Opinión Jurídica : 104 - del 07/11/2018

7 de noviembre, 2018

OJ-104-2018

Señor:

Jonathan Prendas

Diputado

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

Me refiero a su atento oficio N. JPR-94-10-2018 de 4 de octubre último, mediante el cual consulta si existe en la Ley N. 8131 o en cualquier parte del ordenamiento jurídico, una disposición que impida la presentación de un presupuesto extraordinario sin que exista una cifra definitiva del faltante de recursos…”.

En nuestro ordenamiento, el presupuesto comprende una estimación de los ingresos probables y una autorización de los gastos durante el año económico. Este contenido constitucional del presupuesto se mantiene en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, 8131 de 18 de septiembre de 2001. Norma que obliga a presupuestar los gastos conforme a una programación macroeconómica y según los lineamientos de la política presupuestaria.

A-. UNA AUTORIZACIÓN DE LOS GASTOS PREVISTOS

De conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política el presupuesto de la República comprende “todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública, durante todo el año económico”.

Nótese desde ya que la Constitución habla de ingresos probables, con lo cual expresa que la suma que se incorpora a la Ley de Presupuesto como ingresos, corresponde a lo “probable”, a un estimado (que podrá no alcanzarse o bien, superarse cuando se trata de los ingresos ordinarios). Con lo cual diferencia el presupuesto de ingresos de lo que ocurre con el gasto cuya autorización determina un límite cuantitativo y cualitativo, dentro del cual será el Ejecutivo el que determine si realiza o no el gasto autorizado. En el entendido de que el monto autorizado no podrá ser superado. En palabras de la Sala Constitucional:

"...El artículo 176 de la Constitución Política expresa que el presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y los gastos autorizados de la Administración Pública, durante el año económico. El concepto de presupuesto ordinario ha evolucionado a tal punto que actualmente se entiende, no solo como un documento jurídico contable, sino como un instrumento técnico organizador de la economía del Estado, consolidándose así su función de plan y control. Es importante observar, de conformidad con el artículo 176 constitucional, que el presupuesto se presenta como un acto de mera previsión o cálculo contable de los ingresos, mientras que respecto a los egresos públicos, mantiene el triple efecto: autorización del gasto público, limitación de la cantidad a gastar, fijación del destino que haya de darse a los créditos aprobados en el presupuesto... Todo lo expuesto da una idea clara de la naturaleza del presupuesto como proyección de ingresos que cubra los gastos autorizados de la Administración Pública, por lo que consiste en una expresión de términos contables del plan de acción del Gobierno para un período determinado...". Sala Constitucional, resolución No. 00760-92 de 15:15 hrs. de 11 de marzo de 1992.

Los artículos 176 y 180 de la Constitución establecen el contenido y el efecto de la Ley de Presupuesto. Disposiciones que son desarrolladas por la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Púbicos. Ley que establece un régimen económico financiero que, entre otros elementos, da sustento a una programación macroeconómica, como marco para la adopción de las decisiones económicas y financieras de los entes públicos, y regula el contenido de los presupuestos ordinarios y extraordinarios en ejecución de las normas y principios constitucionales. El numeral 8 de dicha Ley establece, en efecto, que el contenido mínimo que los presupuestos deben considerar en orden a los ingresos y egresos comprende, entre otros:

· el presupuesto de ingresos con los ingresos tributarios y no tributarios y las fuentes de financiamiento, internas y externas;

· el presupuesto de gastos, comprensivo de todos los egresos previstos para cumplir los objetivos y las metas.

Con lo cual remarca el carácter previsional de la Ley de Presupuesto: el Presupuesto puede ser considerado como un estado previsional de los recursos y de su empleo con sujeción al 180 constitucional para un período determinado. Es de advertir, sin embargo, que el artículo 4 de la Ley 8131 preceptúa, además, que los presupuestos deben “contener el financiamiento asegurado para el año fiscal correspondiente, conforme a los criterios definidos en la presente Ley”.

Carácter previsional remarcado por el Reglamento a la Ley de Administración Financiera, que en su artículo 31 dispone que el presupuesto ordinario contendrá “las estimaciones de los ingresos ordinarios cuya percepción se considera probable durante el ejercicio económico de que se trate, así como los egresos ordinarios que durante ese mismo año se presuma requerirá el Gobierno de la República para cumplir con sus objetivos y metas”. Y en el numeral 32 establece que el presupuesto extraordinario contendrá “los ingresos extraordinarios que se presuman durante el ejercicio económico de que se trate, así como los egresos que se financiarán durante el ejercicio con dichos ingresos”.

Los términos que se utilizan tanto en la Ley de Administración Financiera como en su Reglamento impiden considerar que las cifras incorporadas en el presupuesto deban ser exactas. Pero sí que deben corresponder a las necesidades que hayan sido determinadas en la programación, necesidades cuyo financiamiento debe ser asegurado, como lo manda el artículo 4 de la Ley. Sobre este punto, el numeral 42 del Reglamento a la Ley preceptúa que la presupuestación de egresos consistirá en determinar los montos por partida, grupo y subpartida de gasto que se requerirá para obtener los bienes y servicios necesarios durante el período presupuestario, para cumplir con las metas de gestión y producción estimadas. De lo que se sigue que las necesidades a las que debe hacerse frente tienen que ser estimadas y establecidas con base en las proyecciones correspondientes, de la misma forma que deben estimarse los recursos para financiarlas. De esa obligación no puede derivarse, sin embargo, que la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos o el Reglamento impongan como requisito para la elaboración y presentación del presupuesto, ordinario o extraordinario, la exactitud de las cifras incorporadas al presupuesto.

Exactitud que tampoco ha sido expresamente exigida en relación con una insuficiencia de financiamiento, como la que se indica en la consulta. El monto de gasto que se establezca será, sin embargo, el límite cuantitativo y cualitativo del accionar de la Administración, según lo establecido por el artículo 180 constitucional.

B-. CONCLUSION:

De conformidad con lo expuesto, debe señalarse que:

1-. La Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y su Reglamento determinan la necesidad de estimar los distintos gastos que deben ser financiados por un presupuesto en un período determinado. Gastos que deben ser estimados y establecidos con base en las proyecciones correspondientes, de la misma forma que deben estimarse los recursos para financiarlos.

2-. Ni la citada Ley ni el Reglamento a la Ley imponen como requisito para la elaboración del presupuesto, ordinario o extraordinario, la exactitud de las cifras que se vayan a incorporar en el presupuesto.

3-. Exactitud que tampoco ha sido expresamente exigida en relación con una insuficiencia de financiamiento.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora General Adjunta