Dictamen : 020 - del 23/01/2019

23 de enero de 2019

C-020-2019

Señor

Marcel Soler Rubio

Alcalde

Municipalidad de Montes de Oca

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. D.Alc.1094-18 de 21 de diciembre de 2018, recibido en la Procuraduría el 7 de enero de 2019, en el cual consulta: 1) Si los criterios emitidos por la Procuraduría General de la República o la Contraloría General de la República emitidos para otra Municipalidad son vinculantes para el resto de las Municipalidades o si rige solamente para el Municipio consultante; y 2) Si es procedente el pago de dietas a los regidores cuando se realizan dos sesiones ordinarias en la misma semana.

De previo a contestar los cuestionamientos formulados, debe aclararse que, aunque la consulta se dirige a la Procuraduría y a la Contraloría conjuntamente y pese a que se consulta sobre la naturaleza jurídica de los dictámenes de ese órgano contralor, del primer punto nos limitaremos a contestar únicamente lo relacionado con el carácter de nuestros dictámenes.

I. Sobre la naturaleza jurídica de nuestros dictámenes.

Según el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) nuestros dictámenes constituyen jurisprudencia administrativa y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública.

Como bien se indica en el criterio legal que adjunta a su consulta, a partir de lo dispuesto en esa norma y considerando lo indicado en la jurisprudencia judicial al respecto, reiteradamente hemos dispuesto que nuestros dictámenes son obligatorios o vinculantes directamente para el órgano consultante -el cual, para desacatarlo únicamente puede utilizar la dispensa establecida en el artículo 6° de nuestra Ley Orgánica-, y que, para el resto de la Administración Pública nuestros dictámenes constituyen jurisprudencia administrativa con el rango de la norma que interpreta, integra o delimita. Y, por ello, si determinada institución (que no esté vinculada directamente por un dictamen y, por tanto, no está legitimada para utilizar el procedimiento dispuesto en el artículo 6°) desea apartarse de lo dispuesto en esa jurisprudencia administrativa, debe motivar adecuadamente las razones que lo justifican, para el eventual análisis de legalidad que se efectúe posteriormente.

Con el fin de ilustrar esa posición, se transcribe parte del dictamen No. C-106-2016 de 3 de mayo de 2016 en el cual se abordó el tema consultado:

“El artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece que «los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública.»

La norma citada establece entonces dos características fundamentales de los dictámenes y pronunciamientos de este órgano asesor: su vinculatoriedad para la Administración y que constituyen jurisprudencia administrativa. Sin embargo, este carácter obligatorio de los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría según se establece de manera general la norma, ha sido aclarado o matizado mediante resoluciones judiciales y administrativas.

En un primer momento, el artículo indicado fue objeto de un «recurso de Inconstitucionalidad» cuando la Corte Plena realizaba funciones de órgano contralor de constitucionalidad. Específicamente en la sesión Extraordinaria Nº 32 de las 13:30 de 3 de mayo de 1984, la Corte se pronunció sobre los alcances de la vinculatoriedad de los dictámenes de la Procuraduría, señalando en lo que interesa:

«De acuerdo con todo lo anterior necesario es concluir que la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2º lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás, para las que constituye jurisprudencia administrativa, y que es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública.» (La negrita no forma parte del original)

A partir de dicha sentencia, se matiza la obligatoriedad establecida en la norma, interpretándose que la vinculatoriedad de los dictámenes es sólo para la Administración consultante, no así para el resto de la Administración, para quienes constituye únicamente jurisprudencia administrativa.

Adicionalmente, la Ley Orgánica de la Procuraduría también contempla la posibilidad de apartarse del criterio manifestado en el dictamen, mediante el trámite previsto por el artículo 6º. Así, en asuntos excepcionales en los que medie el interés público, el Consejo de Gobierno puede dispensar de la obligatoriedad del dictamen, siempre y cuando el órgano consultante haya solicitado la reconsideración a la Procuraduría, dentro del plazo de ocho días.

Ahora bien, en los demás casos en que los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría constituyen jurisprudencia administrativa, hemos indicado:

«… el carácter de jurisprudencia de nuestros dictámenes, no deriva de ellos singularmente considerados, sino de su conjunto (artículo 2º de la 6815 de cita). Se requiere además, que dichos actos sean uniformes, no contradictorios y ajustados a la ley. El objeto de nuestros dictámenes, debe ser, lógicamente, interpretar, delimitar o integrar el campo de aplicación del ordenamiento jurídico (artículo 7º de la Ley General de repetida cita), como forma de aclarar, asesorar o informar respecto de las decisiones administrativas válidas y posibles, que debe o puede adoptar la administración activa.» (Dictamen C-221-89 de 20 de diciembre de 1989)

Sobre el particular, tanto la Sala Constitucional como la Sala I de la Corte Suprema de Justicia, han reconocido el carácter normativo de nuestros pronunciamientos al indicar respectivamente:

«(…) De este precepto se desprende, que los pronunciamientos del órgano referido, en el ejercicio de su función o competencia consultiva, constituyen fuente del ordenamiento jurídico administrativo, asimilándolos, en cuanto a rango, potencia y resistencia, a la jurisprudencia –fuente no escrita- vertida por los Tribunales de la República en el ejercicio de una función materialmente jurisdiccional (conocer, resolver las causas y ejecutar lo juzgado, artículo 153 constitucional). (…) Nótese que el legislador, en el artículo transcrito le atribuye una eficacia jurídica general, al indicar que es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública. Esa eficacia general, ni siquiera resulta moderada con la tesis manejada por el órgano consultivo en el sentido que el dictamen es vinculante, únicamente, para, la administración pública que consulta y no para el resto de los entes públicos, por cuanto, una vez que se pronuncia, es probable, que salvo circunstancias calificadas, no varíe de criterio, de manera que es usual la reiteración de dictámenes precedentes al evacuarse una nueva consulta, por lo que su eficacia vinculante se extiende no sólo al ente u órgano público que consultó en su momento sino, también, para todas las consultas ulteriores que reiteren un criterio precedente. Los dictámenes de la Procuraduría General de la República al ser calificados, por la ley, como “jurisprudencia administrativa” y al indicar que son “de acatamiento obligatorio”, se les atribuye una eficacia general y normativa, en cuanto la intención inequívoca, al emplear tales conceptos jurídicos, es conferirles la condición de fuente del ordenamiento jurídico administrativo y, por consiguiente, un carácter normativo.» (El destacado no corresponde al original). (Sentencia de la Sala Constitucional 14016-2009 de las 14:34 horas del 1 de setiembre de 2009)

«IX.-(…) 3) En cuanto al no acatamiento obligatorio de los pronunciamientos de la PGR (punto 6 del considerando VII anterior), por ende su errónea valoración, ha de señalarse lo siguiente: a) Tal efecto tiene sustento en lo establecido de manera expresa en el precepto 2 de la LOPGR que reza: “Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública”. b) La Sala Constitucional en un cambio de criterio en cuanto a la impugnación, por la vía de la acción de inconstitucionalidad, de los dictámenes de la PGR (resolución no. 2009-14016 de las 14 horas 34 minutos del 1° de setiembre de 2009), determinó que al ser calificados por ley como “jurisprudencia administrativa” y al indicar que son de “acatamiento obligatorio”, se les atribuye una eficacia general y normativa, en cuanto la intención inequívoca, al emplear tales conceptos jurídicos, de conferirles la condición de fuente del ordenamiento jurídico administrativo y, por consiguiente, un carácter normativo.» (El destacado no corresponde al original). (Sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, N° 453-F-S1-2013 de las 14:10 horas del 10 de abril de 2013)

Es claro entonces que el efecto primordial de la jurisprudencia administrativa será, entonces, orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la Administración activa, y en consecuencia, ésta deberá aplicar lo interpretado a un caso concreto con el objeto de encontrar la solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.”

También, interesa citar lo dispuesto en el dictamen No. C-158-2006 de 24 de abril de 2006 en cuanto a las consecuencias de apartarse de los criterios vinculantes y de la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría:

“Si un acto administrativo se separa de un dictamen vinculante incurre en un vicio en el motivo de derecho, que acarrea su nulidad absoluta. Arts. 128, 133, 158 y 166 de la Ley General de la Administración Pública.

…La misma consecuencia tiene apartarse de la jurisprudencia administrativa, de acatamiento obligatorio, que también integra los motivos de derecho del acto administrativo. Ley 6815; art. 2°.

(…)

A fin de apartarse válidamente del criterio expresado en el informe o dictamen, la Administración debe tener buenas razones que lo justifiquen y es necesaria la exigencia de motivación, para el eventual contraste de legalidad posterior.”

…Al separarse de ese criterio, la Administración asume el riesgo de que su interpretación no sea correcta, y el acto surgiría con un cuestionamiento de legalidad a confrontar.”

II. Sobre el pago de dietas a los miembros del Concejo Municipal.

El artículo 30 del Código Municipal (Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998) establece expresamente que “los montos de las dietas de los regidores propietarios se calcularán por cada sesión. Solo se pagará la dieta correspondiente a una sesión ordinaria por semana y hasta dos extraordinarias por mes; el resto de las sesiones no se pagarán.”

Ante una disposición como esa, es claro que a los regidores solo se les deben pagar las dietas correspondientes a una sesión ordinaria por semana. Si se realiza más de una sesión ordinaria en una misma semana, las dietas de esas sesiones adicionales no pueden ser pagadas.

Al respecto, la Procuraduría ha indicado que según lo dispuesto en esa norma, “solo resulta viable, jurídicamente, remunerar una sesión ordinaria por semana, el resto no ostentarán esa condición. Por ende, si se considera necesario celebrar una cantidad superior, en aras de cumplir con el deber primario que permea al Consejo Municipal –velar por los intereses locales-, éstas no generan el pago de contraprestación alguna. (Dictamen No. C-246-2015 de 9 de setiembre de 2015). Y que, conforme al principio de legalidad, al existir una disposición expresa que impide remunerar más de una sesión ordinaria a la semana, el pago que no se ajuste a esa limitación, resultaría absolutamente ilegal. (Dictamen No. C-054-2016 de 11 de marzo de 2016).

III. Conclusiones.

Con fundamento en todo lo expuesto, esta Procuraduría concluye que:

1) Los dictámenes de la Procuraduría son obligatorios o vinculantes directamente para el órgano consultante -el cual, para desacatarlo únicamente puede utilizar la dispensa establecida en el artículo 6° de nuestra Ley Orgánica-. Para el resto de la Administración Pública éstos constituyen jurisprudencia administrativa con el rango de la norma que interpreta, integra o delimita, y por ello, si determinada institución (que no esté vinculada directamente por un dictamen y por tanto, no está legitimada para utilizar el procedimiento dispuesto en el artículo 6°) desea apartarse de lo dispuesto en esa jurisprudencia administrativa, debe motivar adecuadamente las razones que lo justifican, para el eventual análisis de legalidad que se efectúe posteriormente.

2) A los regidores solo se les deben pagar las dietas correspondientes a una sesión ordinaria por semana. Si se realiza más de una sesión ordinaria en una misma semana, las dietas de esas sesiones adicionales no pueden ser pagadas.

De Usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora