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Opinión Jurídica : 111 - del 12/11/2018
12 de
noviembre 2018
OJ-111-2018
Señora
Erika
Ugalde Camacho
Jefa
de Área
Comisiones
Legislativas III
Asamblea
Legislativa
Estimada
señora:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República, me refiero a su oficio CPEM-017-18 del 20
de julio de 2018, mediante el cual
solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre
el proyecto de ley denominado: “Reforma y Adiciones a la Ley N°9440, Creación
del Cantón XVI Río Cuarto de la Provincia de Alajuela, de 20 de mayo de 2017 ”, que se tramita bajo el expediente legislativo N°
20.787.
Previamente debe aclararse que el
criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la
Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante
para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En
consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que
desempeñan las señoras y señores diputados.
Además, debe
señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución,
por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157
del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de
Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución
autónoma).
I.
OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
Según la exposición de motivos
del proyecto de ley, lo que se pretende es modificar la Ley 9440 que creó el
nuevo cantón de Río Cuarto, con la intención de que la
Municipalidad de Grecia siga administrando los intereses y servicios de dicho
cantón, así como sus tributos y gestión presupuestaria, mientras las
respectivas autoridades municipales asumen el cargo el 1 de mayo de 2020. Dado
ello, también autoriza a la Municipalidad a transferir los recursos al nuevo
cantón en el año 2020.
Asimismo, el proyecto pretende
que un año antes de lo anterior, se realice una consulta popular, organizada
por el TSE, para elegir la cabecera del cantón de Río Cuarto.
Finalmente, pretende otorgar
competencia al IFAM, al MIDEPLAN y a la Contraloría General de la República, en
el proceso de transición entre la administración del territorio por la
Municipalidad de Grecia y las respectivas autoridades del cantón de Río Cuarto.
II.
ANTECEDENTE LEGISLATIVO
La Ley 9440 del 20 de mayo de
2017, convirtió al entonces distrito de Río Cuarto, en el cantón número XVI de
la Provincia de Alajuela.
La justificación dada por el
legislador durante el trámite legislativo de dicha ley, era que el distrito de
Río Cuarto se encontraba lejos de la cabecera del cantón del Grecia y no tenía
colindancia con ninguno de los demás distritos. Precisamente esa lejanía y
aislamiento, provocaba que la Municipalidad de Grecia no estuviera en capacidad
de atender las diversas necesidades de la comunidad, lo cual tradicionalmente
se tradujo en problemas de acceso y calidad de los servicios públicos y en
bajos índices de desarrollo humano.
Es por ello que la Ley 9440, crea a Río Cuarto como un nuevo cantón,
además le otorgó la competencia a la Comisión Nacional de División Territorial
Administrativa para asesorar al Poder Ejecutivo en la creación de los distritos
del nuevo cantón, lo cual debía hacerse en un plazo de seis meses, después de
entrada en vigencia la ley.
A partir de la aprobación de dicha ley, el legislador plantea en esta
oportunidad, la necesidad de adicionar varias normas a la Ley 9440, para hacer
operativa la transición entre la Municipalidad de Grecia y las nuevas
autoridades del cantón de Río Cuarto, una vez que se elijan, lo cual se enmarca
dentro de su ámbito de discrecionalidad.
A pesar de ello, procederemos a realizar un análisis del articulado.
III.
SOBRE EL ARTICULADO
Antes de entrar al análisis
del articulado, debemos aclarar que nuestro pronunciamiento se realizará con
base en el texto del proyecto de ley actualizado al 17 de octubre de 2018,
según consta en el expediente legislativo. De igual forma, advertimos que
únicamente nos referiremos a los temas estrictamente jurídicos, sin valorar la
oportunidad y conveniencia de la aprobación del proyecto, pues tal aspecto
escapa del ámbito competencial de este órgano asesor.
Artículo 1
El artículo 1 del proyecto de
ley, pretende adicionar un párrafo final al artículo 2 de la Ley 9440 vigente,
por lo que se leería de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 2.- Distritos
del cantón y cabecera. La Comisión Nacional de División Territorial
Administrativa asesorará al Poder Ejecutivo para la creación de los
distritos del nuevo cantón. Dicha Comisión determinará los criterios
técnicos que deberán aplicarse para estos efectos.
Una vez que se acredite el cumplimiento de esos requerimientos técnicos,
el Poder Ejecutivo acordará, mediante decreto ejecutivo, la creación de los
distritos del cantón, indicando, para tales efectos, su cabecera, los poblados
que los forman y sus límites detallados.
Esos límites deberán seguir accidentes naturales del terreno,
preferentemente, ríos, quebradas, caminos, divisorias de aguas, etc.
El territorio de cada distrito deberá tener una población mínima del
diez por ciento (10%) de la población total del respectivo cantón, siempre que
no sea menor de dos mil habitantes.
La cabecera del cantón será definida mediante
consulta popular, que se realizará en los mismos comicios en los que se elijan las autoridades municipales del cantón. (Hasta aquí la norma vigente)
El Tribunal Supremo de Elecciones convocará a
todos los electores inscritos en el cantón de Río Cuarto, de acuerdo al padrón
con corte al mes anterior a la entrada en vigencia de la presente ley, a un
plebiscito para decidir, de entre las cabeceras de sus distritos, cuál será la
cabecera del cantón. Dicha consulta deberá realizarse dentro de los tres meses
siguientes a la entrada en vigencia de esta ley y será organizada y financiada
por el Tribunal Supremo de Elecciones, para lo cual la Dirección de Presupuesto
Nacional incluirá, en la partida presupuestaria que corresponda, los recursos
que sean necesarios para tal fin, de conformidad con lo que indique el
Tribunal. (Lo
destacado en negrita corresponde a la reforma propuesta)
Nótese que el proyecto de ley
pretende establecer la obligación del Tribunal Supremo de Elecciones de
realizar un plebiscito para decidir cuál será la cabecera del cantón, lo cual
deberá hacer dentro de los tres meses de entrada en vigencia de la ley.
No
obstante lo anterior, la norma vigente en su último párrafo (subrayado arriba),
establece que la escogencia de la cabecera del cantón deberá realizarse
mediante “consulta popular”, el día de las elecciones municipales.
Es
evidente que el proyecto pretende modificar sustancialmente el último párrafo
de la norma vigente, por lo que debe existir una derogatoria expresa para no
incurrir en legislaciones contradictorias.
Por
tanto no sólo es necesario adicionar un último párrafo al artículo 2 de la Ley
9440, sino que además, debe derogarse en forma expresa el último párrafo
vigente en la actualidad.
De
igual forma, la presente iniciativa debe consultarse de manera obligatoria al
Tribunal Supremo de Elecciones, para determinar si está en capacidad técnica y
financiera de convocar al plebiscito requerido en la propuesta de ley.
Artículo 2
Este artículo del proyecto de ley pretende
adicionar un artículo 4 a la Ley 9440 vigente, para que se lea:
“Artículo
4- El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan) y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal
(IFAM), serán los encargados de gestionar el proceso de transición entre la
administración del territorio por parte de la Municipalidad de Grecia a las
nuevas autoridades municipales. La Contraloría General de la República deberá
brindar al nuevo cantón, en coordinación con Mideplan
e IFAM, cada una en el ámbito de sus competencias, la asesoría necesaria para
facilitar la transición presupuestaria correspondiente.“
La citada norma debe ser interpretada conforme
a la autonomía municipal, reconocida en los numerales 169 y 170
constitucionales, por lo que debe entenderse que la gestión de la que habla el
artículo realizada por MIDEPLAN, no puede sustituir la toma de decisiones por
parte de las corporaciones municipales involucradas en el proceso, sea la
Municipalidad de Grecia y la eventual Municipalidad de Río Cuarto.
Por tanto, se trata más bien de una labor de
acompañamiento y asesoría la que puede regular el legislador en la norma
comentada. Lo anterior, aplica también al IFAM y a la Contraloría, pues éstos
no podrían sustituir a la Administración activa municipal en la toma de
decisiones.
Artículo 3
El artículo tercero del proyecto de ley pretende
incorporar una nueva norma en la Ley vigente, para que se lea:
“Artículo
5- Se autoriza a la Municipalidad de Río Cuarto a contratar a los funcionarios
que se encuentren laborando para la Municipalidad de Grecia destacados en ese
territorio. A dichos funcionarios se les respetarán todos sus
derechos laborales.”
La aprobación de
dicha norma se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador
y, además, respeta la autonomía municipal, pues se trata de una norma de
autorización y no de una imposición a las autoridades municipales.
Sobre las normas
transitorias
Los artículos 4, 5 y 6 del proyecto de ley,
introducen normas transitorias en la Ley 9440 vigente, para que la
Municipalidad de Grecia continúe administrando los intereses y servicios
locales del territorio de Río Cuarto, hasta tanto asuman el cargo sus
autoridades municipales el 1° de mayo de 2020. Asimismo, se autoriza a la
Municipalidad de Grecia a transferir recursos económicos por concepto de
tributos del territorio del nuevo cantón durante el año 2020, y a seguir
administrando los contratos que se estén ejecutando en Río Cuarto hasta su
finalización.
Dichas normas si bien convenientes, son de
aprobación discrecional por parte el legislador, por lo que este órgano asesor
no tiene ninguna observación de tipo jurídico sobre ellas.
No obstante lo anterior, para evitar vicios en
el procedimiento legislativo, se recomienda la consulta obligatoria a la
Municipalidad de Grecia.
IV.
CONCLUSIÓN
A partir de lo expuesto, debemos concluir que
la aprobación o no del proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de
discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda valorar los
aspectos de constitucionalidad y de técnica legislativa señalados.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora Adjunta
OJ-111-2018
REFORMA A LA LEY DE
CREACIÓN DEL CANTÓN DE RÍO CUARTO.
La señora Erika Ugalde Camacho, Jefa
de Área de las Comisiones Legislativas III de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico,
sobre el proyecto de ley denominado: “Reforma y Adiciones a la Ley N°9440,
Creación del Cantón XVI Río Cuarto de la Provincia de Alajuela, de 20 de mayo
de 2017”, que se tramita bajo el expediente legislativo N° 20.787.
Mediante
opinión jurídica OJ-111-2018 del 12 de noviembre 2018, suscrito por Silvia
Patiño Cruz, Procuradora Adjunta, se concluyó que la aprobación o no del
proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del
legislador, sin embargo, se recomienda valorar los aspectos de
constitucionalidad y de técnica legislativa señalados.