artículo 8 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, en concordancia con el 33 de su Reglamento?

3-. ¿Al amparo de lo dispuesto en la Ley 9524 le asisten atribuciones legales a la Dirección General de Presupuesto Nacional y/o al Ministerio de Hacienda para disponer que al pasar los presupuestos de los órganos desconcentrados del Gobierno Central a ser de aprobación legislativa, tales Órganos deberán realizar ajustes en su estructura y organización interna e integrarse a las respectivas instancias existentes en los Ministerios a los que están adscritos?”

En dictamen C-072-2019 de 20 de marzo siguiente, la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta, concluye que: