Opinión Jurídica : 099 - del 17/10/2018

17 de octubre de 2018

OJ-099-2018

Señora

Hannia Durán Barquero

Comisión Permanente Especial de Ambiente

Asamblea Legislativa

Jefe de Area

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio AMB-144-2017 de 22 de junio de 2017, reasignado a mi persona el 28 de mayo de 2018.

Mediante oficio AMB-144-2017 de 22 de junio de 2017 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente Especial de Ambiente, de someter a consulta el proyecto de Ley N.° 19.937 “Creación del Servicio de Parques Nacionales como una Dirección General del Ministerio de Ambiente y Energía.”

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

Así las cosas, nos referiremos los siguientes extremos: a. La propuesta de Ley implicaría una desintegración parcial del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y b. Problemas de Técnica Legislativa.

A. LA PROPUESTA DE LEY IMPLICARÍA UNA DESINTEGRACION PARCIAL DEL SISTEMA NACIONAL DE AREAS DE CONSERVACION.

El Sistema Nacional de Áreas de Conservación fue creado por la Ley de Biodiversidad, N.° 7788 de 30 de abril de 1998, como un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integra las competencias administrativas en materia forestal, vida silvestre y áreas protegidas. Luego, conforme el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales deben ejercer sus funciones y competencias como una sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema.

ARTÍCULO 22.-

Sistema Nacional de Áreas de Conservación Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en adelante denominado Sistema, que tendrá personería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica. Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos.

Tal y como se advirtió en el dictamen C-210-2002 de 21 de agosto de 2002, la creación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación como un sistema integrado de gestión y coordinación, responde a un enfoque conservacionista pero que es también integral, unificador y descentralizado. Se transcribe el dictamen de interés:

Con el modelo de manejo de los recursos naturales y administración descentralizada, con participación comunitaria, que se acoge a mediados de la década de los años 90, el Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), por medio de sus Areas de Conservación Regionales, del MINAE, ejerce las

funciones y competencias de la antigua Dirección General de Vida Silvestre, Dirección General Forestal y el Servicio de Parques

Nacionales, con una unidad administrativa única. (Ley de Biodiversidad, art 22, pfo. 2°).

Se pretendió un enfoque conservacionista integral, unificador y descentralizado. Así, se lee en el Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998: "Se promoverá un sistema de manejo descentralizado, basado en la participación comunitaria y en la alta capacidad gerencial" (pgs. 146-147).

En suma, el Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC) se define como "un sistema de gestión institucional descentralizado y participativo que integra las competencias en materia forestal, de vida silvestre y áreas protegidas, con el fin de planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales del país". En lo administrativo, "el SINAC es un sistema constituido por subsistemas denominados Areas de Conservación y una sede central" (Políticas para Areas Silvestres Protegidas de Costa Rica. Ministerio del Ambiente. Sistema Nacional de Areas de Conservación. 1997, pg. 33).

A su vez, el Area de Conservación es "una unidad territorial administrativamente delimitada, en donde se interrelacionan actividades tanto privadas como estatales y se buscan soluciones conjuntas, orientadas por estrategias de conservación y desarrollo sostenible de los recursos naturales y culturales" (Idem, pg. 30). (Ver también el dictamen C-197-2011 de 23 de agosto de 2011)

A mayor abundamiento, debe indicarse que la creación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación ha tenido por finalidad última reorientar la gestión de los Recursos Naturales del país, tanto los que se encuentran en propiedad pública como privada, hacia la procuración del desarrollo sostenible y la consecución de una mejor calidad de vida de la poblaciones comprendidas dentro de las Áreas de Conservación. (Ver Sistematización del proceso de creación y desarrollo del SINAC : una práctica de innovación social… cargada de lecciones / SINAC. - - San José, Costa Rica : MINAE, SINAC, 2017. P. 28)

Ahora bien, el proyecto de Ley N.° 19.937 tiene por objeto excluir la administración de los Parques Nacionales del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

En este sentido, es de particular importancia analizar las disposiciones legales vigentes que pretende reformar el capítulo XI del proyecto de Ley. Al respecto, obsérvese que el proyecto de Ley pretende reformar los numerales 22, 25, 27, 28, 29 30, 35,37, 38, 39, 41 y 42 para excluir al Servicio Nacional de Parques Nacionales del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC).

Así las cosas, es evidente que el proyecto de Ley pretende que la gestión de los Parques Nacionales se desarticule del sistema integrado de gestión y coordinación del SINAC. Esta desarticulación implicaría la creación de una Dirección General del Sistema de Parques Nacionales como órgano distinto y separado del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Nótese que el proyecto de Ley le otorgaría eventualmente todo un entramado institucional propio al Servicio Nacional de Parques Nacionales, pues este Servicio no solo sería un órgano desconcentración del Ministerio de Ambiente y Energía sino que tendría personalidad jurídica instrumental para administrar sus recursos y para gestionar la planificación y desarrollo de los Parques Nacionales de forma diferenciada en relación con el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. (Ver particularmente artículos 1, 2 3, 4, 5, 6, 7 y 9 del proyecto de Ley)

Ergo, es evidente que el proyecto de Ley minaría de forma sustancial al Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

En este orden de ideas, debe insistirse en que la Ley de Biodiversidad ha creado un sistema integrado de gestión y coordinación de los recursos naturales cuya finalidad es garantizar el desarrollo sostenible de los distintos territorios del país. La eventual exclusión de los Parques Nacionales lesionaría la integralidad del Sistema dado que es notorio que éstos son un elemento esencial en la elaboración e implementación de cualquier política pública y gestión técnica orientada a garantizar el desarrollo sostenible.

B. PROBLEMAS DE TECNICA LEGISLATIVA.

Debe insistirse. El proyecto de Ley N.° 19.937 pretende desarticular la gestión de los Parques Nacionales para excluirla del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

En este sentido, debe notarse que una de las funciones del Sistema Nacional de Áreas de Conservación es integrar a los Parques Nacionales dentro de políticas estratégicas regionales y nacionales tendientes a garantizar el desarrollo sostenible de las poblaciones – ver artículos 25 y 30 de la Ley de Biodiversidad -. El efecto útil que esta integración tiene sobre los Parques Nacionales es evidente. Es conocido en la literatura que los Parques Nacionales sufren una gran presión por parte de las poblaciones circundantes que, en algunas ocasiones, dificulta su manejo. Así, la articulación de la gestión de los Parques Nacionales dentro de políticas regionales y nacionales de Desarrollo Sostenible, que conlleven la participación de las poblaciones limítrofes a los Parques Nacionales permite, en principio, una mejor gestión de dichas Áreas Protegidas. (Sobre la presión de la población sobre las Áreas Protegidas, ver Bonilla-Carrión et. Alt. PRESIÓN DEMOGRÁFICA SOBRE LOS BOSQUES Y ÁREAS PROTEGIDAS, COSTA RICA 2000. Disponible en: http://www.inec.go.cr/sites/default/files/documentos/medio_ambiente/publicaciones/anambientcenso2000-17.pdf)

Luego, es importante notar que, conforme una buena técnica legislativa, es importante entonces que se aporten al expediente legislativo, estudios técnicos para evaluar el impacto que podría sufrir la gestión de los Parques Nacionales al ser excluidos de la gestión integral y coordinada del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y consecuentemente la tutela objetiva del medio ambiente. (Sobre la importancia de los estudios técnicos en la técnica legislativa, ver OJ-77-2012 de 12 de octubre de 2012, OJ-131-2016 de 28 de octubre de 2016 y OJ-153-2016 de 5 de diciembre de 2016)

Ahora bien cabe anotar que la ausencia de los estudios técnicos necesarios para evaluar el impacto que podría sufrir la gestión de los Parques Nacionales en virtud de lo que se dispondría en el proyecto de Ley que nos ocupa, no es solamente un problema de técnica legislativa. Cabe detallar que la omisión de aquellos estudios podría implicar la inconstitucionalidad del proyecto de Ley.

En este sentido, debe denotarse que conforme el principio de objetivación de la tutela del medio ambiente – implícito en la garantía constitucional del numeral 50 de la carta fundamental-, es indispensable que tratándose de actos y disposiciones de alcance general, tanto legales como reglamentarias, que pudieren afectar la efectiva tutela del medio ambiente, se deba acreditar mediante estudios técnicos objetivos, elaborados previamente y durante el íter del procedimiento respectivo, que las eventuales disposiciones normativas no impliquen una desmejora en la tutela del medio ambiente. Estos estudios técnicos también deben acreditar que los dichos proyectos de disposiciones generales – incluyendo los proyectos de Ley-, no conlleven

la probabilidad de ocasionar un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o la salud de las personas. Así se ha dicho, que por virtud de la vinculación a la ciencia y la técnica, en caso de que esos estudios técnicos, se evidencie un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una duda razonable resulta obligado también tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de

la manera adecuada el ambiente. Al respecto, importa transcribir, en lo conducente, la sentencia de la Sala Constitucional N.°17126-2006 de las 15:05 horas del 28 de noviembre de 2006:

“De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior, en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general ?tanto legales como reglamentarias?, de donde se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica , con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos ?tales como los estudios de impacto ambiental?, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una duda razonable resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.”

Así las cosas, es claro que en el eventual caso de que durante la tramitación del presente proyecto de Ley, no se aporten los respectivos estudios técnicos objetivos - que acrediten que su aprobación no implicaría una desmejora en la gestión ambiental y en la tutela objetiva del medio ambiente -, tal omisión podría conllevar también un vicio de inconstitucionalidad.

C. CONCLUSION:

Con fundamento en lo expuesto se concluye que la Ley de Biodiversidad ha creado un sistema integrado de gestión y coordinación de los recursos naturales cuya finalidad es garantizar el desarrollo sostenible de los distintos territorios del país. La eventual exclusión de los Parques Nacionales, propuesta por el proyecto de Ley N.°

19.937 lesionaría la integralidad del Sistema dado que es notorio dado que los Parques son un elemento esencial en la elaboración e implementación de cualquier política pública y gestión técnica orientada a garantizar el desarrollo sostenible. Además se concluye que conforme una buena técnica legislativa, es importante entonces que se aporten al expediente legislativo, estudios técnicos objetivos para evaluar el impacto que podrían sufrir la gestión de los Parques Nacionales al ser excluidos de la gestión integral y coordinada del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Asimismo, se indica que la omisión de los estudios técnicos objetivos podría implicar una eventual inconstitucionalidad en el procedimiento legislativo.

Atentamente,

Jorge Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto

JOA/dsa