Dictamen : 048 - del 21/02/2019

21 de febrero de 2019

C-48-2019

Señor

Edgar Herrera Echandi

Director Ejecutivo de LAICA

S. O.

Estimado señor

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio de fecha 13 de marzo del 2018, recibido en este Despacho ese mismo día, por medio del cual solicita reconsiderar el dictamen C-041-2018 emitido por esta Procuraduría el 1° de marzo del 2018.

I. - EN CUANTO AL TRÁMITE DE LA SOLICITUD DE RECONSIDERACIÓN

El artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República prevé la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes emitidos por este Órgano Asesor. Según esa norma, la solicitud de reconsideración aplica en caso de que el consultante no esté de acuerdo con lo dictaminado y pretenda lograr que el Consejo de Gobierno lo exima de acatar lo resuelto con carácter vinculante por esta Procuraduría.

Esa dispensa de acatamiento, según el artículo 6 mencionado, opera únicamente en casos excepcionales en los cuales esté empeñado el interés público, y la reconsideración −que como trámite previo es necesario solicitar− debe interponerse dentro de los ocho días siguientes a la fecha en que se notificó el dictamen.

En este caso, a pesar de que la solicitud de reconsideración fue planteada dentro de los ocho días posteriores a la comunicación del pronunciamiento, quien la formuló no fue el consultante original, es decir, la Junta Directiva de la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA), sino su Director Ejecutivo.

En ese sentido, nótese que la consulta que dio origen al dictamen C-041-2018 se fundamentó en un acuerdo adoptado por la Junta Directiva de LAICA en el artículo II de su sesión número 566, celebrada el 19 de diciembre del 2017. En ese acuerdo, la Junta Directiva solicitó a la Administración de LAICA que procediera a efectuar una consulta ante esta Procuraduría con la finalidad de determinar si LAICA podía producir y comercializar todo tipo de alcoholes, licoreros y no licoreros, tanto en el mercado nacional como en el mercado de exportación.

El hecho de que la decisión de plantear la consulta hubiese emanado de la Junta Directiva de LAICA resulta acorde con lo dispuesto en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, según el cual, las gestiones consultivas deben formularse “… por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos”. Ese requisito se justifica por el carácter vinculante de nuestros dictámenes y por la valoración que debe hacer el superior jerárquico acerca de la pertinencia de sujetar a los demás órganos de la institución a lo que en definitiva resuelva este Órgano Asesor sobre el tema de interés.

En este asunto, como ya adelantamos, la solicitud de reconsideración no fue planteada por el consultante (como lo exige el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica), sino por el Director Ejecutivo de LAICA, quien no aportó un acuerdo de la Junta Directiva de LAICA que respaldase su gestión.

A raíz de lo anterior, no procede dar a la solicitud en estudio el trámite de reconsideración previsto en el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica; sin embargo, de oficio, analizaremos los reparos que plantea el señor Director Ejecutivo de LAICA contra el dictamen C-041-2018.

II. - SOBRE LO DISPUESTO EN EL DICTAMEN C-041-2018

El tema que se sometió a conocimiento de esta Procuraduría en la consulta original está relacionado con la posible derogación tácita del artículo 443 del Código Fiscal, por el artículo 9, incisos g), e i), de la Ley Orgánica de la Agricultura e Industria de la Caña de Azúcar, ley n.° 7818 de 2 de setiembre de 1998, conocida también como Ley LAICA.

El artículo 443 mencionado establece que la producción y el uso de alcohol etílico para fines licoreros e industriales corresponde a la Fábrica Nacional de Licores (FANAL) y que los ingenios azucareros y LAICA pueden producir y exportar todo tipo de alcoholes, pero cuando sean para consumo interno, deberán ser vendidos, exclusivamente, a la FANAL. Por su parte, el artículo 9, incisos g) e i), de la ley n.° 7818, facultan a LAICA para comercializar azúcar, mieles y alcohol y para producir, rectificar o transformar el alcohol.

El criterio legal que se adjuntó a la consulta (oficio AL-007-2017/2018 del 11 de enero del 2018) sostuvo que el artículo 9 de la ley n.° 7818 sí derogó tácitamente, en lo que aquí interesa, el artículo 443 del Código Fiscal, por lo que LAICA quedó habilitada legalmente para producir, rectificar, transformar y comercializar todo tipo de alcoholes licoreros y no licoreros tanto en el mercado nacional, como en el exterior.

El dictamen sobre el cual versa la solicitud de reconsideración señaló que el Código Fiscal, desde su emisión, establece un monopolio del Estado sobre las bebidas alcohólicas, monopolio que la ley n.° 10 de 24 de octubre de 1924 amplió al alcohol, con la excepción ₋que se hizo en leyes posteriores₋ de la producción de alcoholes para fines carburantes y licoreros.

Indicó, asimismo, que la ley n.° 7197 de 24 de agosto de 1990, flexibilizó el monopolio del Estado sobre el alcohol, pues autorizó la producción y exportación de alcoholes para fines licoreros e industriales por parte de LAICA, así como de los ingenios azucareros; sin embargo, la producción para consumo interno quedó restringida, exclusivamente, a aquella que tuviese como objetivo la venta a FANAL, según lo dispuesto en el artículo 443 del Código Fiscal.

Sostuvo que la facultad de LAICA y de los ingenios azucareros de producir alcoholes, fue reafirmada por la ley n.° 7818, concretamente, por su artículo 9 incisos g), e i), pero que esas normas no autorizaron la producción de alcohol para ser vendido en el mercado nacional, por lo que no existe antinomia entre el artículo 443 del Código Fiscal y el 9, incisos g), e i), de la ley n.° 7818.

Argumentó que si bien LAICA, a través de su División de Comercialización, puede comercializar el alcohol, el punto que interesa es cómo y en qué mercado se puede comercializar ese alcohol. Agregó que la respuesta a esas preguntas no se encuentra en el artículo 9, inciso g), de la ley n.° 7818 y que de esas disposiciones no puede desprenderse que LAICA pueda vender, en el mercado nacional (contra la prohibición prevista en el artículo 443 del Código Fiscal) el alcohol que produce.

Afirmó que cuando la ley n.° 7818 quiso regular la comercialización del azúcar en el mercado interno así lo hizo, pero que esa regulación no existe con respecto al alcohol, precisamente porque no hay libertad de comercialización en el mercado interno, debido a que no se levantó la limitación establecida sobre ese tema en el Código Fiscal. Señaló que la Ley Laica no contiene ninguna disposición que establezca, o de la cual se derive, que los ingenios pueden comercializar, en el mercado interno, el alcohol que producen.

Indicó que, aun cuando el alcohol etílico pudiera ser vendido en el mercado nacional a otro adquirente distinto a la FANAL, ese adquirente no podría producir licores en razón de que el monopolio subsiste.

Sostuvo que entre el artículo 443 del Código Fiscal y los incisos g), e i), del artículo 9, de la ley n.° 7818, no existe una incompatibilidad que permita afirmar una derogación tácita del primero, pues los efectos de una y otra norma no se contraponen, por lo que es posible la aplicación simultánea de ambas disposiciones.

Finalmente, argumentó que si el artículo 9, incisos g), e i), de la ley n.° 7818 autorizara la comercialización del alcohol tanto para exportación como para el consumo nacional, estaríamos frente a una norma general para la comercialización de ese producto, por lo que privaría el artículo 443 del Código Fiscal, que es una norma especial. Agregó que esa especialidad del artículo 443 del Código Fiscal se deriva de que esa norma lo que hace es excepcionar el monopolio de la producción de alcohol etílico dispuesta en el inciso a), de ese mismo artículo y es especial en el tanto dispone que los alcoholes así producidos no pueden ser destinados al consumo interno, salvo si son vendidos a FANAL, permitiendo, por el contrario, la exportación de todo tipo de alcoholes.

III.- ARGUMENTOS EN LOS QUE SE FUNDAMENTA LA SOLICITUD DE RECONSIDERACIÓN

En la solicitud de reconsideración planteada por la Dirección Ejecutiva de LAICA se expusieron las razones por las cuales se estima que el dictamen C-041-2018 debe ser reconsiderado.

Indica dicho oficio que existe una contradicción en el análisis expuesto en el dictamen impugnado debido a que, si no existe una incompatibilidad normativa entre el artículo 443 del Código Fiscal y el artículo 9, incisos g), e i), de la Ley LAICA, qué sentido tendría pretender justificar, acto seguido, que el Código Fiscal es especial con respecto a la ley n.° 7818. Manifiesta que el análisis de especialidad de dos normas deviene necesario cuando exista una antinomia jurídica; no obstante, si dicha antinomia no existe, no tiene sentido.

Señala que para LAICA sí existe una antinomia entre la autorización que le confirió la ley n.° 7818 para comercializar alcohol sin ningún tipo de limitación con respecto al mercado y a los tipos de clientes y la limitación del artículo 443 del Código Fiscal, que establece que esa comercialización solo puede hacerse en el exterior, o en el mercado interno si se vende a la FANAL.

Agrega que la antinomia en este caso es diáfana, pues el artículo 9 de la ley n.° 7818 le atribuyó a LAICA la competencia para comercializar alcohol sin limitar esa posibilidad al mercado internacional, o al nacional si el cliente es la FANAL; mientras que el Código Fiscal sí limita esa competencia al hecho de que se ejerza en el mercado de exportación, y al cliente FANAL, si se vende alcohol en el ámbito local.

Afirma que LAICA no puede ejercer en forma plena la competencia de comercialización de alcohol que le atribuyó el artículo 9, inciso g), e i), de la ley n.° 7818 sin violentar el inciso d), del artículo 443, del Código Fiscal, porque ambas normas son incompatibles.

Sostiene que una vez acreditada la antinomia, lo primero que se debe considerar es que la propia ley n.° 7818, en su artículo 179, le atribuyó a la Ley LAICA la condición de especial y de orden público, e indicó expresamente que esa ley prevalece sobre cualquier otra de igual rango. Argumenta que esa condición (la de ser especial, de orden público y de prevalecer sobre cualquier otra de igual rango), fue totalmente obviada en el dictamen que se solicita reconsiderar.

Indica que el legislador, al aprobar la Ley LAICA, decidió eliminar la restricción establecida en el artículo 443, inciso d), del Código Fiscal, pues le atribuyó a LAICA la competencia plena de comercializar alcohol, sin ningún tipo de limitación con respecto al mercado de venta.

Manifiesta que los artículos 5 y 7, inciso c), de la ley n.° 7818, ratifican que la actividad de comercialización que ejecuta LAICA comprende la posibilidad de comercializar alcohol sin ningún tipo de restricción o limitación.

Señala que el artículo 9 incisos g), e i), de la ley n.° 7818, son suficientemente claros al atribuir a LAICA la posibilidad de comercializar alcohol sin ninguna limitación, por lo que no debe hacerse ninguna interpretación contraria al texto expreso de la norma y, menos aún, si con esa interpretación se limita la libertad de comercio a LAICA. Agrega que el operador jurídico solo puede interpretar cuando la norma es oscura y hay que analizarla por su falta de claridad, lo cual no ocurre en este caso.

Afirma que el Código Fiscal, y la ley n.° 7818, sí son incompatibles porque, según el primero, LAICA solo puede producir alcohol para venderlo a la FANAL o para exportarlo, mientras que, según la segunda, LAICA puede producir y comercializar el alcohol en el territorio nacional.

Sostiene que no comparte la interpretación que hace el dictamen C-041-2018 del artículo 116 de la Ley LAICA, pues cuando en él se dispone que al alcohol se le aplicarán las disposiciones de esa ley y sus reglamentos, con las salvedades provenientes de sus textos o las que imponga la naturaleza de esos productos, no puede llegar a afirmarse que hay que interpretarlo en el sentido de que como no se estableció una libertad de comercialización en el mercado interno, ni se levantó la limitación establecida en el Código Fiscal, no está autorizada tal comercialización.

En virtud de lo expuesto, solicita reconsiderar el dictamen C-041-2018 a efecto de que se establezca que “… a la luz de lo dispuesto en los incisos g) e i) del artículo 9 de la Ley N° 7818, Ley Orgánica de la Agricultura e Industria de la Caña de Azúcar, en relación con los numerales 5, 7 inciso c), 116 y 179 del mismo cuerpo normativo, LAICA puede producir y comercializar todo tipo de alcoholes, licoreros y no licoreros, tanto en el mercado nacional como en el mercado de exportación”.

IV.- ANÁLISIS SOBRE LA POSIBLE DEROGACIÓN TÁCITA DEL ARTÍCULO 443 DEL CÓDIGO FISCAL

Como quedó de manifiesto con lo indicado en el apartado anterior, el Director Ejecutivo de LAICA considera que el artículo 443 del Código Fiscal fue tácitamente derogado por el artículo 9, incisos g), e i), de la ley n.° 7818. Para analizar esa posibilidad, procederemos seguidamente a referirnos a la figura de la derogación tácita, para luego pronunciarnos concretamente sobre la eventual incompatibilidad del artículo 443 del Código Fiscal con el artículo 9, incisos g), e i), de la ley n.° 7818.

A.- Sobre la figura de la derogación tácita

La derogación tácita opera cuando existe incompatibilidad objetiva entre el contenido de una nueva norma jurídica y una norma anterior, lo cual deriva en que la nueva norma prevalezca sobre las disposiciones establecidas en la más antigua.

Esa modalidad de derogación puede producirse por una nueva regulación integral de la materia a la que pertenezca la disposición derogada, o por la incompatibilidad insalvable entre una nueva norma (individualmente considerada) y otra ya existente en el ordenamiento.

En el primero de los casos, es decir, en el de la entrada en vigencia de una nueva regulación integral sobre determinada materia, sería inútil sostener la tesis de que alguna disposición prevista en la normativa anterior, pero no contemplada en la nueva -o contemplada de manera distinta- mantenga su vigencia, pues en tal hipótesis privaría la clara intención del legislador de romper con el pasado y crear un nuevo cuerpo normativo incompatible con disposiciones del anterior.

En este asunto, de haber operado la derogación tácita del artículo 443 del Código Fiscal lo habría sido por la incompatibilidad de esa norma con otra posterior y no por una nueva regulación integral de la materia, pues el Código Fiscal no ha sido objeto de una nueva regulación integral.

Sobre las características de la derogación por incompatibilidad, Diez Picazo ha indicado lo siguiente:

“… en la derogación por incompatibilidad no hay, en rigor, un acto de derogación; o, al menos, no hay un acto legislativo cuya finalidad directa e inmediata sea producir la cesación de la vigencia de una ley o disposición legal anterior. Ello puede parecer una afirmación puramente tautológica, ya que, si existiera tal acto legislativo, el supuesto no sería de derogación por incompatibilidad, sino, por definición, de derogación expresa. Aun así, es importante dejar constancia de este hecho, porque no dejará de ser relevante a la hora de analizar los efectos de la derogación por incompatibilidad. En ésta, pues, no hay acto de derogación en sentido propio −a lo sumo, hay un acto del Juez o del operador jurídico al constatar la incompatibilidad− sino simplemente ejercicio positivo ordinario de la potestad legislativa, o sea, creación de nuevas normas. (...) En segundo lugar, precisamente por la falta de un acto de derogación stricto sensu, en la derogación por incompatibilidad no se da, a diferencia de lo que ocurre en la derogación expresa, una identificación directa y precisa del objeto derogado. Este no es ya el designado por una disposición derogatoria ad hoc, sino aquello que resulte incompatible con la nueva ley. Pero es más: esta falta de delimitación formal del objeto derogado y, sobre todo, la naturaleza misma de la incompatibilidad o antinomia como relación lógica entre proposiciones determinan que el objeto de la derogación por incompatibilidad no pueda ser jamás el texto legal −como sucede en la derogación expresa−, sino que haya de ser necesariamente la norma jurídica. (...) En tercer lugar, como consecuencia de todo lo anterior, es unánime la afirmación −aunque no lo sean las implicaciones que de ella se extraigan− de que la derogación por incompatibilidad es un fenómeno de naturaleza eminentemente interpretativa o, si se prefiere, dependiente de la interpretación que se dé a las normas hipotéticamente incompatibles." (DIEZ PICAZO (Luis María), La Derogación de las Leyes, Madrid, Editorial Cívitas, primera edición, 1990, pp. 301-304).

Cabe precisar que no toda contradicción normativa deriva necesariamente en la derogación tácita de la norma anterior, pues para que ello suceda la incompatibilidad ha de ser de tal grado que no resulte posible aplicar la norma anterior sin desobedecer la nueva disposición. Así lo exige el principio de conservación normativa, según el cual, solo es viable desaplicar una norma cuando no es posible armonizar su contenido con la que se presume antagónica. (Ver, DIEZ PICAZO, op. cit., p. 143 ss.)

También es importante insistir en que la derogación tácita, o derogación por incompatibilidad, es un fenómeno interpretativo, por lo que su existencia y alcance deben ser determinados por el operador jurídico. Sobre ese aspecto, esta Procuraduría ha indicado que:

“[…] la derogación expresa, normalmente, no presenta problema alguno para el operador jurídico toda vez que el legislador se encarga de definirla explícitamente. En cambio, no sucede lo mismo con la derogatoria tácita, en cuyo caso el efecto derogatorio opera únicamente respecto a las normas anteriores que resulten incompatibles con la nueva legislación y su determinación corresponde efectuarla a los operadores jurídicos.” (Dictamen C-151-2001 del 25 de mayo de 2001).

Cabe señalar que, en el caso de la derogación tácita, la norma no es expulsada del ordenamiento jurídico, como sí ocurre con la derogación expresa. Esa característica de la derogación tácita permite al intérprete jurídico reevaluar indefinidamente la vigencia de la disposición mientras ésta no sea derogada de manera expresa.

En nuestro medio, el artículo 129 de la Constitución Política dispone que “…la ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario”. Esa norma no distingue entre derogación expresa y derogación tácita, como sí lo hace el artículo 8 del Código Civil, según el cual, “Las leyes solo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.”

B.- Respecto a la posible incompatibilidad entre el artículo 443 del Código Fiscal con el artículo 9, incisos g), e i), de la ley n.° 7818

A efecto de analizar si el artículo 443 del Código Fiscal fue derogado tácitamente, en lo que aquí interesa, por el artículo 9, incisos g), e i), de la ley n.° 7818, conviene transcribir el texto de esas disposiciones:

“Artículo 443- Son artículos estancados, el aguardiente, el alcohol y toda bebida alcohólica preparada en el país, cualquiera que sea el procedimiento usado para obtenerla y el nombre con que se le designe. De lo anterior se exceptúan la cerveza, los vinos elaborados mediante fermentación natural de frutas cuyo contenido alcohólico no exceda de un doce por ciento (12%), y las preparaciones alcohólicas mezcladas con sustancias alimenticias como huevo, leche, azúcar y maicena, siempre que estos productos estén sometidos a una reglamentación especial. El Ministerio de Economía, Industria y Comercio regulará la elaboración de alcohol y será el organismo responsable de emitir las políticas de desarrollo de esta actividad, de conformidad con el siguiente esquema sectorial:

a) La producción y el uso de alcohol etílico para fines licoreros e industriales y la elaboración de rones crudos para el consumo nacional y para la exportación, corresponderán a la Fábrica Nacional de Licores, la cual regulará esta actividad de acuerdo con la legislación vigente.

b) El Ministerio de Economía, Industria y Comercio podrá autorizar a productores privados o estatales la producción de alcohol para fines carburantes. Sin embargo, únicamente la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A., estará facultada para regular, controlar y comercializar este producto, por medio de las gasolineras. En el caso de que éstas no cuenten con las condiciones necesarias para comercializar este alcohol, el citado ministerio les exigirá efectuar las modificaciones correspondientes. Se autoriza a la Refinadora Costarricense de Petróleo, S. A. para que financie estas modificaciones. El Ministerio de Economía, Industria y Comercio fijará el precio de este alcohol.

c) El alcohol metílico, propílico, butílico, amílico y otros, excepto el etílico, y los polialcoholes, alcoholes de función compleja y similares, podrán ser producidos y exportados por entidades privadas, siempre y cuando no sean producidos por la Fábrica Nacional de Licores.

ch) Corresponde al Ministerio de Economía, Industria y Comercio emitir las directrices en materia de producción de alcoholes de cualquier tipo.

En virtud de lo anterior, le corresponde regular el porcentaje de mieles destinados al consumo interno para uso alimenticio e industrial, así como las cuotas mínimas de alcohol para consumo interno y las cuotas mínimas de melaza necesarias para la ganadería nacional y para el abastecimiento de la industria productora de alimentos concentrados para animales.

d) Como excepción a lo dispuesto en el párrafo primero del inciso a) de este artículo, los ingenios azucareros y la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar podrán producir y exportar todo tipo de alcoholes.

Cuando sean para consumo interno deberán ser vendidos exclusivamente a la Fábrica Nacional de Licores. El Ministerio de Economía, Industria y Comercio y la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar deberán controlar la calidad de los alcoholes para exportación.” (Así reformado por el artículo 1º de la ley n.° 7197 de 24 de agosto de 1990. NOTA: Derogados los incisos c) y d), en lo que a licencias de exportación de alcoholes se refiere, por el inciso b) del segundo grupo de incisos del artículo 70 de la Ley n.° 7472 de 20 de diciembre de 1994).

“Artículo 9.- La Liga de la Caña tendrá los siguientes deberes y facultades:

a) …

g) Comercializar azúcar, mieles y alcohol y prestar servicios de almacenamiento, exportación o importación de dichos productos, por medio de las instalaciones que operen con estos propósitos; asimismo, establecer el valor de tales servicios.

h) …

i) Producir, rectificar o transformar alcohol.

j) …”.

A juicio de esta Procuraduría, no existen razones para modificar lo resuelto en el dictamen C-041-2018, cuya reconsideración fue solicitada por el Director Ejecutivo de LAICA.

En ese sentido, debemos reiterar que, para afirmar la existencia de una derogación tácita, es necesario que el contenido de las normas que se consideran antagónicas sea irreconciliable, es decir, que no exista forma alguna de interpretación que permita aplicarlas simultáneamente.

En este caso, consideramos que no existe tal antinomia, pues los mandatos de las normas que supuestamente se contraponen son compatibles. LAICA sí puede ejercer la competencia de comercialización de alcohol que le atribuyó el artículo 9 de la ley n.° 7818, pero debe hacerlo sin violentar el artículo 443 del Código Fiscal. Ello es posible siempre que esa comercialización se realice en el extranjero, o en el ámbito nacional, con la Fábrica Nacional de Licores.

El artículo 9, inciso g), de la ley n.° 7818 no le otorgó expresamente a LAICA la facultad de comercializar irrestrictamente alcohol en el mercado nacional. De haber sido así, sí hubiese existido una antinomia, por lo que hubiese sido necesario decidir si se aplica el artículo 443 del Código Fiscal, o el 9 inciso g), de la Ley LAICA.

Por otra parte, no puede afirmarse que el artículo 443 del Código Fiscal vacíe de contenido la facultad legal con que cuenta LAICA de comercializar alcohol, pues esa facultad puede seguir siendo ejercida, como ha sucedido desde la entrada en vigencia de la ley n.° 7818, vigencia que inició desde hace más de 20 años.

Además, no es razonable que la eliminación del monopolio de FANAL para la comercialización del alcohol en el mercado interno se haga de manera implícita por el legislador. Una decisión de ese tipo, de existir, hubiese justificado una enunciación expresa en la ley n.° 7818, o, al menos, en la exposición de motivos del proyecto que le dio origen.

Debe advertirse, en esa línea, que en el expediente legislativo n.° 12851, que culminó con la aprobación de la ley n.° 7818, consta que el proyecto de ley original ya contenía el texto del artículo 9, incisos d), e i), (ver folio 22); y que el mismo texto propuesto para esos incisos, con algunas modificaciones de forma, fue el que posteriormente se convirtió en ley. Por ello, no existe razón alguna para que la derogatoria del artículo 443 del Código Fiscal ₋de haber sido esa la intención del proyecto y del legislador₋ no se haya hecho constar expresamente, y que se haya omitido referencia alguna en la exposición de motivos al deseo del legislador de permitir a LAICA la comercialización de alcohol en el mercado nacional. Lo anterior, sobre todo, si se toma en cuenta que la posibilidad de que LAICA comercialice alcoholes en el mercado nacional es un tema que se cataloga en la solicitud de reconsideración como de evidente interés público.

Ciertamente, de la lectura de los artículos 5 y 7, inciso c, de la ley n.° 7818 se desprende que LAICA está facultada para llevar a cabo labores de comercialización del azúcar y de sus derivados, incluido el alcohol, actividad que está encomendada, básicamente, a su División de Comercialización; sin embargo, de esas normas no se infiere una derogación tácita del artículo 443 del Código Fiscal. Por el contrario, una interpretación armónica de esas disposiciones permite afirmar que la actividad de comercialización debe hacerse dentro del marco del ordenamiento jurídico, lo cual incluye la prohibición contenida en el artículo 443 citado de comercializar alcohol en el ámbito interno, salvo cuando el cliente sea FANAL.

La autorización para que LAICA comercialice alcohol en el mercado interno, sin restricciones, tampoco podría derivarse de lo dispuesto en el artículo 116 de la ley n.° 7818, específicamente, de la frase que indica que al alcohol “… se le aplicarán todas las disposiciones de esta ley y sus reglamentos, con las salvedades provenientes de sus textos o las que imponga la naturaleza de esos productos.” Lo anterior porque el propio artículo 116 dispone que el alcohol producido con base en lo dispuesto en esa norma no puede destinarse “a satisfacer el consumo interno y sus reservas”; pero, además, porque si bien se autoriza aplicar al alcohol las disposiciones de la ley n.° 7818 y sus reglamentos, tal autorización aplica con las salvedades “… que imponga la naturaleza de esos productos”.

Finalmente, es preciso indicar que el análisis de especialidad que se hizo en el dictamen C-041-2018, tuvo por objeto acreditar que aun cuando existiesen mandatos contradictorios entre el artículo 443 del Código Fiscal y el artículo 9, incisos g), e i), de la ley n.° 7818, de esas dos disposiciones privaría la primera; sin embargo, ciertamente, al no existir incompatibilidad entre ambas disposiciones, resulta innecesario definir cuál de ellas privaría sobre la otra.

Partiendo de lo anterior, resulta también inútil, para el asunto que aquí interesa, que el artículo 179 de la ley n.° 7818 le haya conferido a esa misma ley la condición de ser especial, de orden público y de prevalecer sobre cualquier otra de igual rango pues, una disposición de ese tipo solo podría ser esgrimida en caso de que existiese una incompatibilidad real entre una norma de esa ley, y una de otra, lo cual no ocurre en este caso debido a que, como se ha explicado, la incompatibilidad es solo aparente.

V.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Para que a la solicitud de reconsideración de un dictamen emitido por este Órgano Asesor se le otorgue el trámite previsto en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, es necesario que la petición provenga del mismo órgano que formuló la consulta original.

2.- En este caso, la consulta original tuvo su origen en un acuerdo adoptado por la Junta Directiva de LAICA, mientras que la solicitud de reconsideración fue formulada por el Director Ejecutivo de esa institución, sin mediar acuerdo de la Junta Directiva de LAICA, lo que impide dar a la gestión el trámite del artículo 6 mencionado

3.- Revisado que fue de oficio el dictamen que se solicitó reconsiderar, es criterio de esta Procuraduría que el artículo 443 del Código Fiscal no fue tácitamente derogado por el artículo 9, incisos g), e i), de la ley n.° 7818, por lo que se ratifica el dictamen C-041-2018.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/gab