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Opinión Jurídica : 009 - del 06/02/2019
06 de febrero de 2019
OJ-009-2019
Diputados (as)
Comisión Especial dictaminadora
para estudiar derecho de huelga, brindar seguridad
jurídica y
garantizar este derecho a los trabajadores y
trabajadoras
Asamblea Legislativa
Estimados (as) señores (as):
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República, me refiero a su oficio número
CE-21193-009-2019, de fecha 10 de enero de 2019, mediante el cual nos pone
en conocimiento que, por moción aprobada, dicha Comisión Especial dictaminadora
solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en torno al
proyecto denominado “Ley para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus
procedimientos”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo número 21.049, publicado en el alcance a La
Gaceta N° 209 del miércoles 12 de diciembre de 2018 y se acompaña una copia del
mismo.
I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances
de nuestro pronunciamiento.
Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de
nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se
emite al respecto.
En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función
consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo
4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982
y sus reformas) dispone lo siguiente:
"Los
órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los
diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio
técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la
opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).
De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General
de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un
órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función
administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les
atribuye efectos vinculantes:
"Los dictámenes
y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia
administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración
Pública".
Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa
no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha
considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en
materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte,
de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento
tendrá los efectos comentados.
No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la
Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la
Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores
diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con
aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político.
Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto,
colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que
la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole
estrictamente jurídico.
En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes
miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional,
emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando
algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión,
con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos
vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la
que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete
al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.
De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos
de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso
contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa
recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten
voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están
expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben
ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo
dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea
Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la
Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente
a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley
(Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o
una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa
(Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18
de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de
setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de
setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de
noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018 y OJ-130-2018 de 21 de
diciembre de 2018).
Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante
sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que
consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del
proyecto de ley consultado.
II.- Proyecto
de Ley consultado No. 21.049.
“LEY PARA BRINDAR SEGURIDAD JURÍDICA SOBRE
LA HUELGA Y SUS PROCEDIMIENTOS
ARTÍCULO 1-
REFORMAS
Para que se
reformen los artículos 345 inciso b), 379, 385, 431 inciso 7), 661, 663, 667 y
668 del Código de Trabajo, Ley No.2 del 27 de agosto de 1943 y sus reformas.
Artículo 345-
Los estatutos de
un sindicato expresarán lo siguiente:
…
b) Su domicilio y un
medio electrónico para atender notificaciones. Dicha dirección electrónica debe
estar debidamente registrada y actualizada ante el Poder Judicial y el
Ministerio de Trabajo, para recibir notificaciones de cualquier naturaleza. En
caso de incumplimiento de este requisito, las resoluciones que se dicten se
tendrán por notificadas de forma automática.
…
Artículo 379-
La terminación de
los contratos de trabajo o cualquier otra sanción disciplinaria que
correspondiere, solo será procedente a partir de la declaratoria de ilegalidad
de la huelga. Sin embargo, el rebajo de los salarios por el tiempo no laborado,
en el caso de las huelgas que se declaren ilegales, procederá de forma
retroactiva, desde el momento de la presentación de la solicitud de declaratoria
de ilegalidad por parte del patrono.
En los casos de
servicios esenciales, las sanciones disciplinarias que correspondan podrán
ejecutarse desde el momento en que adquiera firmeza la orden judicial prevista
en el artículo 375 bis de este Código. La recuperación de los salarios pagados
por el tiempo no laborado corresponderá desde el primer día de suspensión de
labores por causa de la huelga.
Artículo 385-
Firme la declaratoria de ilegalidad de la huelga, la parte empleadora podrá
ponerle fin, sin responsabilidad patronal, a los contratos de trabajo de los
huelguistas, si estos no se reintegraran al trabajo veinticuatro horas después
de la firmeza de la resolución.
La notificación de
la resolución de ilegalidad se hará por el medio electrónico registrado ante el
Poder Judicial. En el caso de la coaliciones temporales de trabajadores,
mediante una publicación en uno de los medios -tanto impresos como
electrónicos- de circulación nacional.
No obstante lo
anterior, en los nuevos contratos que celebre el patrono no podrán estipularse
condiciones inferiores a las que, en cada caso, regían antes de declararse la
huelga ilegal.
Artículo 431-
…
7) La calificación
de la huelga corresponderá al juzgado del lugar donde se desarrollan los
hechos. Si tuvieran lugar en distintas circunscripciones, el conocimiento
corresponderá a cualquiera de los juzgados de esos territorios, a elección del
solicitante. Si se pidiera la calificación en juzgados distintos, las
solicitudes se acumularán de oficio o a solicitud de parte, a la que se tramite
en el despacho que primero tuvo conocimiento.
La calificación de
la huelga que afecte servicios públicos prestados en más de dos provincias o a
nivel nacional, le corresponderá tramitarla al Juzgado de Trabajo del Primer
Circuito Judicial de San José.
En los casos de
huelga en servicios públicos, cuando el juzgado respectivo se encuentre en paro
o suspensión de servicios por las razones que fueren, será competente el
Tribunal de Apelaciones de dicho circuito y en su defecto la Sala Segunda de la
Corte Suprema de Justicia.
Artículo 661-
La calificación
debe pedirse en cualquier tiempo mientras subsista la huelga o el paro, salvo
lo dispuesto en la oración final del artículo 384.
Los jerarcas de
las entidades públicas están obligados a solicitar la calificación de la huelga
desde el primer día en que se suspendan las labores, caso contrario, incurrirán
de forma personal en las distintas responsabilidades que la ley señala.
Sin perjuicio de
lo dispuesto en el artículo 668, solo podrá intentarse un único proceso de
calificación por el mismo movimiento o hechos, siempre que se trate de un mismo
empleador o empleadora, aunque tenga lugar en todo el territorio nacional o en
determinadas regiones. Si se produjera únicamente en un centro de trabajo se
circunscribirá la calificación a ese centro.
Artículo 663.-
Se tendrá como
contradictor en el proceso a la respectiva organización sindical o la coalición
de trabajadores nombrada al efecto y, en su caso, al empleador o los
empleadores.
Las organizaciones
sindicales serán notificadas por el medio electrónico registrado ante el Poder
Judicial. En el caso de la coaliciones temporales de trabajadores, mediante una
publicación en uno de los medios -tanto impresos como electrónicos- de
circulación nacional. A los empleadores se les notificará conforme lo estipula
la ley vigente que regule las notificaciones judiciales al momento de la
formulación de la gestión.
A todos se les
advertirá de su derecho de apersonarse dentro del día hábil siguiente a la notificación,
alegando lo que sea de su interés, ofrecer la prueba pertinente y presenciar y
participar en la recepción de las pruebas ofrecidas, y se les prevendrá señalar
un medio electrónico para las notificaciones, con la implicaciones que su
negativa u omisión para señalarlo pudiera tener.
Artículo 667-
Cuando no hubiera
prueba que deba recibirse en audiencia, la sentencia se dictará dentro de tres
días siguientes a la substanciación de los autos. En el caso contrario, se
estará a lo dispuesto para el dictado de la sentencia en el proceso con
audiencia, el cual tendrá también un plazo máximo de tres días.
En los casos de
calificación de la huelga de aquellos servicios públicos donde esta se permite,
el plazo para dictar sentencia será de veinticuatro horas, a partir de la
substanciación de los autos.
Artículo 668-
Durante la
tramitación del proceso no será admisible ninguna apelación. Únicamente la
sentencia será recurrible ante el tribunal de apelaciones de trabajo de la respectiva
circunscripción territorial, que deberá resolver en el plazo de cinco días.
En los casos de
calificación de huelga en servicios públicos, el plazo para apelar será de
cuarenta y ocho horas a partir de la notificación de la resolución, y el Tribunal
de Apelaciones o la Sala Segunda, deberán emitir la resolución en un plazo no
mayor a tres días naturales. Lo resuelto en definitiva no será revisable en
ningún otro procedimiento. Es aplicable a este proceso lo dispuesto sobre la
apelación reservada contra las resoluciones que denieguen nulidades o rechacen
pruebas.
Lo fallado hace
estado sobre la legalidad del movimiento o hechos discutidos en el proceso,
según las causas o los motivos que sirvieron de base.
De toda sentencia
de calificación se enviará copia a la Oficina de Estadísticas del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social.
ARTÍCULO 2-
ADICIONES
Para que se
adicione un inciso f) al artículo 350, un artículo 375 bis y un artículo 661
bis al Código de Trabajo, Ley No.2 del 27 de agosto de 1943 y sus reformas.
Artículo 350-
A instancia del
respectivo Ministerio los Tribunales de Trabajo ordenarán la disolución de los
sindicatos, siempre que se les pruebe en juicio:
…
f) Que organizan o
incitan a sus afiliados a impedir la libertad de tránsito de los ciudadanos; a
realizar sabotaje sobre bienes públicos o a llevar a cabo cualquier conducta
que comporte un ilícito penal.
…
Artículo 375 bis
La huelga en
servicios esenciales es manifiestamente ilegal, por lo que no requiere del
trámite de calificación previsto en este Código. En este caso, el patrono
solicitará al Juzgado de Trabajo del Primer Circuito Judicial de San José
emitir una orden dirigida a los trabajadores para que se reincorporen
inmediatamente a sus labores. Con la solicitud se aportará la prueba
correspondiente para acreditar la condición de servicio esencial.
La Procuraduría
General de la República también estará legitimada para promover directamente la
gestión en caso de huelga en servicios esenciales.
La orden judicial
que ordene la reincorporación a labores en servicios esenciales, se emitirá sin
conceder audiencia previa. La notificación de la misma se realizará a la
representación de los trabajadores por el medio electrónico registrado ante el
Poder Judicial según lo dispuesto en el artículo 345 de este Código.
Si la solicitud
fuera denegada por el Juzgado por considerar que no se trata de un servicio
esencial, en la misma resolución, el Juez ordenará la tramitación del caso bajo
el procedimiento de calificación de la huelga en servicios públicos en que está
permitido.
Tanto la orden
judicial como la denegatoria de la solicitud podrán ser objeto de apelación. La
misma deberá formularse en el plazo máximo de dos días naturales y será
admitida únicamente en el efecto devolutivo.
En cualquiera de
los casos, la apelación deberá presentarse directamente ante el superior. Dicha
autoridad convocará a las partes a una audiencia oral dentro de las cuarenta y
ocho horas siguientes, a efecto de que las mismas expresen los agravios correspondientes,
y emitirán la resolución definitiva, en forma oral, al finalizar la diligencia.
Cuando el juzgado
respectivo se encuentre en paro o suspensión de servicios por las razones que
fueren, será competente el Tribunal de Apelaciones de dicho circuito y en su
defecto la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.
Artículo 661 bis
Declarada la
legalidad de la huelga y transcurridos ocho días naturales a partir de la
firmeza de dicha declaratoria sin que las partes hubiesen alcanzado una
solución al conflicto, o al menos un acuerdo para deponerla mientras continúan
las negociaciones, la parte patronal podrá solicitar al Juez la suspensión de
la huelga cuando se compruebe que la misma está causando daños de difícil o
imposible reparación a la ciudadanía.
Presentada la
gestión, el juez concederá audiencia a la contraparte dentro del plazo máximo
de cuarenta y ocho horas, plazo en el cual deberán presentar sus alegatos.
Recibidos los alegatos de las partes el juez resolverá la solicitud en un plazo
máximo de veinticuatro horas.
Contra el
resultado cabrá recurso de apelación la cual se tramitará conforme a lo
establecido en el artículo 668 de este Código.
Rige a partir de
su publicación.”
III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría
General.
El análisis jurídico del proyecto de ley consultado nos adentra en temas
sumamente complejos y vastos, como lo son el derecho de huelga de los
funcionarios públicos y su limitación o prohibición -opción esta última por la que optó nuestro
constituyente originario (art. 61 de la Constitución Política)- en los
servicios públicos esenciales, entre otros; tópicos que no pretendemos agotar,
ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo de los mismos, que de por sí
desbordaría sobradamente los alcances del presente dictamen no vinculante. Nos
referiremos entonces sólo en punto a aquellos aspectos concretos que
consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del
proyecto de ley consultado. Y para ello utilizaremos como base las
consideraciones jurídicas que al respecto hemos externado anteriormente tanto
en ejercicio de nuestra función consultiva, como recientemente en los informes
rendidos por la Procuraduría General, como asesor objetivo de la Sala, en las
acciones de inconstitucionalidad tramitadas bajo los expedientes Nos.
18-015746-0007-CO y 18-015934-0007-CO. Así como en el proyecto de Ley No. 21.097, denominado
“Ley de declaratoria de Servicios Públicos Esenciales”, en el que acabamos de
rendir criterio no vinculante (OJ-006-2019, de 24 de enero de 2019).
A) Observaciones puntuales al proyecto de Ley
consultado.
En cuanto a las reformas procesales propuestas, tal y como ha hecho la
Sala Constitucional, hemos de reconocer que es al legislador en uso de sus
amplias potestades discrecionales de configuración normativa, a quien le
compete el diseño de los diferentes procesos jurisdiccionales y la
determinación de las reglas especiales que deberán aplicarse, que permitan dar
solución a las necesidades sociales, según la materia de que trate; no teniendo
más límite que los principios de razonabilidad y proporcionalidad a fin de no
quebrantar el derecho a una justicia pronta y cumplida, así como otros derechos
fundamentales relativos al debido proceso (Entre otras, las sentencias Nos.
486-94 de las 16:03 hrs. del 25 de enero de 1994, 2003-05090 de las 14:44 hrs.
del 11 de junio de 2003, 2009-11098 de las 12:35 hrs. del 10 de julio de 2009,
2012-17019 de las 14:30 hrs. del 5 de diciembre de 2012, 13-011706 de las
11:44 hrs del 30 de agosto del 2013 y 2017-04005 de las 10:40 hrs.
del 15 de marzo de 2017).
De manera que el legislador
debe asegurar la protección ponderada de todos los bienes jurídicos implicados
que se ordenan, cumpliendo con los principios de proporcionalidad y
razonabilidad frente al fin para el cual fueron concebidas las normas
procesales, con el objeto de garantizar la primacía del derecho sustancial, así
como el ejercicio más completo posible del derecho de acceso a la tutela
judicial efectiva, el debido proceso, así como el cumplimiento del postulado de
la buena fe de las actuaciones y el principio de imparcialidad judicial. De
modo que la violación del debido proceso ocurriría no sólo en el supuesto de
omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficiencia de la misma en
alcanzar el propósito para la cual fue diseñada, sino especialmente en el
evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que
se pretende obtener con su utilización.
Ahora
bien, de la justificación y contenido del proyecto de Ley consultado es
evidente que con él se pretende conservar y hacer efectiva la “prohibición”
normativamente establecida (arts. 61 constitucional, 375 y 376 del Código de
Trabajo), según la cual “se prohíbe” la huelga
en los servicios públicos catalogados por el legislador como esenciales. Y para
lo cual, advertimos en la OJ-125-2007, de 19 de
noviembre de 2007, resulta
útil, como
mera guía de carácter orientador para una eventual acción nacional en la
materia involucrada, los 4 presupuestos que, según la doctrina “no vinculante”[1]
de los órganos de control de la OIT, son aceptados para definir el carácter
esencial de un servicio público: 1) cuando este contribuye de manera directa a
la protección de bienes, a la satisfacción de intereses o a la realización de
valores, en conjunto con el respeto, la vigencia, el ejercicio y la efectividad
de los derechos y las libertades fundamentales; 2) la esencialidad del servicio
está vinculada a la magnitud del mismo; 3) el concepto de servicio público
esencial que conlleva una ponderación de valores e intereses; y 4) el concepto
de servicio público implica una constante evolución de la situación política, económica
y social de cada país. Por lo que, en última instancia, lo que se entenderá por
servicio público esencial, dependerá en gran medida de las condiciones propias
de cada país (OJ-006-2019, op. cit.).
Los propios órganos
de control de la OIT, en concreto, el Comité de Libertad Sindical del Consejo
de Administración de dicho organismo internacional, han reconocido en su
doctrina “no vinculante” que “El derecho
de huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la función pública sólo en el
caso de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o
2) en los servicios esenciales en sentido estricto del término (es decir,
aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la
seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población).” [2]
Y en el caso de Costa
Rica, es claro entonces que se optó por prohibir la huelga en los servicios
públicos esenciales; es decir, excluir de su ejercicio los funcionarios y
empleados que laboran en ellos, haciendo prevalecer el derecho innominado al buen funcionamiento de los servicios públicos
esenciales (arts. 140.8, 139.4 y 191 constitucionales) y garantizando
imperativa e impostergablemente su prestación efectiva, integral, de forma
continua y sin interrupciones; posibilidad que para la Sala Constitucional no
sólo es viable desde la perspectiva constitucional stricto sensu, sino que “(…) armoniza también con el artículo 8 del
Convenio 87 de la OIT que (…) estatuye la obligación de las organizaciones
sindicales de adecuar su actividad a la legislación interna”. (Resolución
No. 1317-98 de las 10:12 horas del 27 de
febrero de 1998).
Es importante mencionar que la aludida prohibición del derecho de huelga
en servicios públicos esenciales, existente y jurídicamente reconocida en
nuestro medio, no produce una retirada completa de la libertad de asociación, y
mucho menos, de la acción sindical, pues
como bien lo establece el ordinal 707 del Código de Trabajo vigente
–introducido por la denominada Reforma Procesal Laboral-: “Las personas trabajadoras,
cualquiera que sea su régimen , con impedimento para declararse en huelga por
laborar en servicios esenciales, fracasada la conciliación, tienen derecho a
someter la solución del conflicto económico y social a arbitramento, en la
forma, los términos y las condiciones indicadas en esta normativa”.
Cumpliéndose entonces las garantías compensatorias que se aluden en la doctrina
no vinculante de los órganos de la OIT.[3]
Así que con miras a hacer efectivo esa “garantía de mantenimiento íntegro” de los servicios públicos esenciales, que contiene la prohibición del derecho huelga por la que optó nuestro ordenamiento jurídico, con el presente proyecto de ley y en concreto con la introducción o adición de un artículo 375 bis al Código de Trabajo, se pretende excluir del proceso de calificación de huelga el caso de los servicios públicos esenciales –así catalogados por el legislador-, en los que la huelga es manifiestamente ilegal. Resultando entonces que cualquier actuación -por acción u omisión- de los funcionarios que propenda a interrumpir un servicio público es abiertamente antijurídica. (Véanse al respecto, entre otras muchas, las resoluciones Nos. 2007-008462 de las 16:13 hrs. del 13 de junio de 2007 y 2009-005898 de las 14:36 hrs. del 13 de abril de 2009, ambas de la Sala Constitucional). Y por ello, razonablemente se establece un proceso especial en el que el Juzgado competente deberá emitir una orden dirigida a los trabajadores en huelga para que se reincorporen inmediatamente a sus labores.
De modo que la única constatación que debe hacer el juez en estos casos es verificar si se está en presencia o no, de un servicio público esencial, toda vez que por mandato constitucional (art. 61) la huelga resulta ilegal en tratándose de servicios de esa naturaleza, de acuerdo “con la determinación que de éstos haga la Ley”.
Admitir lo contrario violaría entonces lo que a nuestro juicio constituye la “garantía de mantenimiento íntegro” de los servicios públicos esenciales que contiene la prohibición del derecho huelga por la que optó nuestro ordenamiento jurídico, sin que sea válido pretender aplicar la teoría del “servicio mínimo” o “indispensable”[4], a fin de distinguir sin fundamento legal, a cuáles servidores alcanza o no la prohibición dentro de un servicio público esencial.
Eso sí, nos parece que existe una imprecisión conceptual en el ordinal 375 bis propuesto, al aludirse que la condición de esencial de un servicio público debe acreditarse judicialmente; lo cual no debiera ser así necesariamente. Recordemos que por imperativo constitucional se exige la existencia previa de una determinación legislativa de los servicios públicos esenciales (art. 376 del Código de Trabajo), y por tanto, la esencialidad o no de un determinado servicio público debiera ser estrictamente una cuestión de puro Derecho, por ser consustancial dicha condición al mismo. Quizás la imprecisión acusada tiene su origen en la indeterminación intrínseca, a modo de enunciado genérico, que contiene el actual artículo 376 del Código de Trabajo y que actualmente ha dado pie, por ejemplo, a que el Tribunal de Apelaciones de Trabajo del I Circuito Judicial, Sección Tercera, en su resolución No. 421 de las 08:00 hrs. del 2 de noviembre de 2018, haya negado la condición de Servicio Público esencial al brindado por RECOPE, porque no encontró regulación laboral específica sobre la temática.
Tal imprecisión
debiera de ser superada entonces con una lista tal y como se hace en el por el
proyecto de “Ley de
Declaratoria de Servicios Públicos esenciales”,
tramitado bajo el expediente legislativo número 21.097.
Recuérdese que la prohibición del Derecho de huelga en los llamados “servicios esenciales” de la comunidad, cuya continuidad está en consecuencia garantizada constitucionalmente y con respecto a los cuales se establece una reserva legal, obliga que toda restricción o exclusión –prohibición- del citado derecho de huelga, deba darse por vía ley y de ningún modo puede favorecer los actos de coacción o violencia; mandato que, según ha reiterado la Sala Constitucional -sentencia Nº 1998-01317-, se satisface mediante los artículos 375 y 376 del Código de Trabajo.
Así que,
con una correcta, precisa y actualizada lista de servicios públicos esenciales
dispuesta por el legislador (art. 376 del Código de Trabajo), se mitigarían y
superarían los eventuales conflictos judiciales acerca de la esencialidad o no
del servicio público involucrado en una huelga, que la citada norma del art.
375 bis propuesto intenta regular.
De modo
que la “conversión” de un proceso de ilegalidad de huelga en un proceso de
calificación de huelga, cuando haya controversia sobre la esencialidad o no de
aquel servicio público involucrado, que propone el proyecto de Ley consultado,
y que podría estar replicando lo que en la realidad judicial actualmente
ocurre, encontraría su razón de ser sólo en el tanto legislativamente no se
logre superar el clausulado abierto que contiene el actual artículo 376 inciso
d)[5] del Código de Trabajo; el cual
contiene no poco conceptos jurídicos indeterminados para indicar, de manera imprecisa, supuestos de
hecho cuyos límites o
contornos conceptuales no aparecen bien precisados en su enunciado, no obstante
lo cierto es que con ellos se intenta delimitar un supuesto concreto de
servicios públicos en los que la huelga estaría prohibida. Indeterminación
conceptual que admite entonces ser precisada interpretativamente en el momento
de aplicación por el operador jurídico, por medio de razones objetivas constatables, que sean congruentes
con su enunciado genérico, mediante una explicación y aplicación que demuestren
que lo indicado por ese concepto se cumple en el caso (Sobre conceptos
jurídicos indeterminados y el entendimiento realista del Derecho, véase el dictamen
C-388-2014, de 17 de noviembre de 2014).
Si bien, la utilización de este tipo de
conceptos jurídicos puede no responder necesariamente a una deficiente técnica
legislativa, sino a una técnica de adaptación del Derecho frente a
circunstancias y épocas cambiantes, en la que es necesario un cierto número de
nociones flexibles o elásticas, de contenido variable, a fin de permitir
soluciones acomodadas a las circunstancias, lo cierto es que no pueden
utilizarse para habilitar la creación “ex
novo” el concepto enunciado[6], pues esto último podría conllevar eventuales vicios de constitucionalidad, pues con ello
se abre la posibilidad de que sea la autoridad judicial la que más allá de la Ley, determine cuáles son
los servicios públicos esenciales, a los efectos de aplicarles la prohibición
del Derecho de Huelga; opción que resultaría violatoria de la reserva legal
constitucionalmente instaurada en la materia (art. 61 constitucional).
Así que, a fin de evitar y superar la
problemática interpretativa que a nivel judicial ha quedado evidenciada con los
últimos movimientos huelguísticos en las Administraciones Públicas, insistimos
en que debiera valorarse por parte del legislador la propuesta del proyecto de de
“Ley de Declaratoria de
Servicios Públicos esenciales”, tramitado bajo el
expediente legislativo número 21.097; por la que, con una lista de servicios
públicos esenciales (que debiera ser una reforma al art. 376 del Código de
Trabajo), se intenta superar aquella indeterminación conceptual que justifica
hoy en día la controversia judicial de lo que son los servicios públicos
esenciales en los que el derecho de huelga está prohibido.
En todo caso, un supuesto distinto a la controversia
de lo que es o no servicio esencial, que debiera de ser también ponderado por
el legislador, tal y como lo advertimos en el pronunciamiento OJ-006-2019, op.
cit., es el caso, incluso avalado por los órganos de Control de la OIT, de que
la autoridad judicial pueda declarar la ilegalidad de la huelga en los
denominados servicios esenciales “por extensión”, que sin ser
consustancialmente esenciales, su interrupción podría ocasionar efectos
desastrosos y crear, en poco tiempo, situaciones en que se verían comprometidas
la salud, la seguridad o la vida de la población, como también puede darse el
caso que un servicio no considerado esencial, en el sentido estricto del
término, que se convierta en esencial debido a que la duración de una huelga
pueda poner en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o
parte de la población (Véanse Recopilación de 1996, párrafo 541; 320.º informe,
caso núm. 1963, párrafo 229; 321.er informe, caso núm. 2066, párrafo 340; 330.º
informe, caso núm. 2212, párrafo 749; 335.º informe, caso núm. 2305, párrafo
505 y 338.º informe, caso núm. 2373, párrafo 382; citado por párrafo 582 de la
Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del
Consejo de Administración de la OIT, Quinta edición (revisada), 2006).
En estos casos límites estimamos que sería razonable
conferirle legalmente a la autoridad judicial, como autoridad u órgano
independiente, la competencia de declarar ilegal huelgas en servicios distintos
de los enunciados por el legislador, cuando se considere que interrumpen
prestaciones esenciales. Haciendo así efectiva la cláusula social de
salvaguarda prevista por el ordinal 61 constitucional, según la cual, el
derecho de huelga de los funcionarios y empleados del sector público debe ceder
cuando la huelga imponga un sacrificio desmedido de los derechos o intereses de
la colectividad destinataria de servicios públicos cuya interrupción prolongada
pueda
poner en peligro la vida, la salud, la seguridad o la economía pública de toda
o parte de la población. Reconociéndose entonces la necesidad que en esos casos los Tribunales
de Justicia pueden calificar de ilegal una huelga en ciertos servicios públicos
no esenciales por definición, especialmente cuando esté de por medio el interés
de la colectividad injustamente afectada.
Por otro lado, la competencia sustitutiva
de las autoridades judiciales que estuviesen en eventual suspensión de
servicios –por huelga, por ejemplo-, contenida además del art. 375 bis que se
quiere adicionar, en los arts. 431 in fine y 668 párrafo segundo propuestos,
podría tener problemas en cuanto al recurso de alzada previsto, en aquellos
casos en los que sea la Sala Segunda la que deba resolver en primera instancia.
En todo caso, igual debiera considerar el legislador regular la situación
de las autoridades del Poder Judicial -como funcionarios de autoridad- y la
prestación del servicio público administración de justicia como servicio
esencial, a fin de incluirlo en un eventual listado en el ordinal 376 del
Código de Trabajo[7]
y evitar así la aludida sustitución por suspensión de los servicios judiciales.
Aun reconociendo la existencia de la aludida cláusula social de
salvaguarda prevista por el ordinal 61 constitucional, según la cual, el
derecho de huelga de los funcionarios y empleados del sector público debe ceder
cuando la huelga imponga un sacrificio desmedido de los derechos o intereses de
la colectividad destinataria de servicios públicos cuya interrupción prolongada
pueda poner en peligro la vida, la salud, la seguridad o la economía pública de
toda o parte de la población, nos parece que la suspensión de la huelga
declarada legal, ante la imposibilidad de arreglo, cuando se compruebe la
producción de daños de difícil o imposible reparación a la ciudadanía,
contenida en el artículo 661 bis propuesto, podría resultar violatoria de la
acción sindical y más concretamente del derecho de huelga, ya que según la
doctrina no vinculante de la OIT, limitaciones similares sólo podrían estar
justificadas en situaciones límites: casos en que la huelga dejase de ser
pacífica o de crisis nacional aguda o similares (Véase La Libertad Sindical, Recopilación de
decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración de la OIT, Quinta edición (revisada), 2006); máxime cuando las restricciones jurídicamente
autorizadas en nuestro medio al derecho de huelga son sólo aquellas
determinadas en la existencia de una amenaza evidente e inminente para la vida,
la seguridad o la salud, así como una afectación grave a la economía de toda o
parte de la población.
Así que la medida propuesta en el artículo 661 bis para obtener
intervención judicial a fin de poner término provisionalmente a una huelga
legal –aplicable por demás en el Sector Público o en el Sector Privado- podría ser
violatoria de derechos de los trabajadores y a la Libertad Sindical, al
restringir injustificadamente la actividad sindical normal y lícita.
En cuanto a los requisitos prescritos por la Ley
para constituir un sindicato, referidos al establecimiento de su domicilio y de
un medio electrónico para atender notificaciones, debiendo éste último estar
debidamente registrado y actualizado ante el Poder Judicial y el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social (reforma al art. 345 inciso b) del Código de Trabajo),
se constituyen a nuestro juicio en un requisito o condición normal (Véase
Recopilación de 1996, párrafo 253 y 318.º informe, caso núm. 2038, párrafo
530,citado por párrafo 282 de la Recopilación de decisiones y principios del
Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Quinta
edición (revisada), 2006, referido a la exigencia de domicilio registrado), por demás, jurídicamente aceptable que, frente a
la automatización y su aplicación en los procesos judiciales, resulta por demás
razonable y proporcionada al fin perseguido, pues busca además de la seguridad
jurídica, lograr la tutela pronta y efectiva de los derechos de las partes
involucradas en este tipo de conflictos colectivos (art. 41 constitucional).
Véase que la fijación, aunque de momento facultativa, de domicilio
electrónico permanente para recibir el emplazamiento y cualquier resolución
judicial en el que se deba intervenir, así como el uso de la denominada
notificación electrónica, en sustitución de la tradicional en papel, tanto en
el caso de personas físicas y jurídicas, éstas últimas privadas o públicas, es
una realidad en nuestro medio desde hace varios años y que permiten, en todo
caso, la seguridad del acto de
comunicación, pues el uso de tales medios permite confirmar su recepción (arts.
3, 34 y 37 de la Ley de Notificaciones Judiciales, No. 8687). Incluso, a nivel
legal se ha permitido que la Administración Tributaria pueda establecer
reglamentariamente la obligación de contar con buzón electrónico permanente
(Artículo 137 y 137 bis de la Ley de Normas y Procedimientos Tributarios). Y no hay
que obviar que, incluso, en nuestro medio se ha defendido el uso del correo
electrónico en las empresas con fines sindicales, como medio indispensable
para la comunicación efectiva del Sindicato con sus agremiados y con los
trabajadores
(Entre otras, las sentencias 17987-17 y
9098-17, ambas de la Sala Constitucional); así que indiscutiblemente
aquel es un medio ampliamente utilizado en la acción sindical y que nada impide
al legislador imponerlo y regularlo de la forma propuesta, salvo que pudiera
acreditarse algún problema de implementación por la existencia de una
insalvable brecha digital. De modo que lo propuesto no se constituye un
requisito irrazonable o imposible, ni mucho menos una injerencia arbitraria que
impida “per se” la creación o el mantenimiento de organizaciones sindicales,
que es lo que censuran los órganos de control de la OIT en sus recomendaciones
no vinculantes.
En la hipótesis dialéctica de que la imposición de
notificaciones electrónicas afectan al ejercicio del derecho fundamental de la
tutela efectiva, debemos aducir que la norma propuesta, al estar directamente
relacionada con el derecho fundamental de tutela judicial efectiva (art. 41
constitucional), cumple además con el requisito de reserva de ley para la
regulación del ejercicio de los derechos fundamentales establecido en nuestro
medio, pues el precepto en cuestión forma parte de un texto normativo que tiene
necesario rango de Ley.
Adicionalmente, la
instauración de aquel registro de notificaciones electrónicas propuesto,
garantiza la posibilidad suficiente de audiencia; es decir, de ser oídos, a los
sindicatos a través de los actos de comunicación dentro del proceso judicial, con idéntica
eficacia jurídica y valor probatorio que sus equivalentes convencionales; lo cual les
faculta ampliamente el principio de contradicción, bilateralidad o
controversia. Todo dentro del marco del proceso de cambio y modernización en
la prestación del servicio de justicia que viene desarrollando la Corte Suprema
de Justicia.
Es además una regulación razonable porque
pretende aprovechar al máximo las posibilidades que en la actualidad ofrece la
notificación electrónica para alcanzar, en relación con personas jurídicas o colectivos
que tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos
precisos, las más altas cotas en lo que concierne a la meta de eficacia
administrativa y, de esta manera, una mejor atención de los intereses
generales; véase que es un primer paso en un sistema de garantías dirigido a
acreditar al interesado la puesta a su disposición del acto objeto de
notificación y el acceso al contenido de este último, con lo que se cumple la
finalidad, que es esencial en toda notificación, de garantizar que llega a su
destinatario de manera exacta el conocimiento que lo que la Administración le
quiere trasladar, sin que puedan evidenciarse ni presumirse el sacrificio de
intereses o derechos relevantes como consecuencia de este sistema de notificación.
Podemos afirmar entonces que tanto la regulación
obligada de comunicarse por medios electrónicos con las Administraciones
públicas –incluida la Administración de Justicia-, como el régimen y los
efectos dispuestos para la notificación por medios electrónicos que se
establecen en la norma propuesta, tienen
una justificación razonable y proporcional y, frente a ello, no cabe apreciar
en estos preceptos una disminución o privación de las garantías que son
inherentes al derecho fundamental de tutela judicial efectiva, ni mucho menos
de la acción sindical, como infundadamente se acusa.
Y en todo caso, no hay que olvidar que conforme
a la previsión del artículo 8 del Convenio 87 de la OIT, es obligación de las
organizaciones sindicales adecuar su actividad a la legislación interna vigente
en cada país, según reiteró la propia Sala Constitucional en la resolución No. 1317-98 op.cit.
La adición del inciso f) al artículo
350 del Código de Trabajo, se establece como causal de disolución de los
sindicatos, a instancia del Ministerio respectivo, pero declarable por parte de
los Tribunales de Trabajo, el organizar o incitar a sus afiliados a impedir la
libertad de tránsito, realizar sabotajes sobre bienes públicos o llevar a cabo
cualquier conducta que comporte un ilícito penal. Al respecto debemos señalar
que los principios de libertad sindical en definitiva no protegen
extralimitaciones en el ejercicio del derecho de huelga que consistan en
acciones antijurídicas o de carácter delictivo (Véase Recopilación de 1996, párrafo
598; 320.º informe, caso núm. 2007, párrafo 281; 332.º informe, caso núm. 2187,
párrafo 719 y 338.º informe, caso núm. 2363, párrafo 734, citado por párrafo
667 de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad
Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Quinta edición (revisada),
2006). De modo que se ha reconocido incluso, que cualquier
imposición de sanciones por actividades ilegítimas relacionadas con huelgas,
debería ser proporcional al delito o falta cometida (Véase Recopilación
de 1996, párrafo 599 y, por ejemplo 303.er informe, casos núms. 1810 y 1830,
párrafo 62; 304.º informe, caso núm. 1851, párrafo 281; 310.º informe, caso
núm. 1930, párrafo 354; 311.er informe, caso núm. 1950, párrafo 460; 320.º
informe, caso núm. 2048, párrafo 718; 329.º informe, caso núm. 2195, párrafo
738; 331.er informe, casos núms. 1937 y 2027, párrafo 105; 332.º informe, caso
núm. 2252, párrafo 887 y 336.er informe, caso núm. 2153, párrafo 174 y 338.º
informe, caso núm. 2363, párrafo 734, citado por párrafo 668 de la Recopilación
de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración de la OIT, Quinta edición (revisada), 2006). Y lo que el citado Comité censura en sus
recomendaciones no vinculantes es que las medidas de suspensión o de disolución
de sindicatos sean impuestas por autoridades administrativas; lo cual acusa de
violaciones graves y manifiestas de los principios de la libertad sindical (Véanse
Recopilación de 1996, párrafo 664; 302.º informe, caso núm. 1849, párrafo 209;
304.º informe, caso núm. 1850, párrafo 214; 325.º informe, caso núm. 2090,
párrafo 166; 327.º informe, caso núm. 1581, párrafo 110; 329.º informe, caso
núm. 2181, párrafo 760 y 338.º informe, caso núm. 2364, párrafo 979; Recopilación
de 1996, párrafo 665; 304.º informe, caso núm. 1850, párrafo 214; 305.º
informe, caso núm. 1893, párrafo 459 y 324.º informe, caso núm. 1880, párrafo
857, citados por párrafos 683 y 684de la Recopilación de decisiones y
principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la
OIT, Quinta edición (revisada), 2006). De modo que “El Comité
considera que la disolución de organizaciones sindicales es una medida que sólo
debiera de producirse en casos de extrema gravedad. Tales disoluciones debieran
producirse como consecuencia de una decisión judicial a fin de garantizar
plenamente los derechos de defensa” (Véanse Recopilación de 1996, párrafo 666;
315.º informe, caso núm. 1935, párrafo 22; 337.º informe, caso núm. 1581, párrafo
110 y 329.º informe, caso núm. 2181, párrafo 760; Recopilación de 1996, párrafo
678; citados por párrafos 699 y 700 de la Recopilación de decisiones y
principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la
OIT, Quinta edición (revisada), 2006). De modo que no encontramos objeción
alguna a lo propuesto.
Con
respecto al rebajo de salarios de los días de huelga propuesto en el proyecto
de Ley de comentario (reforma al art. 379 del Código de Trabajo), cuando la
misma ha sido declarada ilegal o porque corresponde a servicios públicos
esenciales en los que el derecho a holgar está prohibida, debemos señalar que
el Comité de Libertad Sindical de la OIT ha estimado que ello «no plantea objeciones desde el punto de
vista de la libertad sindical» (Véanse Recopilación de 1996, párrafo 588;
304.º informe, caso núm. 1863, párrafo 363 y 307.º informe, caso núm. 1899,
párrafo 83, citado por párrafo 654 de la Recopilación de decisiones y
principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la
OIT, Quinta edición (revisada), 2006). Y por su parte la Comisión de Expertos
no ha criticado las legislaciones de Estados Miembros que prevén deducciones
salariales en caso de huelga y, sobre el pago de los salarios correspondientes,
ha señalado que «como regla general las partes deberían determinar libremente
el contenido de los temas objeto de negociación» (OIT, 1998, pág. 244)[8].
De modo que es jurídicamente factible clarificar y dimensionar el contenido de
dicha norma, al que la propia Reforma Procesal Laboral y la misma resolución de
mayoría contenida en la sentencia No. 2011-010832 de las 14:30 hrs. del 12 de
agosto de 2011[9],
del Tribunal Constitucional, poco contribuyeron en precisar. Pues no es lógico
ni razonable imponer el pago de salarios al patrono cuando una huelga es
judicialmente declarada ilegal, y por tanto, los trabajadores han holgado
ilícitamente; máxime cuando por la prolongación de aquel movimiento la
incidencia negativa en las finanzas de la empresa pueden llevarla a la ruina;
consecuencia esta última con innegable perjuicio para todas las partes
involucradas.
En cuanto a la obligación de los jerarcas institucionales de las Administraciones Públicas de solicitar la calificación de huelga desde el primer día en que se suspendan labores, so pena de eventuales responsabilidades impuestas por la Ley, diremos que las mismas son razonables y acordes con el derecho público prestacional innominado al buen funcionamiento de los servicios públicos (arts. 140.8, 139.4 y 191 constitucionales), por el que se garantiza imperativa e impostergablemente a la colectividad, la prestación efectiva, integral, de forma continua y sin interrupciones de los servicios públicos. Esa y otras obligaciones que han de tener dichos jerarcas administrativos Administración frente a intentos de huelga que puedan venir a perjudicar la plena y sana prestación de tales servicios, están actualmente reguladas en el Decreto Ejecutivo No. 38767-MP-MTSS-MJP (Buscar medios alternativos de solución de controversias; resultando infructuosa cualquier solución alternativa, velar por la continuidad y restablecimiento inmediato de los servicios interrumpidos, coordinando para ello con autoridades de seguridad y con personal idóneo; recolectar prueba e interponer el proceso de calificación de huelga ante instancias judiciales –art. 3-).
Por último, en cuanto a la reducción de plazos, especialmente para resolver este tipo de procesos, estimamos que los plazos propuestos son razonables y están acordes con las actuales previsiones procesales que introdujo la denominada Reforma Procesal Laboral (arts. 424 y 457 del Código de Trabajo vigente), según las cuales, una vez interpuestos los asuntos, los órganos de la jurisdicción deberán promover su avance y finalización, de forma rápida, acelerando en lo posible el curso del expediente; estableciéndose además, que el incumplimiento de plazos o del trámite prioritario, así como cualquier conducta “injustificada” que perjudique la aplicación del principio de celeridad, se considerarán falta grave de servicio y serán disciplinariamente sancionables.
Conclusión:
De conformidad con lo expuesto, esta
Procuraduría estima que salvo lo señalado del artículo 661 bis, el proyecto de ley consultado no
presenta mayores inconvenientes a nivel jurídico que no puedan ser solventados
con una adecuada técnica legislativa.
Por lo demás, es obvio que su
aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma
exclusiva a ese Poder de la República.
Se deja así evacuada su consulta
en términos no vinculantes.
MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
Procurador Adjunto
Área de la Función Pública
LGBH/sgg
[1] Según
indicamos en la OJ-006-2019, de 24 de enero de 2019, “Los instrumentos elaborados por la Comisión de Expertos en aplicación
de Convenios y del Comité de Libertad Sindical, así como los comentarios hechos
por órganos de control de la OIT, en particular en cuanto las observaciones
sobre la aplicación de convenios ratificados por los distintos países, no
tienen eficacia u operatividad directa, pues en realidad carecen de valor
normativo vinculante, ni pueden equipararse a una orden proveniente de un
tribunal supranacional de justicia (Caso Baena Ricardo vs Panamá, Corte
Interamericana de Derechos Humanos), ni mucho menos asimilarse a un Convenio,
pues sólo éste es verdadera fuente formal del Derecho Internacional en
acatamiento del principio pacta sunt servanda.”
[2] (Véanse Recopilación
de 1996, párrafos 526 y 536 y, por ejemplo 306.º informe, caso núm. 1882,
párrafo 427; 309.º informe, caso núm. 1913, párrafo 305; 316.º informe, caso
núm. 1934, párrafo 210; 320.º informe, caso núm. 2025, párrafo 405; 326.º
informe, caso núm. 2135, párrafo 266; 329.º informe, caso núm. 2157, párrafo
191; 330.º informe, caso núm. 2212, párrafo 749, 333.er informe, caso núm.
2251, párrafo 993; 335.º informe, caso núm. 2257, párrafo 466, 336.º informe,
caso núm. 2383, párrafo 759 y 337.º informe, caso núm. 2244, párrafo 1268;
citados en párrafo 576 de la Recopilación de decisiones y principios del Comité
de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Quinta edición
(revisada), 2006).
[3]
Párrafo 595. Cuando el derecho de huelga ha
sido limitado o suprimido en empresas o servicios considerados esenciales, los
trabajadores deben gozar de una protección adecuada, de suerte que se les
compensen las restricciones impuestas a su libertad de acción durante los confl
ictos que puedan surgir en dichas empresas o servicios. (Véanse Recopilación de
1996, párrafo 546 y, por ejemplo 300.º informe, caso núm. 1818, párrafo 367;
306.º informe, caso núm. 1882, párrafo 429; 310.º informe, caso núm. 1943,
párrafo 227; 318.º informe, caso núm. 1999, párrafo 166; 324.º informe, caso
núm. 2060, párrafo 518; 327.º informe, caso núm. 2127, párrafo 192; 330.º
informe, caso núm. 2166, párrafo 292; 333.er informe, caso núm. 2277, párrafo
274; 336.º informe, caso núm. 2340, párrafo 649 y 337.º informe, caso núm.
2244, párrafo 1269.) y párrafo 596. En cuanto a la índole de las
«garantías apropiadas» en caso de restricción del derecho de huelga en los
servicios esenciales y en la función pública, la limitación de la huelga debe
ir acompañada por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales
y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas, y en
los que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente.
(Véanse Recopilación de 1996, párrafo 547 y, por ejemplo 300.º informe, caso
núm. 1818, párrafo 367; 306.º informe, caso núm. 1882, párrafo 429; 308.º
informe, caso núm. 1897, párrafo 478; 310.º informe, caso núm. 1943, párrafo
227; 318.º informe, caso núm. 2020, párrafo 318; 324.º informe, caso núm. 2060,
párrafo 518; 330.º informe, caso núm. 2166, párrafo 292; 333.er informe, caso
núm. 2277, párrafo 274; 336.º informe, caso núm. 2340, párrafo 649 y 337.º
informe, caso núm. 2244, párrafo 1269.), ambos de la Recopilación de decisiones
y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de
la OIT, Quinta edición (revisada), 2006.
[4]
Según indicamos en el pronunciamiento OJ-006-2019, op.
cit.: “(...) el establecimiento del denominado “servicio mínimo” (…) Sin lugar
a dudas, se trata de una fórmula de equilibrio entre el derecho de huelga y la
continuidad de los servicios públicos “no
esenciales”, en la que una parte de la doctrina laboralista ha visto la
solución en la imposición de servicios mínimos que deben prestarse durante la
cesación colectiva de labores
[5] “(…) d. Los que desempeñen los trabajadores que sean absolutamente indispensables para mantener el funcionamiento de las empresas particulares que no puedan suspender sus servicios sin causar un daño grave o inmediato a la salud o a la economía públicas, como son las clínicas y hospitales, la higiene, el aseo y el alumbrado en las poblaciones, (…)”.
[6]
Sainz Moreno, Conceptos jurídicos, interpretación y
discrecionalidad administrativa”. Págs. 194 y 220. Citado por Enrique Luqui,
Roberto. “Revisión judicial de la actividad
Administrativa”. Editorial Astrea, Buenos Aires, Aregentina, 2005,
págs.. 211.
[7] Véase
que según el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la
OIT “El derecho de huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la
función pública sólo en el caso de funcionarios que ejercen funciones de
autoridad en nombre del Estado, o 2) en los servicios esenciales en el sentido
estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría
poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte
de la población).” Cfr. CLS-2006, párr. 574, 576 y 578. De modo que la propia OIT reconoce como legítima la prohibición de la huelga con respecto a
funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado(remito
a cita tras anterior, así como a 256.o informe, caso núm. 1430
(Canadá/Columbia Británica), párrafo 181, 295.o informe, caso núm. 1718
(Filipinas) párrafo 297,297.o informe, caso núm. 1762 (república Checa),
párrafo 281, ibídem); concepto
este último que engloba a los funcionarios de administración de justicia: “Los trabajadores del Poder
Judicial deben ser considerados como funcionarios públicos que ejercen
funciones de autoridad en nombre del Estado y que, por consiguiente, las
autoridades pueden suspender el ejercicio del derecho de huelga de este
personal” (Véase 291.er informe, caso núm. 1706 (Perú), párrafo 485,
291.er informe, casos núms.. 1653 y 1660 (Argentina) párrafo
106, Ibidem). (OIT, La libertad sindical. Recopilación de
decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración de la OIT, quinta edición (revisada), OIT, Ginebra, 2006 (en
adelante CLS-2006), p. 115, párr. 521. 416).
[8]
Bernard GERNIGON, Alberto ODERO y Horacio GUIDO, de la
Oficina Internacional de Trabajo op. cit, pág. 50.
[9] Véase
que según se dispone expresamente en esa sentencia, sus consideraciones estaban
expresamente circunscritas al Derecho laboral privado, no al Sector Público. Y
por tanto, se partió de la innegable idea de que entre ambas relaciones
jurídicas subyacentes existen diferencias innegables que, en el caso del
régimen de empleo público implican consecuencias y principios propios, por
demás diferentes y contrapuestos al derecho laboral privado.
OJ-009-2019
PROYECTO DE LEY 21.049.LEY PARA
BRINDAR SEGURIDAD JURÍDICA SOBRE LA HUELGA Y SUS PROCEDIMIENTOS.
Por oficio número
CE-21193-009-2019, de fecha 10 de enero de 2019, la Comisión Especial dictaminadora
para estudiar derecho de huelga, brindar seguridad jurídica y
garantizar este derecho a los
trabajadores y trabajadoras, solicita el criterio de este Órgano Superior
Consultivo en torno al proyecto denominado “Ley para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus
procedimientos”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo número
21.049, publicado en el alcance a La Gaceta N° 209 del miércoles 12 de
diciembre de 2018 y se acompaña una copia del mismo.
Con la
aprobación del señor Procurador General de la República, mediante
pronunciamiento jurídico no vinculante OJ-009-2019,
de 6 de febrero de 2019, el Procurador Adjunto del Área de la Función
Pública, Luis Guillermo Bonilla Herrera, concluye:
“De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima
que salvo lo señalado del artículo 661 bis, el proyecto de ley
consultado no presenta mayores inconvenientes a nivel jurídico que no
puedan ser solventados con una adecuada técnica legislativa.
Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto
de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la
República.
Se deja así evacuada su consulta en términos no
vinculantes.”