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Dictamen : 025 - del 30/01/2019
30
de enero del 2019
C-025-2019
Licenciada
Irma Gómez
Vargas
Auditora
General
Ministerio
de Obras Públicas y Transportes
Estimada
señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me
refiero a su oficio DAG-2017-1657 de fecha 10 de mayo del 2017, por medio del cual solicita
el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes
interrogantes:
“1. ¿A pesar de que una
norma de rango legal excluya a un grupo de funcionarios de un determinado
régimen, pueden los jerarcas institucionales incluirlos dentro del mismo por la
vía del reglamento?
2. En los casos de
funcionarios excluidos de la jornada ordinaria de trabajo que tienen un horario
de 8 horas, ¿el pago correspondiente a las horas extras, se debe aplicar a
partir de las 8 horas de labores, o a partir de la jornada dispuesta en el
artículo 143 del Código de Trabajo? ”
El tema objeto de consulta lo plantea usted
porque en los artículos 2 y 12 del Decreto No. 39603-MOPT del 2 de marzo del
2016, denominado “Reglamento para la Autorización, Reconocimiento y Pago del
Tiempo Extraordinario a los Funcionarios Policiales de la Dirección General de
la Policía de Tránsito”, publicado en el Diario Oficial La Gaceta 125 del 29 de
junio del 2016, Alcance 108, se dispuso lo siguiente:
“Artículo 2.- Jornada Ordinaria y
Horarios de Trabajo. Se entenderá
que los funcionarios policiales tendrán una jornada de trabajo de ocho horas diarias,
sean diurnas o mixtas, conforme lo regulado en el artículo 136 del Código de
Trabajo, y su horario podrá ser rotativo conforme lo determine el superior, por
lo que las horas podrán ser distribuidas en los roles que resulten necesarios
para la adecuada satisfacción del interés público, sin que éstas superen el
límite contenido en el numeral 136 de la ley de cita. Asimismo
cuando se laboren roles nocturnos se tendrán por computadas las horas
correspondientes a una misma jornada, aún cuando esta
jornada inicie un día y termine al día siguiente.”
“Artículo 12.- Límite de la jornada
laboral. Conforme a lo dispuesto
en el artículo 140 del Código de Trabajo, la jornada ordinaria sumada a la
extraordinaria no podrá ser mayor de doce horas diarias; por lo tanto, el
máximo de la jornada extraordinaria no podría exceder de 4 horas diarias. Lo
anterior, a excepción de los supuestos en que por siniestro ocurrido o riesgo
inminente peligren las personas, los establecimientos, las máquinas o
instalaciones, en cuyo caso podrá extenderse ese límite, en el tanto, sin
evidente perjuicio, no pueden sustituirse los trabajadores o suspenderse las
labores de los que están trabajando.
Solamente se autorizará el tiempo
extraordinario a funcionarios que una vez concluida la jornada ordinaria,
laboren como mínimo una hora extra. A partir de la primera hora extra laborada,
podrán tomarse en cuenta medias horas como medida de cobro.
No se considerarán horas
extraordinarias las que el trabajador ocupe en subsanar los errores imputables
sólo a él, cometidos durante la jornada ordinaria."
En
consecuencia, la duda nace en virtud de lo que regula el ordinal 143 del Código de Trabajo
para este tipo de funcionarios, así como lo dispuesto por la Sala
Constitucional, la Sala Segunda y los dictámenes de esta Procuraduría General
de la República, mediante los cuales se ha señalado que los miembros de la
policía de tránsito pertenecen al grupo de personas excluidas de la limitación
de la jornada laboral ordinaria.
En apoyo a su consulta hace referencia a
varias sentencias de la Sala Constitucional, entre las que destacan las
siguientes: 14699-2011 de las 9:00 horas del 16 de diciembre de 2011, 9754-2012
de las 9:05 horas del 20 de julio de 2012, 10404-2012 de las 14:30 horas del 1°
de julio de 2012, 13023-2012 de las 11:30 horas del 14 de setiembre de 2012,
2014-01860 de las 09:30 horas del 14 de febrero del 2014, 2014-07548 de las
09:30 horas del 30 de mayo de 2014 y 019448-2014 del 28 de noviembre del 2014.
Por su parte, cita de este órgano consultivo
los pronunciamientos: OJ-071-99 del 10 de junio de 1999, C-282-2001 del 9 de
octubre del 2001, C-287-2001 del 16 de octubre del 2001, C-031-2007 del 7 de
febrero de 2007, C-146-2009 del 26 de mayo de 2009, C-080-2013 del 17 de mayo
de 2013 y C-024-2015 del 16 de febrero de 2015.
De previo a evacuar la presente consulta, es menester resaltar que de
conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, así como la jurisprudencia administrativa,
los Auditores Internos de la Administración Pública, pueden consultar
directamente a este órgano superior consultivo, en el tanto y cuanto su
contenido se refiera o tenga relación con la materia de su competencia, por lo
cual, en ese sentido se le dispensa de aportar el criterio legal
correspondiente.
I.- SOBRE LA
JORNADA LABORAL:
Previo a referirnos a las inquietudes
sometidas a nuestro conocimiento, conviene precisar brevemente las figuras de
la jornada laboral ordinaria y extraordinaria, las cuales encuentran su
fundamento normativo tanto en la Constitución Política como en el Código de
Trabajo.
En
su orden, el artículo 58 de nuestra Carta Magna establece:
“La jornada ordinaria de trabajo diurno no
podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas a la semana. La
jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y
treinta y seis a la semana. El trabajo en horas extraordinarias deberá ser
remunerado con un cincuenta por ciento más de lo sueldos o salarios
estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de
excepción muy calificados, que
determine la ley.”
Por su parte, el Código de Trabajo
desarrolla con mayor detalle la jornada laboral (artículos 135 a 145),
resultando de particular interés para este asunto los ordinales 133, 136, 138,
139, 140 y 143:
Artículo 133: “Lo
dispuesto en los siguientes artículos de este Título es de observancia general,
pero no excluye las soluciones
especiales que para ciertas modalidades de trabajo se dan en otros Capítulos
del presente Código, ni el convenio que con sujeción a los límites legales
realicen las partes.” (El destacado no es del original)
Artículo 136: “La jornada
ordinaria de trabajo efectivo no podrá ser mayor de ocho horas en el día, de
seis en la noche y de cuarenta y ocho horas por semana.
Sin embargo, en los trabajos que por su propia
condición no sean insalubres o peligrosos, podrá estipularse una jornada
ordinaria diurna hasta de diez horas y una jornada mixta hasta de ocho horas,
siempre que el trabajo semanal no exceda de las cuarenta y ocho horas.
Las partes podrán contratar libremente las horas
destinadas a descanso y comidas, atendiendo a la naturaleza del trabajo y a las
disposiciones legales.”
Artículo 138: “Salvo lo dicho en el artículo 136, la
jornada mixta en ningún caso excederá de siete horas, pero se calificará de
nocturna cuando se trabajen tres horas y media o más entre las diecinueve y las
cinco horas.”
Artículo 139: “El trabajo efectivo que se ejecute fuera de
los límites anteriormente fijados, o que exceda de la jornada inferior a éstos
que contractualmente se pacte, constituye jornada extraordinaria y deberá ser
remunerada con un cincuenta por ciento más de los salarios mínimos, o de los
salarios superiores a éstos que se hubieren estipulado.
No se considerarán horas extraordinarias las que el
trabajador ocupe en subsanar los errores imputables sólo a él, cometidos
durante la jornada ordinaria.
El trabajo que fuera de la jornada ordinaria y
durante las horas diurnas ejecuten voluntariamente los trabajadores en las
explotaciones agrícolas o ganaderas, tampoco ameritará remuneración
extraordinaria.”
Artículo 140: “La jornada extraordinaria, sumada a la
ordinaria, no podrá exceder de doce horas, salvo que por siniestro ocurrido o
riesgo inminente peligren las personas, los establecimientos, las máquinas o
instalaciones, los plantíos, los productos o cosechas y que, sin evidente
perjuicio, no puedan sustituirse los trabajadores o suspenderse las labores de
los que están trabajando.”
Artículo 143: “Quedarán excluidos de la limitación de la
jornada de trabajo los gerentes, administradores, apoderados y todos aquellos
empleados que trabajan sin fiscalización superior inmediata: los trabajadores
que ocupan puestos de confianza; los agentes comisionistas y empleados
similares que no cumplan su cometido en el local del establecimiento; los que
desempeñan funciones discontinuas o que requieran su sola presencia; y las
personas que realizan labores que por su indudable naturaleza no están
sometidas a jornada de trabajo.
Sin embargo, estas personas no estarán obligadas a
permanecer más de doce horas diarias en su trabajo y tendrán derecho, dentro de
esa jornada, a un descanso mínimo de una hora y media.”
En
atención a lo dispuesto en la citada normativa, si bien existe una jornada
ordinaria contractualmente pactada entre patrono y trabajador, es posible
ejecutar y reconocer una jornada extraordinaria, la cual surge en la forma y
condiciones dispuestas en la normativa citada, cuando por circunstancias
especiales, se requiere que el empleado siga laborando más allá de la jornada
regular. (Ver el dictamen C-321-2015 del 23 de noviembre del 2015)
La
jurisprudencia judicial y la administrativa de este Órgano Consultivo ha sido
clara, reiterada y contundente al afirmar que la jornada extraordinaria debe
siempre revestir un carácter excepcional
y temporal, pues en caso contrario no solo se desnaturalizaría la figura,
sino que constituiría además una afectación para la salud física y mental del
trabajador, así como para su integración y desarrollo familiar (en relación a
las limitaciones de esta jornada, ver dictamen N° C-150-2011 del 30 de junio
del 2011).
Dicho lo anterior nos
encontramos que las labores realizadas fuera de los límites establecidos, se
deben considerar como jornada extraordinaria, la cual tiene como fin atender
tareas especiales, imprevistas e impostergables que se presenten; toda
vez que, de lo contrario, se modificaría y transgrediría toda la protección
jurídica existente respecto al límite de las jornadas de trabajo. (Al respecto consúltese, entre otros, los
dictámenes C-047-2003 del 20 febrero de 2003, C-236-2004 del 10 de agosto de
2004, C-38-2015, del 24 de febrero 2015 y C-117-2017 del 02 de junio de 2017).
Ergo, esta jornada extra no
puede ser permanente, pues se convertiría lo extraordinario en ordinario. No
puede el patrono exigirla, ni pueden los trabajadores reclamarla. No puede
haber tampoco un “derecho adquirido a la jornada extraordinaria”. (Sentencia n°
2063-08 de la Sala Constitucional).
II.- sobre la JORNADA DE LOS CUERPOS POLICIALES COBIJADOS
POR LA LEY GENERAL DE POLICÍA.
La Constitución Política en el artículo 140
inciso 1 y el Estatuto de Servicio Civil en el artículo 3 inciso b) expresan
que los funcionarios de las fuerzas de policía se encuentran excluidos del
Régimen del Servicio Civil. Señalan las normas citadas lo siguiente:
Artículo 140.- “Son deberes y atribuciones que corresponden
conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:
1) Nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública, a
los empleados y funcionarios que sirvan cargos de confianza, y a los demás que
determine, en casos muy calificados, la Ley de Servicio Civil;“
Artículo 3º.-“No se considerarán incluidos en este Estatuto:
b) Los miembros de
la fuerza pública, o sea aquéllos que estén de alta en el servicio activo de
las armas por la índole de las labores o funciones que ejecuten, excepto el
personal de los Departamentos de Extranjeros y Cédulas de Residencia y de
Migración y Pasaportes y el personal de las Bandas Militares;”
En concordancia con las anteriores normas, el
artículo 6 de la Ley de Policía enumera cuáles son las fuerzas de policía
encargadas de la seguridad pública nacional. Señala el citado ordinal, lo
siguiente:
"Artículo 6º—Cuerpos. Las fuerzas
de policía encargadas de la seguridad pública, son las siguientes: la Guardia
Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la policía encargada del control de
drogas no autorizadas y de actividades conexas, la Policía de Fronteras, la
Policía de Migración y Extranjería, la Policía del Control Fiscal, la Dirección
de Seguridad del Estado, la Policía de
Tránsito, la Policía Penitenciaria, la Policía Escolar y de la Niñez, así
como las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista en la ley.
." (el resaltado no es del
original).
Respecto a la definición de fuerzas de policía la
jurisprudencia administrativa de este Órgano Consultivo, ha señalado:
(…) “puede
afirmarse que son aquellas destinadas a la vigilancia y conservación de la
seguridad pública. Sus miembros son funcionarios públicos simples depositarios
de la autoridad, subordinados al poder civil (artículo 12 de la Constitución
Política y 2º y siguientes de la Ley General de Policía).
Dichas fuerzas,
por la naturaleza de las funciones que cumplen deben estar armadas, poseer
preparación y adiestramiento especial, regirse por la disciplina que le es
propia a estos cuerpos en razón de la naturaleza de sus funciones. Llevan
consigo el poder de policía que consiste en aquellas reglas de carácter
coercitivo orientadas a la protección del orden público (seguridad de las
personas, bienes, e integridad física y moral de todos los habitantes del
país). (Dictamen C-129-97, 14 de
julio de 1997)
Ahora bien, de conformidad con lo señalado, es
claro para esta Procuraduría que los policías de tránsito son, de conformidad
con el artículo 32 de la Ley General de Policía, aquellos que tienen a su cargo
la vigilancia y el mantenimiento del orden en las vías públicas, forman parte
de las llamadas fuerzas policiales, las cuales están cubiertas por la Ley
General de Policía. Señala la norma en comentario, lo siguiente:
“Artículo
32.-COMPETENCIA. La Policía de Tránsito se encargará de la vigilancia
y el mantenimiento del orden en las vías públicas del país, de conformidad con
los principios que determinen la Constitución Política, los tratados
internacionales, las leyes y sus reglamentos”.
Ahora
bien, al ser parte de las fuerzas de policía, los miembros de la policía de
tránsito están sujetos a la misma jornada que el resto de cuerpos
policiales.
Recordemos
que, de conformidad con el artículo 58 de la Constitución Política transcrito
anteriormente, se establece un límite a las jornadas de trabajo, en el marco de
una constitucionalización de los derechos laborales. Es decir, se desprende la regulación
referente a la jornada laboral y dentro de ella se contiene un régimen de
excepcionalidad, que en el caso del numeral 58 remite a la ley.
Es
precisamente el Código de Trabajo y la Ley General de Policía los que establecen
dicho régimen de excepción. Al respecto, se hace necesario reiterar lo
dispuesto en los artículos 136 y 143 del Código de Trabajo y el artículo 76 de
la Ley General de Policía, los cuales establecen:
ARTÍCULO
136.-La
jornada ordinaria de trabajo efectivo no podrá ser mayor de ocho horas en el
día, de seis en la noche y de cuarenta y ocho horas por semana. Sin embargo, en
los trabajos que por su propia condición no sean insalubres o peligrosos, podrá
estipularse una jornada ordinaria diurna hasta de diez horas y una jornada
mixta hasta de ocho horas, siempre que el trabajo semanal no exceda de las
cuarenta y ocho horas. Las partes podrán contratar libremente las horas
destinadas a descanso y comidas, atendiendo a la naturaleza del trabajo y a las
disposiciones legales.
ARTICULO
143.- Quedarán excluidos de la limitación de la
jornada de trabajo los gerentes, administradores, apoderados y todos
aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior inmediata: los
trabajadores que ocupan puestos de confianza; los agentes comisionistas y
empleados similares que no cumplan su cometido en el local del establecimiento;
los que desempeñan funciones discontinuas o que requieran su sola presencia; y las personas que realizan labores que por
su indudable naturaleza no están sometidas a jornada de trabajo.
Sin
embargo, estas personas no estarán obligadas a permanecer más de doce horas
diarias en su trabajo y tendrán derecho, dentro de esa jornada, a un descanso
mínimo de una hora y media.
Artículo 76°-Deberes
Los miembros de las fuerzas de policía, además de
los deberes ético-jurídicos consignados en esta Ley, tendrán las siguientes
obligaciones específicas:
a) Dedicarse
exclusivamente a sus labores a tiempo completo.
(…)
c) Ajustarse a los
horarios definidos por reglamento, sin perjuicio de las obligaciones derivadas
de la disponibilidad para el servicio y de las movilizaciones. (El subrayado no
es del original)
Ahora bien, por ser de importancia para el
análisis de las interrogantes planteadas por la Auditora General, es menester
tener claro la diferencia conceptual entre jornada laboral y horario de
trabajo. Al respecto, esta Procuraduría ha indicado:
“La
‘jornada laboral’ es el número de horas de servicio (diario, semanal, etc.) que
se compromete a prestar un funcionario. Por ser un asunto de interés
público, la jornada máxima ha sido regulada, incluso, por la propia
Constitución Política, cuyo artículo 58 dispone, en lo que interesa, que ‘La
jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y
cuarenta y ocho a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no
podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana’. Esa
disposición ha sido desarrollada legalmente, entre otros, en los artículos 135
y siguientes del Código de Trabajo.
Por
su parte, el ‘horario de trabajo’ es el lapso dentro del cual se cumple la
jornada laboral. Según la doctrina, consiste en ‘… la determinación de
los momentos precisos en que cada día se ha de entrar y salir del trabajo según
la jornada, y sitúa, por tanto, con exactitud cuándo, dentro de cada día, la
prestación es debida; se suma así la prestación de tiempo
determinado, la prestación en tiempo determinado” ALONSO OLEA,
(Manuel), Derecho del Trabajo, Madrid, Editorial Cívitas, decimoquinta edición, 1997, página N° 263.” (Dictamen
C-202-2003 del 27 de junio del 2003).
A partir de los conceptos anteriores, es claro que el artículo 76 de la
Ley General de Policía, permite a la Administración establecer por la vía del
reglamento, los diferentes horarios en los cuales deberá cumplirse la jornada
de trabajo de los funcionarios integrantes de los cuerpos policiales –entre
ellos indudablemente se encuentra la Policía de Tránsito-; jornada ordinaria
que por disposición de una norma imperativa de rango legal como lo es el
artículo 143 del Código de Trabajo, se encuentra excluida de la limitación que
establece el numeral 136 del mismo cuerpo normativo, en los términos en que lo
ha definido claramente nuestro máximo Tribunal Constitucional y lo ha
interpretado la Sala Segunda.
En virtud de lo expuesto, es menester traer a
colación la abundante jurisprudencia de la Sala Constitucional y de la Sala
Segunda, en torno a que las labores de seguridad pública, dentro de las que se
enmarca la desarrollada por la policía de tránsito, son por regla de principio,
labores excepcionales que justifican la existencia de una jornada laboral
diferente a la del común de trabajadores.
Al respecto, resulta importante realizar un
recuento de diferentes sentencias de la Sala Constitucional que respaldan la
posición asumida por esta Procuraduría en los pronunciamientos emitidos sobre
este tema y que refuerzan nuestra visión en cuanto a las interrogantes
planteadas en esta consulta:
“Ha dicho la Sala que lo relativo a jornadas de
servicio, regulado por el artículo 58 Constitucional, contempla casos como el
presente, cuando una vez que especifica la duración de las jornadas ordinaria y
extraordinaria, diurna y nocturna, así como la semanal, agrega "estas disposiciones no se aplicarán en
los casos de excepción muy calificados que determine la ley".
Y la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública y el propio Código de
Trabajo, contemplan el caso de la policía como excepcional.” (Sentencia
723-94, de las 10:36 horas del 4 de febrero de 1994)
Específicamente,
en sentencia 5577-2004 de las 13:39 horas de 21 de mayo de 2004, la Sala
Constitucional resolvió lo siguiente:
“III.- Sobre
la jornada máxima de trabajo.- El artículo
58 de la Constitución Política, en lo que interesa, establece, que:
"La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho
horas diarias y cuarenta y ocho a la semana. La jornada ordinaria de trabajo
nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la
semana...Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de
excepción muy calificados que determine la ley".
Los recurrentes, quienes son oficiales de seguridad penitenciaria en el
Centro de Atención Institucional de Pérez Zeledón conforman una categoría de
trabajadores que se encuentran en situación excepcional, según lo dispone la
Ley General de Policía y el artículo 143 del Código de Trabajo. Dadas las
funciones que deben cumplir son servidores que califican dentro del régimen de
excepción que contemplan los artículos 58 y 59 de la Constitución Política.
Además este Tribunal ha reconocido que obligaciones como la disponibilidad,
inherente al cargo de los miembros de la policía, habida cuenta de las posibles
emergencias que se puedan presentar, no lesiona derecho fundamental alguno de
aquellos, señalando que debido al régimen de disponibilidad a que dichos
funcionarios se ven sujetos y en razón del fin público que cumplen, la
distribución que la Administración haga de su jornada de trabajo en razón de la
oportunidad y conveniencia que se tenga para hacer cumplir el fin público que
su función persigue, no es violatoria de sus derechos fundamentales. Ello en el
tanto que exista respeto a las garantías sociales a las que tienen derecho en
su condición de funcionarios públicos, y que la medida que se tome no sea
discriminatoria sino generalizada.”
En la resolución 13023-2012 de las 11:30 horas del 14 de setiembre del
2012, la Sala Constitucional fue contundente en disponer:
“…El constituyente estaba consciente de que existen
en la realidad laboral una serie de supuestos que difícilmente pueden encajar
dentro de las disposiciones generales que prescribe el artículo 58, por lo que
dispuso, la posibilidad de que el legislador, pudiera, mediante ley, introducir
excepciones “muy calificadas” a las disposiciones generales establecidas en la
norma. De la literalidad del texto se desprende que las excepciones pueden
versar sobre cualquiera de las dos disposiciones generales: jornada ordinaria
(diurna o nocturna) y sobre la jornada extraordinaria y su pago, que se
encuentran cubiertas en la frase “estas disposiciones”. Las excepciones están
rodeadas de dos garantías esenciales: la primera de ellas es una garantía
formal: la reserva de ley. En efecto, la norma constitucional otorga al
legislador un ámbito de competencia para excepcionar las disposiciones
generales que ella enuncia, por cuanto sólo el legislador, mediante ley, puede
introducir excepciones a las garantías allí contenidas. La segunda garantía, es
de carácter material y viene definida en primer lugar por el concepto de
“excepción” y en segundo término, por la frase “muy
calificados”; ambas le ponen un límite material al legislador y lo obligan a
apreciar la realidad de manera que los supuestos de hecho regulados por ley, no
encajen por sus características y naturaleza en los supuestos ordinarios a los
que se refiere el numeral 58 constitucional. (…)
Precisamente,
el artículo 143 del Código de Trabajo señala: Quedarán excluidos de la
limitación de la jornada de trabajo los gerentes, administradores, apoderados y
todos aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior inmediata: los
trabajadores que ocupan puestos de confianza; los agentes comisionistas y
empleados similares que no cumplan su cometido en el local del establecimiento;
los que desempeñan funciones discontinuas o que requieran su sola presencia; y
las personas que realizan labores que por su indudable naturaleza no están
sometidas a jornada de trabajo.
Sin embargo,
estas personas no estarán obligadas a permanecer más de doce horas diarias en
su trabajo y tendrán derecho, dentro de esa jornada, a un descanso mínimo de
una hora y media.
Precisamente,
la naturaleza de las labores del funcionario policial implica que estén
excluidos por disposición legal a la limitación de la jornada de trabajo en los
términos establecidos en el artículo supracitado...”
Ahora bien, a través de la
Resolución 2014-7548 de las 9:30 horas del 30 de mayo de
2014, la Sala advirtió en esta oportunidad lo siguiente:
“…el régimen de los supuestos de
excepción que aplican ordinariamente en el caso de la jornada laboral, regulado
específicamente en el artículo 58 de la Constitución Política, difiere del que
atañe cuando se trata del descanso semanal, estatuido en el numeral 59 de la
Ley Fundamental. En el caso concreto del descanso semanal del policía de
tránsito, el mero hecho de que un trabajador pertenezca a este estamento
-respecto del cual esta Sala admite la la particular
relevancia de su función con respecto a la seguridad nacional-, no tiene como
consecuencia que inexorablemente se le deba aplicar el régimen de excepción
previsto por el constituyente, toda vez que se está ante un derecho
fundamental, de modo que una restricción a su reconocimiento solo puede darse
por acto administrativo debidamente fundamentado y con un plazo determinado.
Adviértase que negarle indiscriminadamente al policía de tránsito su derecho
constitucional al descanso semanal, vendría a afectar directamente el
cumplimiento de su tarea principal, velar por la seguridad de los habitantes de
la República, por cuanto estudios de salud ocupacional confirman la necesidad
de que este funcionario tenga el reposo apropiado para realizar eficientemente
sus tareas… En el sub examine,
es evidente que no se estaba otorgando al amparado el derecho al descanso
semanal, pues como bien reconoce la autoridad recurrida, salía a las 6:00 horas
de un día y debía regresar a la jornada al día siguiente a las 6:00 horas,
plazo que resulta computable para efectos del descanso diario, pero
no del semanal, dispuesto por el Constituyente en el artículo 59 de
la Constitución Política y que implica precisamente un conteo como el aplicado
por la Sala Segunda, en el que se contabilicen 24 horas, desde la medianoche
del día que sale, a la medianoche siguiente. Este Tribunal advierte, que
este pronunciamiento no implica que la policía de tránsito no esté sujeta al
régimen de excepción en su jornada; empero, en cuanto al descanso semanal,
este se encuentra sometido a un régimen de excepción, que podrá ser aplicado
cuando las circunstancias y el servicio que se presta así lo requiera,
justificación que no fue dada en el caso particular del amparado…” (Ver sobre este
tema también la sentencia de
la Sala Constitucional 019448-2014 del 28 de noviembre del 2014 y la 2014-01860
de las 9:30 horas del 14 de febrero de 2014)
Recientemente,
en el fallo 8305-2016 de las 09:05 hrs. de 17 de
junio de 2016, ese mismo Tribunal Constitucional consideró lo siguiente:
“II.- SOBRE
LAS JORNADAS LABORALES DE LOS MIEMBROS DE LA POLICÍA. En relación
con el tema enunciado, en la sentencia número 2007-006140 de las diecisiete
horas con cuarenta y cuatro minutos del ocho de mayo de dos mil siete, este
Tribunal sostuvo lo siguiente:
“(…) el
artículo 58 de la Constitución Política, en lo que interesa, establece: “[La
jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y
cuarenta y ocho a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá
exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana...Sin embargo, estas
disposiciones no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados que
determine la ley]. Por su parte, de las disposiciones legales aplicables -
artículos 8 de la Ley Orgánica del Ministerio accionado y 143 del Código de
Trabajo- se concluye, que los servidores policiales califican dentro del
régimen de excepción que contempla el artículo 58 transcrito, dadas las
funciones que deben cumplir, por lo que no resulta aplicable a ellos, la
limitación de cuarenta y ocho horas semanales de trabajo específico - máxime
que su función no se limita al tiempo de su servicio-. Igual régimen de
excepción resulta aplicable en lo que al día de descanso y a las vacaciones se
refiere, pues el propio artículo 59 de la Carta Magna dispone la posibilidad de
que el legislador en casos muy calificados, como lo es el de los servidores de
la fuerza pública, establezca "excepciones" a lo allí estipulado. Por
lo expuesto y al no haberse producido la violación acusada tanto al artículo 58
como 59 Constitucionales, y en consecuencia tampoco al 33 -ya que esos
servidores conforman, por las circunstancias apuntadas, una categoría distinta
de trabajadores-, el recurso resulta inadmisible y así debe declararse. No
resulta demás señalar a el petente, que como es
abundante la jurisprudencia de la Sala en cuanto a este tema, y que en todo caso, los reparos que tenga sobre este tema
deben ser planteados ante la jurisdicción laboral correspondiente…”. (En el mismo sentido se puede ver de esa Sala la resolución 2007-001877
de las diecisiete horas treinta minutos del trece de febrero del dos mil siete)
Por otra
parte, en la resolución 2016-017348, ese mismo Tribunal a las 9:05 horas del 23
de noviembre del 2016, indicó:
“… De lo
expuesto, y la jurisprudencia parcialmente transcrita, la Sala reitera que los
oficiales de seguridad de los centros penitenciarios, forman parte de una categoría
de trabajadores que se encuentran en una situación particular, de conformidad
con el artículo 27, del Reglamento General de la Policía Penitenciaria, lo
dispuesto en el Decreto Ejecutivo número 26061 del quince de mayo de mil
novecientos noventa y siete, el artículo 76, de la Ley General de Policía, y el
artículo 143, del Código de Trabajo, de manera que están sometidos a un régimen
de excepción y están excluidos, de la jornada máxima que establece el artículo
58, de la Constitución Política. Nótese que la labor de los oficiales
penitenciarios es resguardar el orden público, la vida de las personas y la
seguridad institucional. De manera que las disconformidades con el tipo de
jornada debe discutirlas en la vía administrativa o en la vía de legalidad en
razón de su competencia. Por todo lo expuesto, el presente recurso de amparo es
improcedente, y así se declara. (Ver en igual sentido las sentencias No.
2321-2008, 13579-2008, 4929-2010, 2062-2014, 1529-2016, 2085-16, 2840-2016,
3853-2016, 4980-2016 y 5198-2016, entre otras)
De los
precedentes citados, se colige que, la jornada laboral ordinaria a la que se
encuentran sujetos los funcionarios que desempeñan cargos de policía,
independientemente, del cuerpo policial al que pertenezcan, sea, Fuerza Pública,
Policía Penitenciaria, Policía Migratoria, Policía de Tránsito o Policial
Judicial; califican dentro de los casos excepcionales a los que se refiere el
artículo 58, de la Constitución Política, en relación con el régimen especial
que regula el artículo 143, del Código de Trabajo. Lo anterior, en virtud de la naturaleza propia de
sus funciones, de los bienes jurídicos que protegen y del fin público que
cumplen. En el caso concreto, el accionante impugna el acuerdo adoptado por el Consejo
Superior del Poder Judicial, en el artículo CVII de la sesión No. 82-16 de 1 de
setiembre de 2016, precisamente, en cuanto ratifica la existencia de una
jornada laboral de doce horas para los servidores policiales del Organismo de
Investigación Judicial (OIJ), pues, a juicio del actor, no existe una norma que
habilite ese tipo de jornada para los policías del OIJ. No obstante, contrario a lo que afirma el accionante, los casos de
excepción al régimen laboral de ocho horas diarias, sí se encuentran regulados
por ley formal, en el artículo 143, del Código de Trabajo, dentro de los
cuales, se enmarca el trabajo que realizan los policías, incluso, los
del Organismo de Investigación Judicial. Ahora bien, tal como se desprende de
la reiterada jurisprudencia de este Tribunal, resulta, constitucionalmente,
válido que a los miembros de los diferentes cuerpos de policía -como el que
ahora nos ocupa-, se les excluya del régimen ordinario laboral y se les aplique
una jornada de doce horas, en virtud de la naturaleza del puesto que
desempeñan. Siguiendo esa línea, se observa que el acuerdo del Consejo Superior
que impugna el accionante, no crea ninguna disposición nueva respecto de la
jornada laboral de los policías del Organismo de Investigación Judicial, lo que
hace, únicamente, es aclarar o confirmar el régimen de excepción en el que se
encuentran esos funcionarios, a la luz de lo establecido en la normativa
constitucional y laboral vigente, así como, en la jurisprudencia emitida por la
Sala Segunda sobre el tema; por lo que no considera esta Sala que el acuerdo
interfiera, en modo alguno, con las competencias, constitucionalmente,
asignadas al Legislador.” (El destacado no pertenece al original)
En resumen, nuestro máximo
Tribunal Constitucional ha declarado reiteradamente que los horarios especiales
a los que están sometidos los miembros de las distintas fuerzas de policía, no
violentan el artículo 58 de la Constitución Política. (Ver a modo de ejemplo la
sentencia 10240-2015) y ha mantenido la misma línea jurisprudencia en el
sentido de que la jornada laboral ordinaria a la que se encuentran sujetos los
funcionarios que desempeñan cargos de policía, independientemente, del cuerpo
policial al que pertenezcan, califican dentro de los casos excepcionales a los
que se refiere el numeral 58 constitucional, en relación con el régimen
especial que regula el artículo 143 del Código de Trabajo.
También,
sobre la excepcionalidad de la jornada laboral de los policías integrantes de
la policía de tránsito, se ha pronunciado la Sala Segunda de la Corte Suprema
de Justicia, indicando:
“III.-
Tal y como lo advierten los propios recurrentes, el fundamento expuesto por el
tribunal, para confirmar el fallo de primera instancia, radicó en considerar
que las funciones de los servidores de la policía de tránsito se encuentran
excluidas del límite de la jornada ordinaria de ocho horas debido a que forman
parte de un cuerpo policial que es garante del orden público y de la defensa y
seguridad de la nación. Esa decisión, el tribunal la cimentó en el artículo 143
del Código de Trabajo en relación con lo preceptuado por los ordinales 12 y
140, incisos 6 y 16, de la Constitución Política; lo mismo que en lo dispuesto
por la Ley General de Policía, número 7410 de 26 de mayo de 1994, en sus artículos
1 y 2, 6 y 36. De manera expresa, el tribunal señaló: “A juicio de este órgano de alzada, es claro que los demandantes se
encuentran excluidos de la jornada ordinaria, dado que, evidentemente, en
atención a las funciones que ejecutan y a los bienes jurídicos que resguardan,
ejercen actividad policial y sus jornadas extraordinarias son totalmente
distintas de las regulaciones previstas en el numeral 139 del Código de
Trabajo, relativa al pago de la jornada extraordinaria para los trabajadores
comunes y, en atención a que resulta innegable que las labores de la policía de
tránsito se encuentran en los presupuestos de excepción a la jornada ordinaria
de trabajo, según lo establece la norma jurídica transcrita de último...”.
Como una cita en apoyo de las razones mencionadas, el tribunal trajo a colación
la sentencia n° 299, de 9:05 horas del 11 de octubre de 1996, dictada por esta
Sala en un reclamo por tiempo extraordinario planteado por guardias civiles.
Sin embargo, a nada conduce establecer si el antecedente jurisprudencial es
semejante o no a su caso, porque los recurrentes no se ocuparon, en el recurso,
de rebatir el fundamento jurídico en que el tribunal cifró su decisión, es
decir, lo relacionado con la naturaleza de las funciones de los actores, por la que el límite de su jornada de
trabajo no es de ocho horas. ….
IV.-
Como “cuarto agravio” los recurrentes protestan se les haya considerado parte
de la fuerza pública y se les haya aplicado disposiciones de la Ley Orgánica
del Ministerio de Seguridad Pública. Este agravio no resulta atendible pues no
es cierto que en la fundamentación de su decisión, el
tribunal haya considerado a los actores como integrantes de la fuerza pública y
por ende les haya aplicado normativa propia de quienes laboran en el Ministerio
de Seguridad Pública. Lo que el tribunal expresamente mencionó fue que al tenor
de lo dispuesto por el artículo 6° de la Ley General de Policía los actores
forman parte de los cuerpos policiales encargados de la seguridad y vigilancia
de las vías públicas del país. En criterio del tribunal esa función los ubica
dentro de los supuestos de excepción a la jornada ordinaria. Tal decisión no es
rebatida en el recurso lo que impide a la Sala la revisión oficiosa del fallo. La
omisión de las razones por las cuales se objeta el fundamento jurídico del
fallo torna inatendible el agravio.
V.-
En el “tercer agravio” los recurrentes sostienen que mediante el decreto
ejecutivo n°. 34748-MOPT quedó establecido un horario de cuarenta y ocho horas
para los servidores del MOPT, incluidos los oficiales de la Policía de
Tránsito. Alegan que en el párrafo último de ese decreto no se desprende que
los Oficiales de Tránsito deban trabajar horarios y jornadas de hasta doce
horas; y que se dispone su horario rotativo en forma facultativa y no
obligatoria. Este agravio tampoco resulta de recibo para variar lo sentenciado.
En criterio del tribunal, la
extensión de la jornada de trabajo ordinaria de los actores deriva de
disposiciones constitucionales y legales, de las cuales se desprende que por la
naturaleza de sus funciones ellos se encuentran cubiertos por las excepciones
de la jornada contemplada en el artículo 143 del Código de Trabajo. Dentro de
las primeras, el tribunal citó los numerales 12, 58, 140 incisos 6 y 16, de la
Constitución Política; y dentro de las segundas, los artículos 143 del Código
de Trabajo, 1 y 2 de la Ley General de Policía. De acuerdo con la jerarquía de
las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, establecida en el
artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, los decretos del
Poder Ejecutivo se encuentran subordinados a las leyes y demás actos con valor
de ley. Además, por ordenarlo expresamente el artículo 8 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial, quienes administran justicia no pueden aplicar un
decreto que regule un hecho o situación en forma contraria con disposiciones
normativas de mayor rango. La obligación del recurrente era, en este caso,
rebatir el fundamento jurídico en que el tribunal cifró su decisión, es decir,
señalar las razones claras y concretas, por las cuales, la interpretación de
las disposiciones legales y constitucionales pudiera resultar incorrecta. Solo
a partir de ahí podrían reclamar la aplicación del decreto mencionado en el
recurso, pues no pueden pretender se declare un derecho con base en una norma
reglamentaria si se ordenó que legalmente no les asiste el derecho. En todo
caso, analizado el contenido y la motivación consignada en el decreto ejecutivo
34748-MOPT se desprende que este tuvo por objeto modificar la jornada de
quienes tenían un horario de trabajo de 7:30 de la mañana a las 16:00 horas,
con el cual, dicen las consideraciones del decreto, “se cumple con la jornada semanal pero se incumple con la jornada diaria de ocho horas, por lo cual conviene
ajustar el horario en igualdad de condiciones con otras dependencias de la
Administración Pública”. Con el fin de adecuarse al límite ordinario
diario de ocho horas, el decreto dispuso un horario de las 8:00 a las 14:00
horas. De modo que ese decreto nunca tuvo el objetivo de uniformar la jornada
de todas las personas que se desempeñan en el Ministerio de Obras Públicas y
Transportes; sino limitar a ocho horas la jornada ordinaria diaria de quienes,
cumpliendo con el horario que iniciaba a las 7:30 horas superaban el límite de
esa jornada. Por ello estableció como hora de ingreso las 8:00 horas. La norma
del decreto de comentario expresamente exceptuó de las jornadas y horarios
señalados a las y los oficiales de tránsito, con lo cual dejó claramente
definido que respecto de dichos funcionarios y funcionarias no aplicaría la
jornada diaria de ocho horas, dispuesta en esa reforma. Al definir la
posibilidad de establecer horarios de trabajo rotativos
expresamente declaró la posibilidad de que, respecto de dichos funcionarios no
rige de manera obligatoria aquella expresa disposición que fijó el horario
de ingreso a las 8:00 horas; sin que pueda llegar a entenderse que con esta
mención a la posibilidad de establecer horarios distintos deba desconocerse la
excepción a la jornada que inicialmente contempló.) (Sala Segunda, resolución número 2012-706 de
las diez horas diez minutos del veintidós de agosto del dos mil doce.) (El
subrayado no es del original)
Más recientemente, esa misma
Sala Segunda en la Resolución 2016-000083 de las diez horas veinticinco minutos del veintisiete de
enero de dos mil dieciséis, resuelve un caso que resulta similar al cuadro fáctico que se plantea
en la consulta que nos ocupa y de forma clara y contundente dispuso:
“IV.- HORAS EXTRA: La parte actora reprocha
que se le haya rechazado el pago de horas extra. Alega que el decreto 33649-SP
hace referencia a que la jornada ordinaria es de 8 horas y la extraordinaria no
puede exceder las 4 horas diarias, de manera que, en total no sean más de 12
horas. Así, si trabajó de forma permanente 12 horas, se le debe el pago de
horas extra. Este alegato no es de recibo. En la Ley General de Policía no se
establece ninguna regulación especial con respecto a la jornada de los
policías, únicamente en el artículo 76 inciso c) establece el deber, para los miembros de las fuerzas de
policía, de ajustarse a los horarios definidos por reglamento, sin perjuicio de
las obligaciones derivadas de la disponibilidad para el servicio y de las
movilizaciones. Ahora bien, el Decreto Ejecutivo n.º 33649-SP corresponde a la
reforma al Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Seguridad Pública,
que en su artículo 2 modifica el epígrafe del Capítulo VI y establece las
regulaciones relativas a la jornada extraordinaria, la cual indica que es
excepcional y eventual, no permanente. Tal y como menciona quien recurre, el
numeral 27 dispone: “Artículo 27.-Máximo
de la jornada extraordinaria. La jornada ordinaria sumada a la
extraordinaria deberá ser hasta de doce horas diarias según lo dispuesto por el
artículo 140 del Código de Trabajo, por lo tanto el
máximo por laborar en jornada extraordinaria será hasta de 4 horas diarias.
Únicamente se podrá hacer efectivo el pago de horas extras laboradas dentro del
marco legal vigente y hasta por la jornada máxima autorizada por ley.” Sin
embargo, este texto debe entenderse a la luz de las demás disposiciones. El
numeral 30 señala: “Artículo 30.-Funcionarios
excluidos del reconocimiento del tiempo extraordinario. El pago de tiempo
extraordinario a quienes ocupen puestos excluidos de la limitación de la
jornada de trabajo, según artículo 143 del Código de Trabajo, es improcedente.
Se exceptúa de esta disposición a los funcionarios que tengan los cargos de
chofer y secretaria (declarados de confianza) de los Despachos del Ministro,
Viceministros y de la Dirección General Administrativa, a quienes se les podrá
reconocer el pago de horas extras bajo los parámetros indicados en este
reglamento, sea un máximo de cuatro horas diarias, después de la jornada
ordinaria de ocho horas.” Así, como se observa, no son todas las
personas funcionarias a quienes se les puede hacer el pago de horas extra, sino
únicamente a aquellas que no se rijan por la jornada ordinaria de 12 horas que
contempla el artículo 143 del Código de Trabajo. Ahora, los cuerpos normativos
dichos no cuentan con la enumeración de cuáles son los puestos que no se encuentran
sujetos a una jornada ordinaria de 8 horas, sino a la de 12 horas. Es vía
jurisprudencial, que se ha determinado que los policías se encuentran
comprendidos entre esos funcionarios cuya jornada se regula por el ordinal 143
dicho. Específicamente, la sentencia n.º 5577-04 de la Sala Constitucional que
cita el Tribunal, apunta que los policías penitenciarios se encuentran sujetos
a la jornada ordinaria de 12 horas. Este criterio también ha sido utilizado
para los demás cuerpos de policía, incluso la municipal, tanto por la
contralora de constitucionalidad como por esta Sala. En la sentencia n.º 840-04
de las 10:15 horas del 27 de agosto del 2014, haciendo precisamente un resumen
de la jurisprudencia más destacada, se mencionó: “La Sala Constitucional, en reiteradas resoluciones, ha considerado que
las personas que integran las distintas fuerzas policiales del país, por la
naturaleza de sus funciones, no están sujetas a los límites de la jornada
ordinaria regulada en el artículo 136 relacionado, sino que se les aplica el
límite de doce horas que prevé el numeral 143 del Código de Trabajo, con base
en lo regulado en la parte final del primer párrafo de esa norma, que excluye
de la limitación de las jornadas de ocho y seis horas a “…las personas que
realizan labores que por su indudable naturaleza no están sometidas a jornadas
de trabajo”. Así, por ejemplo, haciendo referencia a la policía penitenciaria,
señaló: “Sobre la jornada máxima de trabajo.-
El artículo 58 de la Constitución Política, en lo
que interesa, establece, que: 'La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá
exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho a la semana. La jornada
ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta
y seis a la semana...Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los
casos de excepción muy calificados que determine la ley'. Los recurrentes,
quienes son oficiales de seguridad penitenciaria… conforman una categoría de
trabajadores que se encuentran en situación excepcional, según lo dispone la
Ley General de Policía y el artículo 143 del Código de Trabajo. Dadas las
funciones que deben cumplir son servidores que califican dentro del régimen de
excepción que contemplan los artículos 58 y 59 de la Constitución Política”.
(La negrita no es del original. Sentencia 5577, de las 13:39 horas del 21 de
mayo de 2004). En igual sentido, en el voto número 3747, de las 14:44 horas del
13 de abril de 2005, se indicó: “Esta Sala se ha pronunciado en múltiples
oportunidades respecto de la jornada laboral policial y ha considerado que la
misma no lesiona derecho fundamental alguno por cuanto estos trabajadores se
encuentran dentro de un régimen de excepción que les excluye de lo preceptuado
por el artículo 58 de la Constitución Política… los servidores policiales
califican dentro del régimen de excepción que contempla el artículo 58
transcrito, dadas las funciones que deben cumplir, por lo que no resulta
aplicable a ellos, la limitación de cuarenta y ocho horas semanales de trabajo
específico…”. (El destacado no consta en el original). Esta otra sala, por
su parte, partiendo del criterio vertido en la jurisdicción constitucional, y
respecto de un oficial de la Guardia Civil, también sostuvo lo siguiente: “En
concordancia con lo que viene expuesto y teniendo presente que existe, al
efecto, reserva legal expresa, la norma aplicable a la especie, en cuanto al
límite de la jornada laboral de los guardias civiles, es el párrafo final del
artículo 143 del Código de Trabajo; cuya primera parte sirve de base,
incluso, a la jurisprudencia constitucional citada en el Considerando segundo.
Según se dispone en dicho texto legislativo '...estas personas no estarán
obligadas a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo y tendrán
derecho, dentro de esa jornada, a un descanso de una hora y media'. Sin duda
alguna, la función estatal de policía es de vital importancia para la sociedad
y entonces conviene, por razones de orden público, que esté librada de algunas
limitaciones ordinarias, en la fijación de las reglas de ejecución del trabajo.
La forma en que se llevan a cabo las labores de los efectivos de la fuerza
pública y, como parte de ella, los horarios y los roles de servicio, se deben
establecer atendiendo a los criterios técnicos y de conveniencia que, esa
función policial, requiere en un Estado como el nuestro…”. (La negrita no
es del original. Sentencia 299, de las 9:05 horas del 11 de octubre de 1996).
De conformidad con ese criterio reiterado, debe concluirse que también la
policía municipal constituye un supuesto de excepción a los límites de jornada
que regula el artículo 58 de la Constitución Política, pues la naturaleza de
las funciones que ejecuta son de las que han sido consideradas como un supuesto
de excepción que regula el canon 143 citado.” De esta manera, al considerarse que la línea jurisprudencial mencionada
no encuentra razón para ser modificada, lo que procede es confirmar la
sentencia del Tribunal en este sentido, pues los alegatos con respecto a este
punto no son de recibo.”
La
anterior posición, la retoma la Sala Segunda en la Resolución 2016-000278 de
las nueve horas quince minutos del dieciséis de marzo de dos mil dieciséis.
En el
mismo sentido, este órgano técnico consultivo ya se ha referido a la
especialidad de la jornada de estos cuerpos policiales en reiteradas ocasiones:
I. Sobre la
jornada de trabajo de la Policía de Tránsito.
…
En nuestro
criterio, resulta innegable que las labores de policía administrativa se
encuentran contenidas en los presupuestos de excepción a la jornada ordinaria
de trabajo tal y como lo establece el artículo transcrito anteriormente, no
sólo por el hecho de que el orden público debe ser resguardado las veinticuatro
horas del día los trescientos sesenta y cinco días del año, sino
además, porque los bienes jurídicos que se pretenden proteger con dicha
actividad son de primerísimo orden.
En este
sentido, tanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como la de esta Procuraduría
General de la República, han sido contestes en afirmar que los cuerpos
policiales no se encuentran sujetos a las limitaciones de la jornada
ordinaria. ….
Los anteriores
criterios jurisprudenciales resultan de aplicación a los miembros de la Policía
de Tránsito, por cuanto forman parte de la policía administrativa que se ha
creado para resguardar el orden y la tranquilidad en la Nación. En este sentido, no compartimos el criterio
externado por la Asesoría Legal del ente consultante en cuanto a la
inaplicabilidad del artículo 143 del Código de Trabajo en las relaciones de
empleo de los policías de tránsito, por
cuanto no existiría un fundamento jurídico para considerar que los policías de
tránsito, aún cuando formen parte de la policía
administrativa, estén sometidos a la jornada ordinaria de trabajo.
En este
sentido, debe tomarse en cuenta que la competencia otorgada a la Policía de
Tránsito en el artículo 32 de la Ley General de Policía, referida a la
“vigilancia y el mantenimiento del orden en las vías públicas del país, de
conformidad con los principios que determinen la Constitución Política, los
tratados internacionales, las leyes y sus reglamentos”, forma parte del
concepto general de orden público al que hicimos referencia al iniciar este
apartado y guarda íntima relación con las competencias en materia de seguridad
y vigilancia otorgadas a los otros cuerpos de policía cubiertos por la Ley
General de Policía.
Esta es la idea
que tuvo en mente el legislador al diseñar la Ley General de Policía, tal y
como se extrae de los antecedentes legislativos de aquella ley. En efecto, dentro de la Exposición de
Motivos del Proyecto de Ley presentado, se explicó la pertenencia de la Policía
de Tránsito dentro de las policías incluidas dentro de esta legislación de la
siguiente manera:
“7. La Policía de Tránsito.
Se trata de un
sector de la policía administrativa de seguridad que, por conveniencias
funcionales, se encuentra subordinado a la estructura organizativa del
Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin que haya razones valederas para
sustraerlo de esta estructura. Esta policía, como cualquier otra policía
administrativa, se encuentra sujeta – dentro de la ley que se proyecta- e
integra el complejo de seguridad administrativa que se ha considerado adecuado
para nuestro sistema repúblicano” (Exposición de
Motivos, folio 221 del Expediente Legislativo 11.705 Proyecto de Ley General de
Policía, el resaltado no es del original)
A partir de lo
expuesto, y como primera conclusión, debemos señalar que los policías que
integran la Policía de Tránsito se encuentran excluidos de la jornada ordinaria
de trabajo, por lo que su jornada de trabajo será de 12 horas diarias.” (Dictamen
C-031-2007 del 7 de febrero del 2007, en el mismo sentido es posible ver los
dictámenes C-146-2009 del 26 de mayo del 2009 y C-024-2015 del 16 de febrero
del 2015, OJ-098-2016)
Por su parte, de las disposiciones legales aplicables -artículo 143 del
Código de Trabajo- se concluye, que los servidores policiales califican dentro
del régimen de excepción que contempla el artículo 58 de la Constitución
Política, dadas las funciones que deben cumplir, por lo que no resulta
aplicable a ellos, la limitación de cuarenta y ocho horas semanales de trabajo
específico -máxime que su función no se limita al tiempo de su servicio-.
Incluso, tal y como se concluyó en el
dictamen C-024-2015 del 16 de
febrero del 2015, dirigido a su persona, en su condición de Auditora General
del Ministerio de Obras Públicas y Transportes:
“1. En caso de que el criterio jurídico de un
órgano de la Administración Pública no coincida con el de la Procuraduría
General de la República, debe privar el de ésta última, no solo porque así lo
dispuso expresamente el legislador (artículo 2 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República), sino además,
porque la Procuraduría es el órgano técnico especializado en materia jurídica.
2. Se reiteran nuestros dictámenes C-031-2007 del 7
de febrero de 2007 y C-146-2009 del 26 de mayo de 2009, en el sentido de que
las fuerzas de policía del país (incluida la Policía de Tránsito) no están
sujetas al límite de la jornada ordinaria de trabajo, por lo que su jornada de
trabajo es de 12 horas diarias.
3. Mientras se mantenga la jurisprudencia de la Sala
Constitucional en el sentido de que la jornada de trabajo de la Policía de
Tránsito está excluida del límite de ocho horas diarias, y en ausencia de una
disposición normativa en contrario, ni el Consejo de Personal, ni la Dirección
de Gestión Institucional de Recursos Humanos, ni la Dirección General de la
Policía de Tránsito pueden apartarse de la jurisprudencia constitucional, pues
de conformidad con el artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, “La
jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son
vinculantes erga omnes, salvo para sí misma”.
4. Con la salvedad de los casos excepcionales
mencionados en el artículo 140 del Código de Trabajo, a los integrantes de la
Policía de Tránsito no se les puede establecer jornadas superiores a las doce
horas diarias. Si excepcionalmente llegaren a laborar más de doce horas
diarias, sí es procedente el pago de horas extra, pues de lo contrario
ocurriría un enriquecimiento sin causa en beneficio del patrono y en perjuicio
del servidor.”
En razón de lo
expuesto, este órgano consultivo es del criterio que los servidores policiales
no están sujetos a la jornada ordinaria, sino a la especial que regula el
numeral 143 del Código de Trabajo, norma imperativa de rango legal que
establece un supuesto de hecho que contempla a este tipo de servidores,
conforme lo ha definido la Sala Constitucional de forma reiterada. Incluso, es
la posición adoptada por la Sala Segunda, que no admite discusión en cuanto al
tema que nos ocupa.
Así, en orden a
la primera interrogante, a nuestro juicio no resulta procedente que los
jerarcas de ese Ministerio, vía reglamentaria, apliquen a los Policías de
Tránsito la limitación de la jornada de trabajo, sin entrar en contradicción
con lo dispuesto en el ordinal 143 del Código de Trabajo, norma imperativa que
los incluye dentro del régimen de excepción que contempla el artículo 58 de la
Constitución Política, dadas las funciones que deben cumplir.
En
consecuencia, lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto Ejecutivo 39603-MOPT, del 2 de marzo del 2016, denominado “Reglamento para la Autorización,
Reconocimiento y Pago del Tiempo Extraordinario a los Funcionarios Policiales
de la Dirección General de la Policía de Tránsito”, entra en franca
contradicción con el ordinal 143 mencionado. Ergo, ante tal incongruencia de
normas debe prevalecer la de mayor rango.
Sobre este tema, la Sala Constitucional ha dicho:
“La potestad
reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que
constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico,
mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la
Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser
una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su
carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación
del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho
Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios
sentidos: no se produce más que en los
ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos
legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado
efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no
contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico
administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los
órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo
mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa
escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido
recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública”. (Sala
Constitucional, sentencia n.° 6689-96 de las 15:54 horas del 10 de diciembre
de 1996).
En
situaciones como la que nos ocupa, en las cuales este Despacho ha detectado la
existencia de mandatos contradictorios entre una ley y un reglamento, se ha
optado, de conformidad con la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico
prevista en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, por
desaplicar la norma de rango inferior. Al respecto se ha dicho:
"… ante el supuesto de contradicción o exceso de
la potestad reglamentaria, es claro que la ley debe privar como consecuencia
del principio de jerarquía normativa, con lo cual debe desaplicarse la norma
reglamentaria que exceda los límites que se le imponen (artículo 6 de la Ley
General de la Administración Pública, en relación con el artículo 2 del Código
Civil)." (Dictamen C- 129-96 del 6 de agosto de 1996, dirigido al
Ministerio de Gobernación y Policía).
“…partiendo de las anteriores consideraciones
doctrinales y jurisprudenciales, y toda vez que se presente en la especie una
incompatibilidad de contenidos entre una norma de rango legal y otra de
carácter reglamentario, es que nos encontraríamos ante un exceso en el
ejercicio de la potestad reglamentaria, por lo que procedería desaplicar toda
aquella normativa reglamentaria que modifique y contradiga los contenidos de la
norma de rango legal, derivado de la jerarquía normativa”. (Dictamen C-111-2000
del 17 de mayo del año 2000, dirigido al Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social).
“Si bien este Órgano Asesor no puede, formalmente,
declarar la ilegalidad del Decreto, es lo cierto, que sí debe tomarse en cuenta
el contenido del artículo 6º de la Ley General de la Administración Pública,
que a la letra dice: […] De esta forma, y
en aplicación del principio de jerarquía de las fuentes, el operador jurídico
debe aplicar en forma prioritaria la ley frente a lo dispuesto en el
reglamento.” (Opinión Jurídica O.J.-044-2001, del 26 de mayo del año 2001,
dirigida a la Asamblea Legislativa).
De
conformidad con lo anterior y habiéndose constatado la existencia de disposiciones
contradictorias entre la ley y el Reglamento para la
Autorización, Reconocimiento y Pago del Tiempo Extraordinario a los
Funcionarios Policiales de la Dirección General de la Policía de Tránsito, que regula en sus ordinales 2 y
12 la jornada ordinaria y extraordinaria de los funcionarios policiales, debe
privilegiarse la opción de atender el mandato legal, a pesar de que ello
implique desaplicar normas de rango inferior. Por esa razón, no es posible
reconocer a dichos servidores una jornada distinta a la dispuesta en el
artículo 143 de reiterada cita.
En atención a todo lo expuesto, y en
relación con la segunda interrogante, se debe concluir que el pago
correspondiente a horas extraordinarias para este tipo de funcionarios debe
realizarse a partir de la jornada dispuesta según la regla del numeral 143 del
Código de Trabajo, a menos que exista norma de rango legal que disponga lo
contrario.
Finalmente, es menester insistir en que todos los
cuerpos de policía regulados por la Ley General de Policía, tienen una misma
jornada de excepción. Ello responde a los fines que aquella ley pretendía, y
que eran, precisamente, el uniformar a todos los cuerpos de policía en cuanto a
los derechos y responsabilidades atinentes.
II. CONCLUSIONES:
A partir de lo expuesto, éste Órgano Consultor
concluye lo siguiente:
1.- En orden a
la primera interrogante, a nuestro juicio no resulta procedente que los
jerarcas de ese Ministerio, vía reglamentaria, apliquen a los Policías de
Tránsito la limitación de la jornada de trabajo, sin entrar en contradicción
con lo dispuesto en el ordinal 143 del Código de Trabajo, norma imperativa que
los incluye dentro del régimen de excepción que contempla el artículo 58 de la
Constitución Política, dadas las funciones que deben cumplir.
2.- En consecuencia, lo dispuesto en el
artículo 2 del Decreto Ejecutivo 39603-MOPT, del
2 de marzo del 2016, denominado “Reglamento para la Autorización,
Reconocimiento y Pago del Tiempo Extraordinario a los Funcionarios Policiales
de la Dirección General de la Policía de Tránsito”, entra en franca
contradicción con el ordinal 143 mencionado. Ergo, ante tal incongruencia de
normas debe prevalecer la de mayor rango.
3.- Con respecto a la segunda
interrogante, a nuestro juicio el pago correspondiente a horas extraordinarias
para este tipo de funcionarios debe realizarse a partir de la jornada dispuesta
según la regla del
numeral 143 del Código de Trabajo, a menos que exista norma de
rango legal que disponga lo contrario.
4.- Se debe insistir en que todos los cuerpos de policía regulados por la
Ley General de Policía, tienen una misma jornada de excepción. Ello responde a
los fines que aquella ley pretendía, y que eran, precisamente, el uniformar a
todos los cuerpos de policía en cuanto a los derechos y responsabilidades
atinentes.
En la forma expuesta, dejo
rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto
a la consulta sometida a nuestro estudio.
Cordialmente,
Yansi Arias Valverde
Procuradora Adjunta
Área de la Función Pública
YAV/sgg
C-025-2019
Jornada laboral ordinaria y extraordinaria. JORNADA DE
LOS CUERPOS POLICIALES COBIJADOS POR LA LEY GENERAL DE POLICÍA,
entre ellos la Policía de Tránsito. Régimen de excepción que contempla el artículo 58 de la
Constitución Política. Artículo 143 del Código de Trabajo. Artículo 2 y 12 del Decreto
Ejecutivo 39603-MOPT, del 2 de
marzo del 2016.
Por oficio DAG-2017-1657 de fecha 10 de mayo del 2017,
la señora Irma Gómez Vargas, Auditora General del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes, solicita el criterio
de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:
“1. ¿A pesar de que una norma de rango legal excluya a un grupo de
funcionarios de un determinado régimen, pueden los jerarcas institucionales
incluirlos dentro del mismo por la vía del reglamento?
2. En los casos de funcionarios excluidos de la jornada ordinaria de
trabajo que tienen un horario de 8 horas, ¿el pago correspondiente a las horas
extras, se debe aplicar a partir de las 8 horas de labores, o a partir de la
jornada dispuesta en el artículo 143 del Código de Trabajo? ”
Mediante dictamen C-025-2019 del 30 de enero
del 2019, suscrito por la Licda. Yansi Arias
Valverde, Procuradora Adjunta, se concluyó:
“1.- En orden a la primera interrogante, a
nuestro juicio no resulta procedente que los jerarcas de ese Ministerio, vía
reglamentaria, apliquen a los Policías de Tránsito la limitación de la jornada
de trabajo, sin entrar en contradicción con lo dispuesto en el ordinal 143 del
Código de Trabajo, norma imperativa que los incluye dentro del régimen de
excepción que contempla el artículo 58 de la Constitución Política, dadas las
funciones que deben cumplir.
2.- En
consecuencia, lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto Ejecutivo 39603-MOPT, del 2 de marzo del 2016, denominado “Reglamento para la Autorización,
Reconocimiento y Pago del Tiempo Extraordinario a los Funcionarios Policiales
de la Dirección General de la Policía de Tránsito”, entra en franca
contradicción con el ordinal 143 mencionado. Ergo, ante tal incongruencia de
normas debe prevalecer la de mayor rango.
3.- Con
respecto a la segunda interrogante, a nuestro juicio el pago correspondiente a
horas extraordinarias para este tipo de funcionarios debe realizarse a partir
de la jornada dispuesta según la regla del numeral 143 del Código de Trabajo, a
menos que exista norma de rango legal que disponga lo contrario.
4.- Se debe insistir en que todos los cuerpos de policía
regulados por la Ley General de Policía, tienen una misma jornada de excepción.
Ello responde a los fines que aquella ley pretendía, y que eran, precisamente,
el uniformar a todos los cuerpos de policía en cuanto a los derechos y
responsabilidades atinentes.”