Opinión Jurídica : 097 - del 16/10/2018

16 de octubre 2018

OJ-097-2018

Señor

Leonardo Alberto Salmerón Castillo

Jefe de Área a.i

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio CTE-34-2018 del 12 de junio de 2018, mediante el cual nos solicita que se emita criterio sobre el proyecto denominado “Ley para la Regulación de la Educación o Formación Profesional Técnica en la Modalidad Dual en Costa Rica”, tramitado en el expediente legislativo N° 20.705.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, constituye una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, con la intención de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados; sin embargo, carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.

Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley tiene la intención de regular la educación y formación técnico profesional en la modalidad dual, a través de una alianza estratégica entre estudiantes, empresas formadoras e instituciones educativas.

Según la exposición de motivos del proyecto, se pretende mejorar los mecanismos de articulación interinstitucional, así como promover la alianza público-pública y público–privada, como mecanismo para facilitar la incorporación de manera voluntaria de todos aquellos centros educativos con vocación técnico profesional, los cuales se conformarán en un sistema en el que todas las partes en mutua colaboración cumplan el objetivo de una formación técnica de estudiantes, con las capacidades requeridas por el mercado laboral.

II. COMENTARIO GENERAL SOBRE LA PRESENTE INICIATIVA

El presente proyecto de ley, como ya se indicó, tiene la finalidad de fortalecer la educación dual en Costa Rica, la cual es una modalidad de enseñanza y de aprendizaje que se realiza mediante actividades coordinadas en la institución educativa y la empresa.

En la actualidad, la educación dual en Costa Rica se rige por la Ley de Aprendizaje N°4903 del 17 de noviembre de 1971, la cual le otorga al INA la exclusividad en la creación de convenios con empresas. De igual forma, regula el Sistema Nacional en ese campo, cuya meta específica es la formación profesional metódica y completa de los adolescentes, durante períodos previamente fijados, tanto en centros de formación, como en empresas, con el fin de hacerlos aptos para ejercer ocupaciones calificadas y clasificadas, para cuyo desempeño han sido y podrían ser contratados (artículo 1).

La Ley 4903, establece al Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) como el ente competente en materia de aprendizaje y para la organización y supervisión de las ocupaciones en todos los sectores de la actividad económica, en estrecha colaboración con las empresas.

La Ley vigente, sin embargo, otorga únicamente al INA la posibilidad de llevar a cabo la formación por medio de la figura del contrato de aprendizaje, exclusividad que ha limitado la expansión del sistema.

La limitación de los alcances del marco regulatorio actual, ha preocupado a la Asamblea Legislativa en otras oportunidades, por lo que, en esta materia, podemos encontrar en la corriente legislativa los proyectos de ley número 19.019, ya archivado, y el 19.378, que cuenta con un dictamen unánime negativo, cuya fecha cuatrienal acaecerá el próximo 21 de octubre de 2018. Ambos proyectos pretendían, como se pretende ahora, la creación de un marco legal amplio para la mejor implementación de la educación dual en Costa Rica.

La existencia de los citados proyectos de ley y del ahora consultado, evidencia que el legislador ha considerado insuficientes las regulaciones existentes en la actualidad y las iniciativas aisladas que se han realizado en esta materia (ver por ejemplo Decreto Ejecutivo 29079-MEP “Creación e integración de la Comisión Nacional Fomento de la Educación y Formación Dual”).

A partir de lo anterior, debemos señalar que la aprobación o no del presente proyecto de ley, se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad de la Asamblea Legislativa, sin embargo, debe valorarse de qué forma la aprobación del proyecto impactará la vigencia de la Ley de Aprendizaje actualmente vigente.

Debe tomarse en consideración, como indicamos, que la Ley 4903 regula actualmente el Sistema Nacional de Aprendizaje y establece el “contrato de aprendizaje” bajo administración del INA, por lo que es evidente que el legislador debe plantearse la necesidad de derogar o al menos modificar lo que corresponda de dicha ley, en caso de aprobarse el presente proyecto de ley.

Debe considerarse, además, que si bien el artículo 2 del proyecto de ley establece al INA como una de las instituciones rectoras, dicha institución queda sujeta en esta norma a la eventual ley que se apruebe, sin que se haga remisión a la Ley 4903.

A pesar de lo anterior, analizando el texto del proyecto de ley consultado, no se evidencia una derogatoria expresa de la legislación actual, lo cual podría traer problemas futuros de interpretación de la ley al existir dualidad de regulaciones. De ahí que por una correcta técnica legislativa deba introducirse un capítulo de modificaciones y/o derogatorias, según sea la intención en este caso, con relación a la legislación vigente.

Sin perjuicio de lo indicado, procederemos a analizar el articulado del proyecto de ley, advirtiendo que únicamente nos referiremos a aquellos artículos que merezcan alguna discusión desde el punto de vista jurídico, toda vez que escapa de la competencia de este órgano asesor referirse temas de oportunidad y conveniencia del proyecto de ley.

III. ANÁLISIS DEL ARTICULADO

a) Artículo 1 con relación a la definición de instituciones educativas autorizadas (artículo 3)

El artículo 1° del proyecto regula el ámbito de aplicación de la eventual ley que se pretende aprobar, indicando que aplicará tanto las instituciones públicas como privadas que deseen implementar la modalidad dual, pero excluye expresamente a las ramas, programas o modalidades educativas impartidas por el MEP y las universidades públicas de educación superior.

No obstante lo anterior, en el artículo 3 del proyecto se establece la definición de “instituciones educativas autorizadas” y se incluye expresamente a “las universidades públicas autorizadas por el Consejo Nacional de Rectores (Conare)”

Esta contradicción del proyecto de ley debe ser corregida para evitar problemas futuros de aplicación de la ley.

b) Artículo 5 con relación al 9

El artículo 5 del proyecto de ley crea al Consejo Nacional de Coordinación para la Educación y la Formación Técnico Profesional en la Modalidad Dual, como un órgano con desconcentración máxima del Ministerio de Educación Pública.

En primer lugar, para una correcta técnica legislativa, este artículo debería incorporarse al Capítulo II, que establece la integración y funciones de dicho Consejo.

Asimismo, deben valorar las señoras y señores diputados, si la intención es otorgar o no personalidad jurídica instrumental al citado Consejo, pues el artículo 5 es omiso en cuanto a tal aspecto, pero a pesar de ello, el artículo 9 del proyecto de ley pareciera establecer un fondo de operación independiente para dicho órgano.

De ahí que deba discutirse si además de la desconcentración máxima otorgada en la norma, se le otorgará personalidad jurídica instrumental para administrar los recursos a su cargo.

c) Artículo 6 con relación al artículo 7

El artículo 6 se refiere a la integración del Consejo Nacional de Coordinación para la Educación y la Formación Técnico Profesional en la Modalidad Dual y el artículo 7 al plazo de nombramiento de cada uno de los integrantes del órgano colegiado.

La primera observación que debemos realizar es que a pesar de que existe intención en el proyecto de que los miembros institucionales permanezcan integrando el órgano colegiado durante todo su periodo de nombramiento, quedó excluido de tal disposición el Presidente Ejecutivo del INA (inciso e).

Por tanto, según el artículo 7 únicamente los Ministros de Educación Pública, Trabajo, Economía, Industria y Comercio y Comercio Exterior (o sus viceministros), integrarán el órgano colegiado durante todo el plazo de sus respectivos nombramientos. Sin embargo, no ocurre lo mismo con el Presidente Ejecutivo del INA, lo cual debe revisarse para determinar si esa es la intención o es una omisión del proyecto de ley.

De igual forma, se recomienda de manera respetuosa valorar el plazo de nombramiento de dos años que establece el numeral 7 para el resto de los integrantes del órgano colegiado, pues es claro que, ante el vencimiento de dicho plazo, el órgano no podrá sesionar hasta tanto se lleven a cabo los diferentes procesos de selección dentro de cada uno de los sectores participantes (UCCAEP, CONARE, CONESUP y representante sindical).

Por tanto, con la intención de garantizar la continuidad del órgano colegiado (artículo 4 LGAP), debe valorarse el establecimiento de un régimen de suplencia o un periodo de nombramiento igual a los demás integrantes, aunque debe advertirse que este tema se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

Finalmente, se recomienda aclarar en el artículo 7 del proyecto de ley, si las prórrogas del periodo de nombramiento de dos años podrán ser de manera indefinida o por una única vez.

d) Artículo 14

El artículo 14 del proyecto de ley, otorga la posibilidad a las universidades públicas de acogerse voluntariamente a la educación en la modalidad dual, sin embargo, las obliga a someter sus planes y programas ante el Consejo Nacional de Rectores, lo cual en nuestro criterio presenta dudas de constitucionalidad, al atentar contra la autonomía universitaria que les es reconocida en el numeral 84 de la Constitución.

Por lo tanto, se recomienda de manera respetuosa valorar esta disposición.

e) Transitorio II

Finalmente, el transitorio II del proyecto de ley otorga al Consejo Nacional de Coordinación para la Educación y Formación Técnico Profesional en la Modalidad Dual, un plazo de tres meses, contado a partir de la vigencia de la ley, para elaborar un reglamento técnico.

No obstante lo anterior, debe considerarse que dicho Consejo es de integración multisectorial, con lo cual, algunos de los sectores representados en el órgano colegiado requerirán realizar procedimientos internos para la designación de su representante o representantes. Ergo, es poco probable que el Consejo logre su integración de manera inmediata al momento de vigencia de la ley, con lo cual debe considerarse si el plazo de tres meses otorgado para emitir la reglamentación resulta o no razonable.

De ahí que se recomienda de manera respetuosa a las señoras y señores diputados, valorar si los tres meses que señala la propuesta deben contarse más bien a partir de la integración del Consejo como órgano colegiado y no de la vigencia de la ley.

IV. CONCLUSIÓN

A partir de lo indicado debemos concluir que la aprobación o no del proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda de manera respetuosa valorar las observaciones realizadas de técnica legislativa y constitucionalidad.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta