Dictamen : 018 - del 23/01/2019

23 de enero del 2019

C- 018-2019

Licenciado

Nixon Ureña Guillén

Alcalde

Municipal de San Ramón

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio MSR-AM-281-2018, del 7 de mayo del 2018, recibido aquí el 25 de ese mes, por medio del cual nos plantea varias consultas relacionadas con el pago del salario escolar.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Nos indica en la consulta que desde el año 1994 se decretó que todos los funcionarios públicos activos y los que se encuentran bajo el Régimen de Servicio Civil, que laboren en instituciones y empresas públicas bajo el amparo de la Autoridad Presupuestaria, sin excepción, tienen derecho a percibir salario escolar.

Ante esa situación, nos plantea las siguientes consultas:

“1. ¿Las organizaciones municipales están obligadas a pagar el salario escolar? ¿Por quién debe ser pagado este?

2. En caso de que corresponda al trabajador aportarlo; ¿Cómo se aplicaría?

3. ¿A partir de qué momento se crearía este derecho para los funcionarios municipales?

4. En caso de que no se haya aplicado el salario escolar; ¿Los trabajadores municipales pueden cobrarlo de forma retroactiva desde el momento en que se publicaron los decretos, esto en el año 1994?

5. ¿El salario escolar debe estar debidamente reglamentado para su aplicación?”

Adjunto a la consulta nos remitió el criterio emitido por el departamento de Gestión Jurídica de la Municipalidad (oficio MSR-AM-GJ-095-04-2018 del 12 de abril del 2018), el cual arribó a las siguientes conclusiones:

“1-.) La normativa que rige el salario escolar es aplicable también a la Administración descentralizada, incluyendo, claro está a las Municipalidades, con excepción de los Alcaldes a los que no les corresponde monto alguno por concepto de salario escolar. Por lo que, deviene posible la viabilidad jurídica que detenta los Gobiernos Locales para cancelar el salario escolar a sus servidores, siempre y cuando se emita el Reglamento requerido al efecto.

2.-) Bajo ninguna circunstancia podría entenderse que el empleador tiene la obligación de cancelar el aumento adicional de forma mensual y con posterioridad también pagar el salario escolar, ya que, tal interpretación sería abiertamente ilegal, al atentar contra el principio de legalidad y de forma alguna puede desprenderse de los criterios vertidos por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Es decir, la variación en la nomenclatura jurídica del salario escolar lo único que implica es la inclusión del monto por este pagado cuando se calculan diferencias salariales.

3.-) La Municipalidad de San Ramón con base en la autonomía política que ostenta, garantizada en el artículo 169 de la Constitución Política no se acogió al Decreto Número 23907-H de 21 de diciembre de 1994, y que es modificación del Decreto No. 23495-MTSS de 19 de julio de 1994. Por lo anterior, las corporaciones municipales al no estar amparadas al Régimen del Servicio Civil ni a la Autoridad Presupuestaria, no se vieron afectadas por el acuerdo de política salarial en el cuatrienio 94-96 que dio origen a el Salario Escolar ni por los ajustes por costo de vida que se aplicaron en ese momento para el Sector Público. Resolución DG-062-94 Del 05 de agosto de 1994, rigió a partir del 1° de julio de 1994. Por tal razón no se debe hacer ningún cálculo ni antes del 2013, ni después del cambio a percentil 30.

4.-) Al ser política salarial los sueldos y salarios de los servidores municipales serán determinados por una escala de sueldos que fija los mínimos y máximos correspondiente a cada categoría de puestos. Para determinar los sueldos y salarios, se tomarán en cuenta las condiciones presupuestarias de las municipalidades, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial. Tema salarial resuelto por acuerdo N° 03 tomado por el Concejo Municipal de San Ramón, en la Sesión No. 119 Ordinaria del 25 de octubre de 2011, Acuerdo N° 07, tomado por el Concejo Municipal de San Ramón, en la Sesión N° 124 Ordinaria del 28 de noviembre de 2017 y el acuerdo N° 02, tomado por el Concejo Municipal de San Ramón, en la Sesión N° 75 Ordinaria del 04 de abril de 2017. La Municipalidad dicta su propia política salarial y posee autonomía política, administrativa y financiera conferida por la Constitución Política 170, artículo 4.a.e. del Código Municipal, de conformidad con el principio de legalidad la Municipalidad debe dictar un reglamento interno, que defina el marco jurídico en que se procederá con el salario escolar, ver C-002-2018 09 de enero del 2018. El salario escolar corresponde a un componente salarial acumulado y debe materializarse en el mes de enero de cada año.

5.-) Como se ha dicho en la fundamentación de este criterio, deviene posible dentro de la viabilidad jurídica que detenta la Municipalidad de San Ramón para cancelar el salario escolar a sus servidores, siempre y cuando se emita el Reglamento requerido al efecto. Una vez emitido el Reglamento y para no impactar el salario de cada uno de los trabajadores de la Municipalidad con la retención del 8.33% en un solo tracto, se podría ir completando el 8.33% reteniendo o aportando una parte de los aumentos semestrales hasta completar el 8.33.

6.-) Se aclara que la opinión expresada en este documento no es de carácter vinculante, razón por la cual la aplicación de los criterios vertidos en el mismo queda a discrecionalidad del departamento consultante. Sugerimos que, si el Departamento suprareferido quisiera tener más certeza sobre este tema, se eleve la consulta a la Procuraduría General de la República a fin de que esta dé su opinión sobre el tema consultado…”.

Seguidamente nos referiremos, de manera general, a las dudas con respecto a las cuales se solicitó nuestro criterio.

II.- NATURALEZA Y CARACTERÍSTICAS DEL SALARIO ESCOLAR

El salario escolar constituye un componente salarial acumulado cuyo pago se realiza en el mes de enero de cada año. En otras palabras, el salario escolar constituye una especie de “ahorro obligatorio” del servidor, quien durante cierto periodo ha visto disminuido su salario con el objetivo de recibir ese pago en una fecha preestablecida.

Al analizar las características del salario escolar, y la forma en que opera su pago, la Sala Constitucional ha señalado lo siguiente:

“… es menester hacer un análisis de lo que comúnmente se ha venido denominando ‘salario escolar’, salario que nace mediante el Decreto número 23495-MTSS publicado en el Alcance número 23 a la Gaceta número 138 del veinte de julio de mil novecientos noventa y cuatro, el cual fue modificado por el Decreto Ejecutivo número 23907-H publicado en la Gaceta número 246 del veintisiete de diciembre del mismo año. Dicho decreto estableció un sistema de retención y pago diferido de un porcentaje del total del aumento decretado por costo de la vida para el año que corresponda. Ese porcentaje se fijó en un dos por ciento del total a pagar por dicho rubro, el cual debería cancelarse por parte del patrono en forma acumulada y diferida con el último pago del mes de enero siguiente. Así, verbigracia, si el aumento decretado por el Estado para el sector equivale a un ocho por ciento, mensualmente el patrono retendrá -al trabajador activo- un dos por ciento de ese aumento sobre una base mensual y pagará junto con el salario mensual la diferencia, sea en el caso de ejemplo, un seis por ciento. De esta forma queda claro que el monto pagado por la vía del llamado ‘salario escolar’ es un monto que no paga el Estado en forma adicional como si fuera un monto extraordinario en el mes de enero de cada año, sino que es un monto que por derecho le corresponde al trabajador recibir en forma diferida en el mes de enero, monto que de por sí ya ha devengado y se encuentra dentro de su patrimonio.” (Sala Constitucional, sentencia n.° 722-98 de las 12:09 horas del 6 de febrero de 1998, reiterada, entre otras, en las sentencias 3286-20015 de las 16:31 horas del 29 de marzo del 2005 y en la 2868-2011 de las 11:15 horas del 4 de marzo del 2011).

El salario escolar tuvo su origen en la retención de una parte de los incrementos salariales acordados para los servidores públicos cubiertos por el Régimen de Servicio Civil y por la Autoridad Presupuestaria. Esas retenciones se iniciaron durante el periodo comprendido entre 1994 y 1998, de manera tal que, al finalizar ese lapso, cada trabajador amparado a esos regímenes mantiene acumulados incrementos salariales que sumados equivalen a un salario mensual.

En el caso de los servidores municipales, al no estar cubiertos por el Régimen de Servicio Civil, ni formar parte del ámbito de cobertura de la Autoridad Presupuestaria, no se les realizaron las retenciones salariales aludidas, por lo que no les corresponde el pago del salario escolar.

Ante la situación descrita, los trabajadores municipales solo tendrían derecho al pago del salario escolar si la municipalidad para la cual laboran, en uso de la autonomía que ostenta ese tipo de entes territoriales, hubiese decidido implementar dicha figura y practicar, efectivamente, las retenciones salariales en que se fundamenta ese pago. En caso de que no haya sido así, el reconocimiento del salario escolar sería improcedente, pues en vez de la devolución de un componente salarial acumulado, el pago pasaría a constituir una liberalidad, carente de respaldo normativo y económico.

Al analizar este tema, la Contraloría General de la República, en su oficio n.° 1366-2017 (DJ-0145-2017) emitido el 9 de febrero del 2017 por la División Jurídica de ese Órgano, indicó lo siguiente:

“… el monto a pagar por salario escolar no responde a un monto adicional o extraordinario pagado por el Estado; sino que, es un monto que por derecho le corresponde al trabajador recibir en forma diferida en el mes de enero, monto que de por sí ya ha devengado y se encuentra dentro de su patrimonio (al respecto ver las resoluciones de la Sala Constitucional N° 722 de las 12:09 horas del 06 de febrero de 1998, Sala Segunda N° 309 de las 09:25 horas del 06 de mayo de 2005, N°833 de las 09:40 horas del 12 de octubre de 2011 y de la Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo N° 2036-2009 de las 08:00 horas del 22 de setiembre del 2009). (…) en relación con la aplicación del referido componente salarial a los funcionarios municipales, es menester destacar que las corporaciones municipales no están amparadas al Régimen del Servicio Civil ni a la Autoridad Presupuestaria, de manera tal que dichas corporaciones no se vieron afectadas por el acuerdo de política salarial en el cuatrienio 94-98 que dio origen a dicho componente salarial ni por los ajustes por costo de vida que se aplicaron en ese momento para el Sector Público. Adicionalmente, los sueldos y salarios de los servidores municipales se rigen por norma especial dispuesta en el artículo 122 del Código Municipal.- No obstante, siendo que las corporaciones municipales forman parte del Sector Público, nada obsta para que el componente salarial denominado “salario escolar” pueda serle retribuido a los servidores municipales, siempre y cuando se lleve a cabo la retención mes a mes por dicho concepto del salario de cada servidor municipal y el correspondiente pago diferido en el mes de enero de cada año, con observancia de lo previsto en el artículo 122 antes señalado.”

Esta Procuraduría también abordó el tema recientemente. Así, en nuestro dictamen C-285-2018 del 12 de noviembre del 2018 indicamos que:

“…en el caso de las Municipalidades que aún no hayan instaurado a lo interno el denominado “salario escolar” –que parece ser el caso de la municipalidad consultante₋, su reconocimiento no es de ningún modo retroactivo, ni puede fundamentarse estrictamente en aquellos decretos y acuerdos del Poder Ejecutivo. Su exigencia, por parte de los servidores municipales, será a partir del momento en que los acuerdos y reglamentaciones municipales así lo establezcan de cara al futuro; esto bajo el entendido de que no podrá tratarse como un pago adicional o extraordinario al salario recibido de forma ordinaria por los servidores municipales, sino que, como componente, es una parte de su salario mensual, que es acumulado y pagado en una fecha específica posterior…”.

Se nos consulta además si para implementar el salario escolar en la Municipalidad de San Ramón, debe emitirse un reglamento que norme el tema. Al respecto, debemos indicar que, efectivamente, para aplicar la figura a la que hemos estado haciendo referencia, deberán adoptarse los acuerdos respectivos y emitirse el reglamento necesario para darle fundamento normativo.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Los trabajadores municipales solo tendrían derecho al pago del salario escolar si la municipalidad para la cual laboran, en uso de la autonomía que ostenta ese tipo de entes territoriales, hubiese decidido implementar dicha figura y practicar, efectivamente, las retenciones salariales en que se fundamenta ese pago. En caso de que no haya sido así, el reconocimiento del salario escolar sería improcedente, pues en vez de la devolución de un componente salarial acumulado, el pago pasaría a constituir una liberalidad, carente de respaldo normativo y económico.

2.- Para para aplicar el salario escolar, cada corporación municipal deberá adoptar los acuerdos respectivos y emitir el reglamento necesario para darle fundamento normativo a esa figura.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/hsc