Dictamen : 280 - del 02/12/1986

C-280-86

San José, 2 de diciembre de 1986

Señor

D. Antonio Ricaurte Duarte

Secretario Municipal

Municipalidad de Golfito

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a la consulta que nos planteara, mediante su oficio de 23 de setiembre de 1986, en el que transcribe el artículo N° 9° de la sesión ordinaria N° 29 del Concejo Municipal de Golfito, celebrada el día 16 del mismo mes, en que se dispuso lo siguiente:

“SE ACUERDA: Solicitar a la Procuraduría General de la República la interpretación legal del artículo N° 29 de la Ley N° 7012 (Creación de un Depósito Libre Comercial en el área Urbana de Golfito).

Esto debido a que la Municipalidad de conformidad con lo dispuesto acordó presentar a la Contraloría General de la República, para su aprobación, una tarifa de 3.000,00 (tres mil colones), por mes, para las licencias de patentes de licores que se autoricen bajo las condiciones del artículo antes citado.

Este Concejo difiere del criterio del Departamento de estudios Económicos de la Contraloría General de la República. Acuerdo firme por unanimidad.”

En punto a su estimable solicitud, conviene en primer término indicar que nuestro sistema administrativo, siguiendo el modelo napoleónico, está estructurado haciendo una clara distinción entre órganos activos, deliberantes y consultivos. Esta distinción es característica fundamental del modelo citado. Las relaciones interorgánicas son articuladas y reguladas por el ordenamiento jurídico, mediante diversas normas, leyes y reglamentos, otorgando atribuciones y competencias para cada uno de sus componentes.

Como ejemplo, podríamos poner el caso de la Ley que nos ocupa, la N° 7012, que dictada por un órgano deliberante (la Asamblea Legislativa) debe ser ejecutada por un órgano activo (el Concejo Municipal de Golfito), pero de previo debe contar con la aprobación de un órgano consultivo (la Contraloría General de la República) que establece el alcance de la Ley, en lo de su competencia. Inconforme el Concejo con la interpretación de la Contraloría, recurre a la Procuraduría General para que, como órgano consultivo, demos una “interpretación legal” del artículo en cuestión, de la citada ley.

El ejemplo nos permite, en segundo término, señalar el alcance de la interpretación del órgano contralor sobre la consulta planteada por la Municipalidad Golfiteña. La doctrina es clara en la distinción. Así, el tratadista español RAFAEL ENTRENA CUESTA en su obra “Curso de Derecho Administrativo” (Ed. Tecnos, 5ª. Ed., 1976), lo explica:

“Los órganos activos necesitan, en muchas ocasiones, para llegar a una adecuada formación de la voluntad administrativa, del asesoramiento de otros órganos, especialmente capacitados para ello, por su estructura y por la preparación de sus elementos personales. Tales órganos son los denominados consultivos, y su labor la realizan mediante la emisión de dictámenes o informes, verbalmente o por escrito, de carácter jurídico o técnico.” (pág. 252).

Si bien es cierto que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República N° 6815 de 27 de setiembre de 1982, señala expresamente que:

“… es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública…”

también es cierto que expresamente dice que lo es “en materias propias de su competencia”, o sea, que en materias que las leyes asignan su competencia exclusiva a otro órgano nos encontramos inhibidos de emitir nuestro criterio al respecto, como es el caso de asuntos jurídico-financieros, como el de la consulta, en el que el constituyente y el legislador confiaron a la Contraloría General de la República, como más adelante lo explicaré detenidamente. Quiero aprovechar, entretanto, para dar la definición ya clásica de INGROSSO que cita GIULIANI FOUNROUGE:

“Derecho Financiero es la disciplina que estudia el ordenamiento jurídico de las finanzas del Estado y de las entidades menores de Derecho Público, y las relaciones jurídicas que ellas originan en el desarrollo de su actividad financiera.” (DERECHO FINANCIERO,- Vol. I. Ed. Depalma, 3 edic. Buenos Aires, 1977, Pág. 26.)”

Partiendo de la Constitución Política hasta el Reglamento de la Contratación Administrativa, claramente se observa el encargo que se ha dado a la Contraloría en esta materia. En efecto, los artículos 183 y 184 de nuestra Carta Magna instituyen al más alto nivel estableciendo que “es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública…”; normas programáticas que desarrollan extensivamente la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N° 1252 de 23 de diciembre de 1950.

El artículo 2° indica:

“La Contraloría ejercerá sus funciones respecto de toda dependencia, institución, corporación, oficina, funcionario o empleado que maneje fondos públicos, nacionales o municipales, o de instituciones autónomas, o que intervenga en la ejecución de leyes financieras. También ejercerá control y vigilancia sobre la gestión financiera de los funcionarios o empleados públicos.”

Como se desprende del texto transcrito se trata de un control total, que abarca tanto a los órganos y entes de toda la Administración, como que ejerce sus funciones en todo lo relativo a leyes financieras o disposiciones legales que tengan esta característica, como es el caso de la Ley de Licores y la de Creación del Depósito Libre Comercial en el Área Urbana de Golfito.

La disposición siguiente reitera la primacía antes mencionada al señalar:

“Artículo 3°.- Como entidad encargada de la vigilancia superior de la Hacienda Pública la Contraloría tendrá el derecho de intervenir como contralor en las oficinas de la Administración Pública y de las instituciones y corporaciones autónomas que en alguna forma manejen o administren bienes públicos, nacionales o municipales, o de las referidas instituciones o corporaciones, o que tengan a su cargo la ejecución, directa o indirecta, de las leyes relacionadas con esos bienes.”

Establecida la competencia de la Contraloría, conviene a continuación, estudiar las atribuciones que se le confieren con el objeto de cumplir con su cometido. Vemos, entonces, que el inciso a) del artículo 4° de su Ley Orgánica designa como una de sus atribuciones primordiales la de: “Vigilar el estricto cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales relativas a las finanzas públicas,…”. Como se deduce del texto, al decir el estricto cumplimiento de disposiciones constitucionales y legales implica la potestad de interpretar tal normativa a efecto de que pueda ser cumplida. Interpretar es, según el Diccionario de la Real Academia:

“…explicar o declarar el sentido de una cosa, y principalmente el de textos faltos de claridad…”

El artículo 5° viene a reforzar todo lo anteriormente expuesto al decir:

“Artículo 5°.- El examen, revisión, fiscalización, verificación y en general la realización de actos similares que lleve a cabo la Contraloría General en ejecución de las funciones establecidas en el artículo anterior, tienen por objeto establecer el cumplimiento debido de las leyes y disposiciones vigentes…”

O sea, que la interpretación “legal” que de una disposición de su materia o de su competencia haga la Contraloría, o como dice el texto anterior “El examen”, es la última palabra en sede administrativa, impugnable o discutible sólo en vía jurisdiccional, o sea los Tribunales de Justicia. Ello es así por cuanto agotan la vía administrativa, de conformidad con el artículo 9° que señala que las resoluciones definitivas de la Contraloría no tiene recurso alguno administrativo.

En conclusión, es competencia exclusiva de la Contraloría General de la República la emisión de consultas referentes a materia de Hacienda Pública, constituyéndose en el órgano consultivo superior EN ESTA MATERIA, de la Administración Pública.

Sin otro particular, me suscribo atentamente,

Lic. Enrique Germán Pochet Cabezas

PROCURADOR a.i.

EGPC/emf